技术效率视角下的公办养老机构改革——基于北京市居家养老服务设施摸底普查数据

安 超 王杰秀

(民政部政策研究中心，北京，100721)

一、研究背景及文献回顾

自2013年以来，中国公办养老机构改革以地方试点先行的渐进道路，由点及面有序铺开，总体成效是显著的。各地涌现出多样化公私合作方案，公办机构活力有所提升，财政负担明显减轻，改革预期达成的经济效益目标得到初步实现。但由于缺乏实证数据支撑，实施改革的公办机构到底满足了多少刚性照护需求，特别是投入要素转化为社会效益的技术效率如何，鲜有研究予以充分回应。为此，本文基于2016年北京市集中居住式养老机构摸底普查数据，运用数据包络分析方法(DEA)和OLS回归模型，客观评估公办公营、公办(建)民营模式的技术效率，并在此基础上探讨主要改革任务及举措对优化养老机构投入产出组合的影响机制。

发达国家老年服务运营模式的转变，是在新公共管理运动脉络下展开的。作为一种“全球性”改革范式，新公共管理运动试图通过以市场为基础、由竞争驱动的策略来取代传统上以规则为基础、由权威驱动的过程，倡导将政府履行的职能民营化[1]，并广泛采取私营部门的管理方法，大幅提升公共组织的投入产出效能。我国公办养老机构改革也采用了民营化、服务外包、放松管制等政策工具。但不同于西方新公共管理运动的现实基础和历史情境，我国尚处于“未富先老”“未备先老”阶段，老年群体支付能力偏弱，市场发育不成熟，有效供给不充分，社会保障体系不健全。因此，改革被赋予“保公平、促效率”的双重目标。既要强化公办养老机构及公办(建)民营养老机构的兜底保障职责，尽力吸纳经济困难的照护依赖老年人群，又要盘活公共养老服务资源，最大限度提升公办养老机构的运营效率与服务质量。从实践层面看，改革核心在于处理所有权、经营管理权和收益处置权之间的关系[2]，基本推进思路是“管办分离”，即在国有资产产权不变或者部分产权合法转移的前提下，委托社会力量参与公办(建)养老机构的运营，推动公办机构管理体制、运行机制、投资体制的积极转变，使公办(建)养老机构成为兼具公益性和市场性的供给主体[3]。

改革目标双重性带来的一个突出难题是，如何基于公平与效率的综合视角评估公办(建)民营模式的运行绩效？不少研究从经济效益视角审视改革绩效，发现改制后公办机构的财务盈亏状况明显好转，并且政府财政包袱得以减轻[4-5]。但改革最关切的显然是社会效益，而非经济效益。为解决上述矛盾，本文引入“技术效率”的概念，尝试测量养老机构将人员、设施、固定资产等投入要素转化为社会效益产出的相对效率。社会效益产出即养老机构对刚性照护需求的回应性，具体表现为入住老人数量以及照护依赖者在其中所占比例。很明显，无论从内涵还是外延来看，技术效率非财务盈亏绩效，尽管二者在结构上都以“投入—产出”为基本衡量框架，但产出内容迥然有别。换言之，技术效率反映的是，养老机构在要素投入有限的约束下，最大化社会效益产出的组织生产能力。围绕此命题，本文从如何测量技术效率，以及哪些因素影响养老机构技术效率这两个方面梳理既有文献。

国外有关老年服务效率评估的研究起步于20世纪80年代。Nunamaker在1983年首次将DEA方法引入护理服务(Nursing Service)领域[6]，为老年服务效率评估奠定了相对统一的方法基础，由此出现一批可比较、可对话的研究成果[7-8]。一些国内学者也运用DEA方法测算养老机构技术效率。田杨等对山东省45家养老机构进行了DEA分析，发现多数机构没有达到最优效率[9]。周颖、柴哲军等分析了宁波市75家养老机构的投入产出数据，指出只有l4家机构的技术效率值位于效率前沿[10]。李娟等学者的研究表明，在济南和青岛126家被访的养老机构中，技术效率较低的超过半数[11]。

效率评估是研究的起手而非结束，进一步的工作是捕捉影响机构效率的结构性因素。有必要强调的是，现有文献对“效率”的理解较为宽泛，涵盖财务绩效、技术效率、成本管控等多重意涵，对这些“效率”起作用的因素包括四个方面。其一，机构性质或经营主体属性是养老机构技术效率的重要解释变量。有研究通过分析意大利44家养老机构7年的追踪数据，得出私营机构比公办机构更善于控制成本的结论[12]。吴溪在上海闵行区的调研发现，“试水”民营化后，公办养老机构的运行效率得到一定提升[13]。其二，投入要素规模对机构技术效率有重要影响。有学者测评了芬兰64所养老机构的技术效率，发现相对于小规模机构，规模大的机构效率更高[14]。柳键、舒斯亮基于全国省级层面统计数据的分析发现，扩大固定资产和增加职工数量可以显著提高技术效率[15]。胡宏伟等则发现，床位数量与技术效率存在非线性关系，即床位数达到一定阈值时，技术效率由增转降[16]。其三，价格管制通常对养老机构的运营状况特别是盈亏平衡造成不利影响。一方面，低价管制造成地理位置好、服务质量高的公办机构“一床难求”[17]；另一方面，低价管制迫使那些经营不善的公办机构排斥失能老人入住，以控制运营成本[18]。其四，政府补贴或财税优惠的可及性对养老机构生存发展至关重要。例如，田杨等运用Logistics模型对山东部分养老机构的盈亏状况进行分析，发现得到建设或运营补贴的机构更容易实现盈余[19]。由于公办机构通常能够比民办机构获得更加充分、稳定的财政补贴，不同兴办主体在运行效率上的差距日益拉大[20]。并且，在有限的机构养老市场中，这种政策待遇差别会严重挤压民办机构的生存空间[21]。

借助西方老年服务研究领域的经典分析方法，国内学者持续跟进公办养老机构改革，但相关研究仍存在如下局限性：第一，鲜有文献系统探讨公办(建)民营改革绩效评估问题，大多仅仅关注养老机构的财务盈亏或公共财政减负程度等经济效益；第二，现有定量研究多为“数据驱动”而非“政策驱动”，这会弱化效率评估及其后续分析的决策参考价值；第三，案例或样本数量较少，降低了研究结论的准确性和可信性；第四，由于缺乏定性访谈支撑，定量分析结果深层机制没有得到充分挖掘。有鉴于此，本文利用样本规模相对较大的北京市养老机构摸底数据，结合8家北京养老机构负责人的深度访谈记录，评估公办养老机构管理体制改革对养老机构技术效率产生的影响，并深入剖析这种影响背后的作用机制。

二、改革对技术效率的影响机制

公办养老机构改革以强化兜底保障作用为旨归，三项核心政策工具分别是民营化、市场化以及作为社会资本撬动杠杆的财税补贴，它们形成了提升养老机构技术效率的主要路径和机制。

(一)运营模式转变与技术效率

推动公办(建)养老机构民营化是改制核心所在。理论上，“民营化”意指商品和服务的生产由公共部门转向私人部门。转变既可能来自深思熟虑的政府行动，也可能来自政府不愿或无法满足的个人或企业选择[22]。20世纪90年代，欧洲国家几乎都经历了福利服务私营化或所谓“选择革命”的过程[23]，我国公办养老机构改革或多或少契合了这一理论思潮，试图逐步建立政府宏观掌舵，公办养老机构自主决策、自负盈亏的管理体制[24]，以实现公共服务部门组织技术效率的全面提升。值得特别关注的是，我国公办机构改制形式的复杂性突出表现为“公建民营”与“公办民营”之间不易把握的细微差别[25]。“公建”和“公办”机构的民营化方式并无实质差别。在北京市人民政府办公厅印发的《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》(京政办发〔2015〕8号)中，“公办”和“公建”养老机构均采取承包、委托、联合经营等方式进行公私合作。所以本文将公办民营和公建民营养老机构作为一个整体来论述。但是，承接“公建”机构还是“公办”机构，对于经营主体技术效率的影响绝非无足轻重。根据北京市《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》，“公办民营”和“公建民营”的区别在于养老机构或设施是否已经投入运营，这意味着二者有不同的前期投入和运营基础：首先，公建民营机构在硬件设施方面通常更占优势，不必承担高昂的折旧成本和新旧转制的历史包袱，有助于维持财务盈亏平衡，但短期来看这些条件与技术效率的关联较为间接；其次，公办民营机构通常具备相对完整的组织管理架构、顺畅可靠的供应链、稳定可期的客户来源，在此基础上，运营商可以比较快速地实现社会效益产出最优化，不必花费过多时间和精力重新构建运营管理系统。

(二)公益性、市场化与技术效率

从目标定位来看，我国公办(建)民营养老机构改革抱持坚定的公益导向，即全面保障弱势老年人群，这给承办托底服务的公办(建)民营机构的技术效率带来挑战。其一，对于满载运营的公办(建)民营机构来说，充分履行兜底保障职能固然可以提高短期社会效益产出，但这种技术效率优势不可持续，因为在床位供不应求的情况下，养老机构每向一位兜底保障对象提供无偿或低偿服务，便损失一张床位的常规收费和盈利[26]。其二，“强化托底，保障基本”的核心原则可能约束价格机制优化资源配置的功能，使运营主体无法通过灵活及时的定价调整挤出非刚性照护需求，造成技术效率低下。例如，张翔、徐秋涵发现，杭州市第三社会福利院在实施价格调整后，许多非刚需老人不再续约，总体入住率明显下降，说明公办养老机构“一床难求”是“高补贴—低价格”政策的产物[27]。为弥合公益性与市场自发性之间的龃龉，各地普遍实行分类定价，即根据机构属性和服务对象类型，赋予各类养老机构不同程度的定价自主权。例如，北京市民政局、发展和改革委员会、财政局联合印发的《北京市公办养老机构收费管理暂行办法》规定：公办公营养老机构接收基本养老服务保障对象，基本养老服务收费项目实行政府定价；公办(建)民营养老机构接收基本养老服务保障对象的基本养老服务项目，由所有权方与运营方协议确定；社会老年人收费标准实行市场调节价管理。上述制度安排表明，政府尝试将价格管制限定在一个局部范围内，经营主体不按照收益最大化原则进行价格调节，而是以政府定价的方式向兜底保障对象提供特定服务。这有助于缓和公平与效率之间的张力，但对承办托底服务机构的技术效率会产生怎样的影响，在很大程度上要视财政补贴力度以及组织管理绩效而定。

(三)政府补贴与技术效率

由于我国养老服务市场盈利空间有限，并且改制要求坚持公办机构的公益属性，因而精准有效的财税补贴不可或缺。它既是激励社会资本投向养老服务领域的政策杠杆，也是弥补政府定价(或限价)与市场价格之差，持续扩大社会效益产出的必要举措。北京市《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》明确提出，对于由政府定价的基本养老服务收费项目，政府定价与市场价格差额部分通过政府购买服务或给予适度的经费补贴来补偿。然而，财政补贴是一种执行难度很大的政策工具，需要接受充分性、公平性、精准性等方面的挑战。首先，养老服务属于微利行业，大部分机构处于盈亏紧平衡状态，一旦补贴充分性不足或拨付不及时，将危及组织生存发展，造成部分养老机构不太愿意接收刚性需求老人特别是兜底保障对象，进而阻碍技术效率提升。其次，补贴不公平、不精准会带来负外部性。获得补贴当然可以立竿见影地改善养老机构运营状况[28]，但如果补贴发放带有倾向性——重公办、轻民办，则会导致不公平竞争，而且，那些得到补贴“厚待”的养老机构具有更宽松的预算约束，缺乏改善“投入—产出”效率的动力。因此，政府部门在使用补贴工具时非常审慎。例如，北京市《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》特别强调，除承担托底保障职能的公办养老机构享受政府补贴外，其他公办养老机构与社会办养老机构公平参与市场竞争。这意味着，至少在补贴待遇方面，政府试图形塑一个公办、民办“无差别对待”的竞争性市场。

三、数据来源与变量处理

(一)研究方法

本文以北京市集中居住式养老机构为研究样本，重点分析公办(建)民营改革及其配套政策对养老机构技术效率的干预效应和影响机制。实证分析步骤如下：首先，聚焦养老机构产生的社会效益，选择适切可得的投入、产出指标，采取DEA方法测量北京460家居住式养老机构的规模收益和技术效率；其次，将DEA效率测量值作为被解释变量，从有关北京市公办养老机构改革的政策中提炼核心解释变量，使用OLS模型分析改革措施与技术效率之间的定量关系，并进行稳健性和多重共线性检验。

数据包络分析(Data Envelopment Analysis,简称DEA)是使用数学规划模型评价包含多个输入和多个输出的决策单元(DMU)之间的相对有效性的方法。C2R是其中较有代表性和常被使用的模型。初始的DEA模型C2R是一个分式规划，经由Charnes-Cooper变换为一个等价的线性规划模型，通过求解这个线性规划模型的对偶规划，可以评估决策单元的DEA有效性。C2R的对偶规划模型为：

其中，xij、yij分别表示第j个决策单元对第i种类型的投入量和产出量；θ是决策单元有效值，表示投入相对于产出的有效利用度；对决策单元重新构造一个有效决策单元组合，λj是第j个决策单元的组合比例；输入松弛向量S-和输出剩余向量S+分别代表投入冗余和产出不足；ε为非阿基米德无穷小量。C2R模型的经济学含义如下：

(1)若θ< 1，则决策单元不是弱DEA有效，意味着可以通过组合将原投入降至xj0的θ0比例而保持原产出不变；

(2)若θ= 1，且S-+S+> 0，则决策单元仅为弱DEA有效，说明部分投入过剩或部分产出不足；

(3)若θ= 1，且S-+S+= 0，则决策单元同时为DEA技术有效和规模有效，意味着投入和产出组合达到最优。

(二)数据来源与变量设定

本文使用的数据来自2016年北京市居家养老服务设施摸底普查数据。此次普查涵盖的对象包括：所有具有养老机构许可的集中居住式养老机构(460家)、街道乡镇所属的居家养老设施(495处)、社区所属的居家养老设施(3609处)。本文选择460家居住式养老机构作为研究样本，主要考察公办公营、公办民营、公建民营三类机构的技术效率。此外，为完整呈现定量分析结论的现实对应和深层机理，笔者所在的研究团队于2020年9月底对8家北京市养老机构负责人进行了深度访谈。

1.被解释变量

养老机构的技术效率是本文的被解释变量。DEA分析的关键是选好决策单元的投入、产出指标。Donabedian从结构、过程、结果三个维度建立了SPO指标框架[29]，为本研究提供了比较全面的参考系。但由于养老机构运营信息不易获得，鲜有研究能够保证指标的完备性。本文基于摸底调查问卷，并参考既有文献，选择总建筑面积、固定资产估值、总床位数、正式员工总人数四个变量作为投入指标，选择入住老人总数、失能老人占入住老人比例(失能老人占比)两个变量作为产出指标(见表1)。

表1 投入产出指标和DEA分析结果的描述性统计

将上述投入产出指标带入C2R模型求解，得到样本机构的规模收益和技术效率(见表1)。样本规模收益均值为5.532，其中规模收益不变的仅占0.22%，规模收益递减的占比高达88.48%，11.52%的机构处于规模收益递增状态。样本技术效率均值为0.549，只有4家机构的技术效率达到最优状态(技术效率等于1)，99.13%的受访机构处于技术效率非最优状态。

2.解释变量

解释变量主要包括一组关于改革或转制政策的变量和若干反映机构运营状况的变量(见表2)。

表2 解释变量的描述性统计

(1)运营模式分类变量。由于北京市相关政策对“公建民营”和“公办民营”有明确区分，本文假定两种模式不可归并。据此，运营模式分为公办公营、公办民营、公建民营、民办民营、民办公助五种。

(2)履行兜底职能变量。“有无接收兜底对象”(1=有，0=无)可以反映“公共性”和“市场性”这两个方面的信息。一方面，向特困、低保、失独老人提供专业服务，意味着机构承担了兜底保障任务。另一方面，面向兜底保障对象的基本养老服务需要接受政府定价或低价管制，这会削弱养老机构的定价自主权。

(3)财政补贴变量。本文重点关注政府补贴的绝对可及性，设定 “有无获得政府补贴”(1=有，0=无)虚拟变量。问卷中的补贴和优惠项目主要包括运营补贴、建设补贴、人员补贴、房租补贴，减免营业税、水电热气费优惠等。

控制变量主要包括：机构成立时长(取对数)、设计床位数(取对数)、正式护理人员占员工总数的比例等运营投入变量，是否向周边社区提供日间照料、短期托养、长期托养等辐射服务(1=是，0=否)，以及机构所处地理位置(首都功能核心区=1，城市功能拓展区=2，城市发展新区=3，生态涵养发展区=4)(1)首都功能核心区包括东城区、西城区；城市功能拓展区包括朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区；城市发展新区包括通州区、大兴区、顺义区、昌平区；生态涵养发展区包括门头沟区、房山区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区。。

四、实证分析

(一)不同运营模式的技术效率比较

本文重点比较公办公营、公办民营、公建民营三种模式的技术效率差异，并从数据角度探讨产生差异的原因，据此评价公办养老机构民营化改革绩效。

表3 公办公营、公办(建)民营技术效率比较

如表3所示，公办民营模式的技术效率均值最高(0.574)，公建民营次之(0.501)，公办公营最低(0.469)，说明在平均意义上，公办(建)民营模式比公办公营模式更接近最优投入产出组合。

表4展示了三类公办(建)养老机构投入产出指标的平均值和标准差。从总建筑面积、固定资产、床位数量、雇员人数等指标均值来看，公办民营、公办公营模式投入要素规模较大，公建民营模式则相对集约，各项投入指标均值较低。从社会效益产出方面看：公办民营机构平均入住老人数量最多(74.44)，其次是公办公营(57.27)，公建民营最少(46.52)；完全失能老人的比例由高到低依次是公办民营(0.36)、公建民营(0.31)、公办公营(0.17)。综上所述，不同运营模式对应不同的投入产出组合。具体而言，公办民营模式倾向以“中高投入”换取“高产出”；公建民营模式通常选择“中等投入—中等产出”组合；公办公营模式则处于“中高投入—中低产出”状态，投入产出组合有效性最低。

表4 公办公营、公办(建)民营投入产出指标比较

本文利用方差分析初步检验了履行兜底职能、政府补贴对技术效率的影响(见表5)。有兜底对象入住的养老机构的技术效率均值为0.554，略高于不接收兜底对象的机构(0.543)。但根据方差分析结果，组间均值相等假设未被拒绝(p=0.429)，说明两组样本之间的技术效率并无显著差别。此外，同没有获得任何政府补贴的养老机构相比，那些享受补贴的机构的技术效率均值较高(0.550)，但经过方差分析，两组样本均值相等的虚无假设也未被拒绝(p=0.922)。

表5 履行兜底职能、获得政府补贴与技术效率的方差分析

(二)养老机构技术效率影响因素分析

在讨论养老机构技术效率受哪些影响因素时，多数研究采用OLS模型或Tobit模型。本文认为技术效率虽在0～1之间连续分布，但并非严格意义上的受限因变量，故选择以OLS模型为主汇报回归结果(见表6)，Tobit模型则被用于稳健性检验(见表7)。结合深度访谈，实证结果主要包括以下四个方面的内容。

第一，实施民营化改革的公办机构相对于公办公营养老机构表现出更高的技术效率。表6中，模型1仅包括运营模式、有无接收兜底老人、政府补贴享有情况等政策干预变量，结果显示，公办民营模式的技术效率比公办公营高出0.113。模型2、模型3、模型4的结果表明，当更多控制变量被纳入模型后，回归系数变动很小，并始终在1%的显著性水平上统计显著。公建民营的技术效率稍高于公办公营，但没有通过显著性检验。这些证明了公办养老机构民营化改革在技术效率上的合理性。至于为何公建民营模式的技术效率相对低于公办民营，本文综合调查数据与深度访谈资料给出三个方面的解释。

(1)组织运营基础差异导致优化投入产出组合的难度不同。公建民营模式是在新建设施机构的基础上起步运营，运营商需要重新建章立制、招募培训队伍、拓展服务项目。而公办民营模式则是在运营已久的组织架构上打补丁、做升级，并且，由于入住率、收费标准、周边公共服务配置等信息完全透明，公办民营机构调整优化投入产出组合的周期将大大缩短，理性运营商当然会选择承接那些不愁客源的公办养老机构。笔者所在研究团队的实地调研印证了上述解释。据一位公建民营机构负责人介绍，她接手养老服务中心时，除了硬件设施，没有任何组织基础。她不得不一个人从头开始招聘员工，制定管理章程，架构服务网络，经过3年时间机构才形成相对成熟稳定的组织团队。

(2)部分公建民营养老机构更关注长线发展，而非注重短期绩效，对所谓“低效率”的容忍度更高。例如，海淀区某家公建民营养老服务中心由区民政局投资兴建，于2018年正式运营。其负责人提到，中心目前承担“老年服务驿站”和“社区照料中心”的运营，并为中科院退休专家提供服务保障，未来还将不断扩大服务范围，打造集住养、中西医结合医疗、康复调理、中央餐饮、居家社区调度等于一体的综合性服务中心，运营护理型床位只是其诸多业务之一。同时，该负责人还表示，作为红十字会的下属企业，他们非常关注公益性，尽全力向周边社区辐射助餐、助医等服务，但这对提高床位利用率并无帮助。由此可见，一些“轻资产”进场的公建民营机构旨在通过整合多元业务模块达到长期可持续、高效运行的目标，这可能会影响它们的短期技术效率。同时，如果运营主体带有政府或事业单位背景，为了产出更多社会效益，其有耐心和实力承受一段时间的低效运行。

(3)政府投建力度差异使各公建民营机构之间的前期投资差别很大。据某位公建民营机构负责人反映，他在接手该机构时，镇政府只管用地和房屋建造，内部装修和设备购置完全由经营主体自行承担。显然，这会增加前期投入，进而对技术效率产生负面影响。

第二，承担兜底职责与提升技术效率并不冲突。表6中模型1～模型4的结果显示，接收兜底保障对象并未对养老机构的技术效率产生显著负面影响，而且相比于只接收社会老人的机构，提供托底服务的养老机构的技术效率稍高一些。可供参考的解释是，一些远郊养老机构面临“吃不饱”的困境[30]，接收兜底保障老人可以有效提高其床位利用率(2)调查数据显示，首都功能核心区、城市功能拓展区养老机构的床位空置率均值分别为32.76%、38.95%，而位于城市发展新区、生态涵养发展区的养老机构的床位空置率均值分别达到55.13%、56.46%。。

表7 养老机构技术效率影响因素的Tobit回归结果

第三，政府补贴对技术效率产生一定促进效应。如模型1～模型4所示，获得政府补贴对技术效率的回归系数为正，但没能通过显著性检验。原因可能在于，北京市各项补贴基本实现了横向公平——处境相似且给付相同，不管运营模式如何，大部分养老机构都可以按照政策标准得到相应补助，这种补贴待遇上的“无差异”在一定程度上遮蔽了政府补贴对技术效率的正向作用。当然，评价补贴效果的最佳方式是比较同一机构得到补贴前后的技术效率变化，但受截面数据所限，本文只能横向比较有补贴和无补贴两组样本的技术效率差距，这削弱了研究结论的可信程度。

第四，控制变量对技术效率也产生一定的影响。首先，在模型3中，床位数量(取对数)与技术效率显著负相关，正式护理人员数量(取对数)与技术效率显著正相关。其次，在模型4中，本文增加了服务范围和地理位置等变量。在其他条件不变的情况下，向周边社区提供长期托养服务，机构技术效率有小幅下降，并通过了显著性检验；而承担日间照料、短期托养等辐射功能，对机构技术效率并无显著影响。这或许意味着，就投入产出效率而言，养老机构辐射社区所带来的正负效应相互抵消。此外，同首都功能核心区的养老机构相比，地处北京生态涵养发展区的养老机构的技术效率显著更低，而位于城市功能拓展区和城市发展新区的养老机构在技术效率上并未明显落后于核心区机构。

(三)稳健性与多重共线性检验

为保证模型设定的科学性，本文对回归模型进行了一系列检验。一是通过Tobit回归评估分析结果的稳健性。经由DEA分析方法算得的技术效率值在0～1之间分布，若直接对其进行OLS回归，参数估计结果也许有偏，对此，本文同步使用Tobit模型分析养老机构技术效率的影响因素。如表7所示，Tobit回归与OLS回归结果高度一致，这证明了之前分析结果的稳健性。二是对模型4中的自变量进行多重共线性诊断。如表8所示，平均方差膨胀系数(VIF)为1.87，一般而言，当VIF均值大于2且VIF最大值接近或超过10时，模型存在较为严重的多重共线性[31]，因此，可以认为自变量之间不存在严重的多重共线性。

表8 OLS回归的多重共线性检验

五、结论和建议

本文认为，仅仅关注公办(建)民营养老机构的财务平衡或兜底任务完成情况是不够的，还应从投入产出组合的技术角度考察各类养老机构服务刚性需求老人，发挥社会效益的有效性。为此，本文运用DEA分析方法和OLS模型，系统探究北京居住式养老机构的技术效率及其影响因素。研究发现，北京市公办养老机构管理体制改革对技术效率产生了非常积极的影响，但仍有较大改进空间。具体结论包括以下两方面。其一，不同运营模式的养老机构在技术效率方面存在不小的差距。在有效控制机构成立时长、投入要素、服务范围、地理位置等关键因素的情况下，公办(建)民营模式的技术效率明显优于公办公营模式。其二，向兜底老人提供基本养老服务项目不会对机构技术效率造成消极影响，侧面说明由履行“保基本”职能而产生的价格管制对技术效率的抑制性是可消解的。

基于上述结论，本文提出如下政策建议。第一，坚持公办养老机构“民营化”改革方向，系统运用工商企业管理方法重塑公共养老服务部门的组织绩效，积极引入市场竞争激活经营主体活力，逐步厘清政府与市场的职责边界，努力形成“社会参与、市场运作、政府监管”的良性互动局面。第二，借助通信技术夯实公办养老机构的兜底保障职能。面向弱势老人的基本养老服务项目属于公共产品，不能完全依靠市场供给，应通过财政补贴、政府购买服务等方式，强化公办公营及部分公办(建)民营机构在“保基本、兜底线”方面的基础性作用，加快民政信息集成系统建设，提高养老设施与老龄人口空间分布的大数据分析能力，统筹安置兜底保障人群，动态精准匹配供需两端，实现公平与效率的兼顾互融。第三，加快公办(建)民营改革由快步扩面向精细化治理的转变。由于现实情况复杂多变，泛化比较不同运营模式的效率差距鲜有裨益。应推动公办养老机构改革进程从“政策治理”转向“契约治理”，通过规范、细化、优化公私合作契约结构，积极探索灵活多样的改革或转制方式，引导实现公平与效率的审慎权衡。第四，扩大市场化工具的运用范围。在坚持公益性底色的前提下，应全面放开对公办(建)民营养老机构提供的非基本服务项目的低价管制，让收费标准逐步回归市场均衡价格，合理有效排斥非刚性需求，实现稀缺专业照护资源的优化配置。第五，推动补贴政策由“补供方”向“补需方”转变。应加大对刚性照护依赖群体及其家庭的直接补助力度，切实解决由老年群体支付能力不足导致的养老机构入住率低和面临亏损的问题。有条件的地方可以突破家庭经济状况限制，通过福利补贴撬动潜在消费需求，促进养老服务市场健康、有序、快速发展。