省域层面深化教师队伍建设政策工具的应用偏差及矫正——基于30个省市相关政策的文本分析

王一璇，欧阳忠明，朱 红

(1.南宁师范大学 职业技术教育学院，广西 南宁 530000；2.江西科技师范大学 教育学部，江西 南昌 330038；3.江西服装学院 团委,江西 南昌 330201)

一、问题的提出

我国历来重视教师队伍建设，始终将其作为教育领域改革的重点内容。随着改革的不断深入推进，教师队伍建设取得一定进展，其规模不断扩大，且整体水平不断得到多维度的提升。但是，进入新时代，加快教育现代化建设和办好人民满意的教育对教师队伍建设提出了新要求、带来了新挑战。

为逐步优化教师队伍建设内维以提高新时代教师队伍的建设质量，近两年我国不断加强关于教师队伍的深化改革，同时出台相关政策予以宏观性规划和重点推动。2017年11月20日，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(下文简称《意见》)[1]。2018年以来，我国各省市积极响应《意见》要求和会议精神并结合自身实际，先后出台了关于全面深化新时代教师队伍建设改革实施的落实意见。在国家和各省市的共同努力下，近三年新时代教师队伍建设的改革取得了可观的进展。与此同时，虽然新时代教师队伍建设改革大局方向已经清晰，但是一系列错综复杂的问题暴露交织在一起将会严重阻碍教师队伍建设的发展，甚至会阻碍教育改革的时代大潮。

解决的办法可以多种多样，近年来教育部也出台了针对部分问题的优化建议，但各地的落实效果参差不齐，问题也未能很好地得到全面解决。追根到底，教师队伍改革的成效很大程度取决于各省市出台的政策文件，因为教育政策是反映教育思想及精神的直观性文件，政策文本的内容、指标、维度、要求、发布标准的合理程度将直接影响到改革目标的落实效度和达成进度。同时，由于政策工具是解决政策问题和实现政策目标的主要抓手，以政策工具为切入点可以更好地解决各省市关于教师队伍建设文件中存在的问题，使得政策文本内部的维度、指标以及比例更切合新时期关于教师队伍建设的要求，从而增强政策文件对于政策目标的实际指导力度，从而促进政策目标的更好落实。因此，以截止日前所收集到的30个省市的政策文本为研究对象，从政策工具的视角构建二维分析框架，深入研究各省市关于新时代教师队伍建设有关政策工具的应用类型和选择偏差，从而为新时代教师队伍改革政策的工具选择与优化提供参考。

二、政策工具视角下的二维分析框架

政策工具最早源于社会科学领域，当初的研究主要集中于个人或公共组织通过什么样的方式和途径有目的地影响和作用于社会进步[2]。20世纪70年代新公共行政时代的到来促成公共政策科学的生发，为政策工具的研究提供了学科基础。政策工具的研究起源于20世纪80年代，胡德的《政府工具》的出版成为该领域的代表性著作，其在该文中提出，“工具” 概念可以通过将其区分为“客体”和“活动”而得到更明晰的理解[3]。在经历了工具主义、过程主义、权变主义、建构主义的研究途径后，关于政策工具的代表性分类有以下4种：罗斯维尔和泽福尔德将政策工具分为供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具；麦克唐纳尔和埃尔莫尔基于工具作用的条件将其划分为命令型、报酬型、职业拓展型、权威重组型和劝告政策型工具；施奈德和英格拉姆基于政府引导方式将工具划分为权威型、激励型、能力建设型、象征及劝诫型和学习型；豪利特和拉米什将政策工具分为强制型工具、自愿型工具和混合型工具[4]。

政策工具是沟通政策主客体的中间桥梁，因此，在对政策工具进行介入应用时，要充分考虑政策工具类型的匹配度、覆盖度、权衡度量政策工具和政策文本实际内容的贴合程度。为充分体现全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见政策的研究特点，本篇研究综合了罗斯维尔和泽福尔德以及麦克唐纳尔和埃尔莫尔两方对政策工具的划分方式，将政策工具分为以下五种类型：象征劝诫型、能力拓展型、激励型、系统变革型及权威命令型。

(一)X维度：基本政策工具维度

该维度由象征劝诫型、能力拓展型、激励型、系统变革型及权威命令型政策工具构成。

在本研究所要分析的各省市文件中，象征劝诫型政策工具是指政府采用具有价值导向性的文本，唤起目标群体对某种价值观和信仰的自发认同和遵守。主要体现为总体要求和思想政治两大方面，具体可细分为指导思想、基本原则、目标任务、营造尊师重教的社会氛围等指标。能力拓展型政策工具是指通过政府提供信息、培训、教育、资源等使目标群体主动改变行为以达到政策制定者的预期目标。主要体现为提升专业素养能力、提高教师队伍培养质量两方面，具体可细分为幼儿园、中小学、职业学校、高等院校不同级别教师队伍的培养指标。激励型政策工具是指政府通过提供差异化的反馈引起对象的兴趣，调动其主观能动性，在政策目标对象差异较大或政策环境较为复杂的情况下能够以其灵活性发挥重要作用[5]。主要体现为提高地位待遇该维度，内部可细分为教师社会地位提高、优化基础教育教师资源配置、落实民办学校教师权益、重视教师住房保障、维护教师合法权益等附属指标。系统变革型政策工具是指政府对现有制度进行改革，使其能够更好地服务于政策对象发展以促使政策目标得以达成。主要体现在创新教师管理体制机制该方面，可细分为中小学教师编制管理、中小学教师“县管校聘”“无校籍管理”制度改革、中小学教师准入和招聘制度、高等学校教师人事制度、学校教师配置标准和机制、职业院校教师管理制度等具体指标。权威命令型政策工具是指政府用授权、禁止或规定其在特定情况下采取行动的方式以一定的权威性保障政策目标的落实，主要指的是组织保障、经费保障、督查检查等方面。政策工具作用方式见图1。

图1 政策工具的作用方式

(二)Y维度：教师队伍建设目标维度

一般来说，如果单从政策工具维度对政策文件进行统计研究，并不能够全面地反应其所有特征。与此同时还要结合政策所服务的客体(即新时代教师队伍)维度从多方面来反映政策目标的达成程度。因此，在深入研究各省市相关政策内容的特点后，本文将该框架的Y维度划分为总体要求、思想建设、能力质量、管理体制、地位待遇、保障措施等6个要素。具体二维框架见图2。

图2 政策二维分析框架

三、研究设计

(一)研究对象

本文主要研究的是政策工具视角下全面深化新时代教师队伍建设改革落实政策，研究对象是我国各省市出台的关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见的政策文件。因此其数据的主要来源为我国各省市人民政府的门户网站。其中，选取的政策文本主要发文时间从2018年6月至2019年5月，共搜集到安徽省、辽宁省、上海市、广西壮族自治区、青海省、江西省、浙江省、广东省、云南省、黑龙江省、甘肃省、吉林省、河北省、北京市、海南省、山西省、内蒙古自治区、重庆市、四川省、福建省、湖北省、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、湖南省、山东省、贵州省、天津市、江苏省、山西省和湖南省等省市自治区政府关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见的政策文件共计30份。

(二)研究思路和样本编码

1.研究思路

本文以教师队伍建设过程中所面临的问题为基本出发点，从政策工具视角出发就全面深化新时代教师队伍建设改革落实进行政策研究。因此，本文主要采用文献研究法和文本分析法，以目前出台的共30份关于全面深化新时代教师队伍建设改革的政策文件为研究对象，对于政策内容所采用的政策工具出现的问题进行整体探讨并提出相应的改善建议。总体来说，本文大致包括研究背景、研究意义、研究设计、文本量化研究、存在问题、工具使用改进对策六大方面。

2.样本编码

本文以所收集到的30个省市关于全面深化新时代教师队伍建设改革落实意见相关政策文本的具体条款作为分析的主要单位，编码方式为“政策编码+归属编码+政策工具编码”。第一步，对30个政策文本进行A层编码；第二步，先将新时代教师队伍建设目标包含的基本标准即总体要求、思想建设、能力质量、管理体制、地位待遇、保障措施依次编码为1、2、3、4、5、6，再以各省市政策文本中与之相对应的一个意群为单位进行B层归类编码；最后，将政策工具即象征劝诫型、能力拓展型、激励型、系统变革型及权威命令型政策工具依次编码为1、2、3、4、5，在依据政策文本中对应相应政策工具的具体条目为一个单元进行政策工具编码。关于各省市全面深化新时代教师队伍建设改革落实意见的主要政策文本编码举例见表1。

表1 全面深化新时代教师队伍建设改革落实意见的主要政策文本编码举例

四、省域层面关于深化教师队伍建设政策工具使用现状分析

(一)省域层面关于深化教师队伍建设政策的X维度分析

基于教师队伍建设政策工具X维度上的象征劝诫型、能力拓展型、激励型、系统变革型及权威命令型政策工具五种类型政策工具的分类，按照相同或相近意群的划分原则，对30份关于全面深化新时代教师队伍建设落实改革实施意见的政策文本条目进行了归类统计，具体统计结果见图3。

通过对图3的综合分析可知，30份政策文本运用的政策工具充分覆盖了象征劝诫型、能力拓展型、激励型、系统变革型及权威命令型五种类型的政策工具，这与我国新时代教师队伍建设因素的多维性是相对应的。根据统计显示，象征劝诫型政策工具运用占比21%，能力拓展型政策工具运用占比24%，激励型政策工具运用占比22%，系统变革型政策工具运用占比20%，权威命令型政策工具占比13%。不同政策工具类型的运用存在显著差异，其中，能力拓展型政策工具使用最多，权威命令型政策工具使用最少。

图3 X维度基本政策工具分布状态

(二)省域层面关于深化教师队伍建设政策的Y维度分析

根据Y维度确定的总体要求、思想建设、能力质量、管理体制、地位待遇、保障措施六大范畴为基础，对30个省市政策文件对应的措施内容进行量化统计，30份关于全面深化新时代教师队伍建设改革落实意见的政策基本覆盖思想建设、能力质量和管理体制、地位待遇四大维度。从整体措施数目角度来看，甘肃省制定数目最多(共计41条)，云南省制定数目最少(仅10条)。从具体维度措施数目角度来看：在总体要求上，30个省市政府基本都有从指导思想和基本原则这两个视角进行阐述；在思想建设上，甘肃省确定的目标最多且详细，确定了加强教师理想信念教育、加强党务工作队伍建设、实施师德师风建设工程等11条规范。云南省就该方面制定的条目最少，且在目标的表述上比较笼统；在能力质量上，贵州省确定的任务最多，共列举了10个方面的教师队伍专业能力改革措施。其次为福建省和上海市，各列举了9个方面的改革内容。湖北省对于该维度未提出对应改革要求；在管理体制上，湖北省和北京市均给出了9个方面的改革要求，且内容较为齐全；在地位待遇上，甘肃省从8个方面给出了不同的提高措施，其次是广西省和广东省，分别从7个方面提供改进要求；在保障措施上，30个省市均涉及到组织保障、经费保障和督查保障三个维度。除此之外，甘肃省还就舆论宣传和任务清单方面制定了相应要求。

(三)省域层面关于深化教师队伍建设政策的X维度与Y维度交叉效应分析

为深入探求本研究X、Y两维度之间的关系，本文将政策文本条目的归类统计结果及各政策工具具体内容的量化统计结果进行整合分析。从X维度与Y维度两者交叉效应来看，30份政策文本充分涵盖了象征劝诫型、能力拓展型、激励型、系统变革型及权威命令型五类政策工具，这说明政策工具对新时代教师队伍建设各方面都进行了不同程度的干预。同时经研究发现，管理体制使用的政策工具最多(166次)，其次为能力质量(164次)、地位待遇(142次)、保障措施(90次)、总体要求(72次)、思想建设(58次)。由此可以证明，关于管理体制与能力质量两维度的使用次数与全面深化新时代教师队伍建设改革落实实施意见的政策文本整体内容的篇幅和侧重点成正相关。

五、省域层面关于深化教师队伍建设改革政策工具使用存在的问题

(一)政策工具应用力度拿捏不当

就宏观而言，虽然各类型政策工具在分布上差距不大，但在微观角度看来仍存在失衡状态。就激励型政策工具来说，其运用总占比为21.67%，处于总体的第二位，该数据体现了政府对于教师队伍建设激励作用的重视程度较高。但从其内部具体维度来看，该工具共涉及12项具体指标，各省市在这些指标中更倾向于提升艰苦乡村地区教师待遇、维护民办教师权益、提高教师社会地位、优化中小学资源保障及推进教师薪酬制度改革五大方面，而对于住房需求、医疗保障、人才服务保障、加大表彰力度、保障民主权利、职业文化建设和从教环境七方面的保障措施较轻视，上述七项指标的总占比仅为12.66%，还不到总体的20%，由此可见该类型维度内部分布的失衡。同时，该问题在系统变革型和能力拓展型政策工具中均有体现。除此之外，从纵向维度来看，激励型、系统变革型和能力拓展型政策工具均含12个内部指标，象征劝诫型内含7个内部指标，但象征劝诫型政策工具仅比激励型政策工具的运用低0.29%，同时却比系统变革型政策工具的运用高1.15%。该现象反映出在关于新时代教师队伍建设改革落实意见的政策制定时过度使用了象征劝诫型政策工具，而对于能力拓展型、激励型和系统变革型这三类政策工具的使用存在不足。

(二)政策工具应用缺乏具体性

从30份政策文本的内容可以看出，政府使用了相当丰富的政策工具来制定相关目标，为新时代教师队伍的建设指明了方向，但部分政策工具比较笼统模糊，该状况不利于落实工作的实际实施。就系统变革型政策工具而言，虽然使用了高达166次对教师队伍管理体制机制的完善制定了相应的要求指标，但在实际落实中存在着很大困难。例如，30份关于全面深化新时代教师队伍建设改革落实方案基本都有提出要建立职业院校新教师“师范教育+企业实践”入职培训制度、规范中小学教师跨市县流动、严格执行职业院校教师资格标准等要求，但是大都只列出了大致的改革方向，关于具体应该如何落实却未提供明确的抓手。除此之外，本文发现仅有6个省市在权威命令型政策工具方面采用了落实单位这一指标，其他省市都没有该指标的落实要求，这将不利于督查考核的责任对象明确以及后续工作的有序开展。

(三)政策工具应用缺乏灵活性

根据上文对政策工具概念的描述，即政策工具是政府采取的一定手段来解决相应的问题以达到某一政策目标。政策工具从根本上来说是为了政策目标服务的，而政策目标来源于现实问题，所以在运用政策工具时要充分考虑使用对象的性质与特点。就本文来讲，现实中关于新时代教师队伍的建设是一个曲折且长期的过程，故所运用的政策工具一定要具备一定的变通性。在对30份关于新时代教师队伍建设改革落实意见的政策文本所用的政策工具统计时发现，绝大部分政策工具的运用仅仅只是为了满足教师队伍建设维度的大致目标，并且考虑的角度比较单一。例如，所有的政策文本针对教师思想政治建设部分都给出了3到4条的促进措施，但是并未在该维度提出相应的惩罚措施；绝大多数在教师管理体制机制部分都提到了教师准入机制，但是只有4个省市也同时考虑并制定了教师的退出机制。因此，政策工具的使用与新时代教师队伍建设的曲折性和长期性之间并没有很好的吻合度。这导致了整体文本完整度的欠缺，且将给政策文件后续的修订施加不小的压力。

(四)政策工具应用指标不合理

通过对新时代教师队伍建设政策框架Y维度上的频数进行统计后发现，能力质量和管理体制两方面在政策工具运用中所占比重较大，分别占22.6%和23.48%；在政策工具使用方面，总体要求仅占9.34%。通过上述三个数据可以看出各省市政府在新时代教师队伍建设方面的重点改革依然是教师专业素质能力的提高和教师队伍管理体制机制的完善，即通过对各级各类学校教师培养建设、大力振兴师范教育以提高师范生的培养质量、创新规范教师编制配备、深化教师职称和考核评价制度改革等方面的建设对新时代教师队伍进行进一步改革。相比较而言，关于总体要求的政策工具使用占比要小很多，这在一定程度上表明各省市政府在整体号召方面的实施力度依然不够。尽管在对各省市政策进行组织编码和二维框架量化分析时发现大部分省市都有从指导思想和目标任务两方面对新时代教师建设进行总体意义的要求明确，但相比于这两个维度的指标，大部分省市在战略意义和基本原则两个维度政策指标制定相对而言还是很不充分的。

(五)政策工具应用的创新度不高

通过对各省市文件内容进行综合分析发现整体所采用的政策工具相似度高，这说明在制定有关新时代教师队伍建设政策文本时难免会受到惯性思维和功能固着等因素的影响，所选用的政策工具呈现了单一僵化的形式。例如，政策工具内部维度间的流通性不强、政策工具内部指标存在老化问题等。这将不利于新时代教师队伍建设内部机制的更新。与此同时，大部分省市的政策文本均未在运用政策文本时充分结合考虑自身的发展特色，导致没有属于自己的“省市特性”。另外，针对单一维度如“加强区域人才交流与引进机制建设”而言，各省市均只从能力拓展型政策工具角度进行相应文本内容的制定，而忽略了该维度也可以从系统变更型政策工具角度出发。

六、省域层面关于深化教师队伍建设政策工具使用的优化建议

(一)深虑环境前提

对于政策工具的选择并非是主观臆断的，首先必须要考虑实际存在的社会环境[6]。同时，政策工具也由政策目标决定，而政策目标又根植于一定的现实问题中，因此，在对政策工具进行选择前，要深刻认识到现存问题以明确其目标。除此之外，政策工具的使用还受到多重因素的制约，政策内部系统、施用对象，甚至是社会子系统中的政治、经济、文化、科技、人口等因素都有可能对政策工具的使用产生一定程度的影响。因此，各省市在选用关于新时代教师队伍建设的政策工具时应当充分考虑当地现实发展环境，在全面了解自身区域相关的经济、政治、文化、历史等发展的基础上，结合本地区教师队伍的建设现状及存在问题选用适合的政策工具来促进本地区教师队伍建设目标的实现。由此可见，只有提高政策工具的环境匹配度，从实际出发，为本地区教师队伍发展现存问题“量体裁衣”，才能够真正促进本地区相关的政策目标更好达成。

(二)加大实施力度

整体来讲，各省市关于全面深化新时代教师队伍建设改革落实意见的政策文本内容大体是较详实的，但对于信息化建设和交流合作机制等能力拓展型政策工具的实施细节还有待进一步加强。在其他四类政策工具中，类似的问题也是存在的，所包含的部分条目内容缺乏具体的操作方法和实施细节，这将不利于政策的实际落实。因此，各省市要加大政策工具的实施力度，将政策工具的实施细节具体化，加强相关政策体系的配套建设，如教师队伍交流合作的途径提供；住房、医疗保障方案的具体颁布等，以保证政策整体运行能够形成一个良性循环。同时，各政府要加强对于责任单位、工作清单的公开力度及舆论监督的实施强度，从而使更多的单位与群体自觉规范其相关行为。目前政府在以上三方面的实施力度有很大不足，在所有的数据统计中，仅有6份文件明确了落实单位，且工作清单、舆论宣传两者均只在2份文本中有所体现，这说明在政策工具的实施力度方面还有很大的提升空间。

(三)注重实施长效性

上文提到，各省市在使用政策工具制定时缺乏变通，未考虑到教师队伍建设的曲折性与长期性。因此，为了延长政策工具的使用阈限，各政府在制定政策文本的过程中要注重政策工具设计的长效性。随着时间的推移，新时代教师队伍建设必将会出现新的现象和问题，在关于未来教师队伍建设政策文本完善的过程中，各省市政府应当注意到建设目标与新时代发展的要求要保持高度一致，对于政策内部的各部分指标要注重衔接，不可以造成自成体系甚至是断层发展的局面。除此之外，政策工具也应当具有一定的前瞻性，要能够根据教师队伍建设现状中出现的问题预测其未来发展趋势，从而提供有针对性的预防措施。诸如教师队伍工作态度的怠慢、教师师德问题的预防、教师补助环节及教师工作问责机制可能存在的纰漏等方面都可以被各省市政府在制定政策时考虑在内，从而可增强政策文本的实用性，促进新时代教师队伍建设包含因素的进一步完备。

(四)优化比例结构

在解决复杂的实际问题，制定整体的政策文本时，如果只考虑使用单一类型的政策工具是不能全面反映问题、进行改革以更好实现政策目标的。具体来讲，在处理各省市关于全面深化新时代教师队伍建设改革落实实施意见的政策文本时，要依据不同类型政策工具的适用范围、性质及优缺点进行排列组合，优化政策工具的使用比例。只有优化了政策工具使用的比例结构，所对应的政策文本的内外效度才会提高，才会有利于政策措施的合理规划与落实。就本文而言，各省市在对于激励型、系统变革型和能力拓展型三类政策工具的使用比例明显偏低，与此同时，又过高使用了象征劝诫型政策工具。由此可见，各省市应当对该政策工具的组合进行优化，适当降低象征劝诫型政策工具的使用比例，同时提高对于激励型、系统变革型以及能力拓展型三类政策工具的使用比例。且针对各类政策工具内部具体内容指标的分布也要考虑到相关微观比例的优化。

(五)拓宽创新性能

“在治理环境高度复杂性和变动性的时代，任何试图依靠既有的政策工具解决所有问题的想法都变得不切实际，加快开发新的政策工具已经成为世界各国的战略选择[7]。”因此，各省市在制定关于新时代教师队伍建设改革相关的落实意见政策文本时应当勇于突破自身传统的局限性，不断改造旧的政策工具，充分结合本地区发展实际制定出具有创新思维的政策内容。例如，对于政策工具的设计可以根据本地区教师队伍建设环境、教师队伍资源配置、师资数量等具体因素分别附加运用环境型政策工具、供给型政策工具以及需求型政策工具；还可以针对本地区教师现有队伍进行科学调查以了解本地区教师发展现状，为其提供输入型政策工具和输出型政策工具的运用。只有在依据当地发展实际的基础上提高政策工具的创新度，不断更新关于新时代教师队伍建设的政策工具库，才能落实好新时代教师队伍的建设改革，才能更快更好地实现全面深化新时代教师队伍建设的宏伟目标。