云南沿边跨境经济合作区学前教育发展现状和策略探析

张怡欣，田静，高红

(云南师范大学 教育学部，云南 昆明 650500)

跨境经济合作区是推进区域经济合作的一种新发展模式，“指在两国边境划定出特定的地区，赋予货物贸易、技术贸易、投资开放等特殊政策，并对该区域实行跨境海关特殊监管，以吸引人流、物流、资金流等各种生产要素聚集，通过整合周边资源，实现两国边境的充分互动和优势互补，形成‘窗口、示范、辐射、带动’效应带动周边地区经济社会发展”[1]。我国目前的跨境经济合作区主要以东北边境地区与东北亚国家、西北边境地区与中亚五国、西南边境地区与东南亚开展的跨境经济区和跨境经济合作区为主。其中，云南省地处我国西南边疆，地缘优势明显，是我国面向东南亚的重要门户，自2008年以来该省在我国沿边开发政策的支持下积极与周边国家共同谋划建设昆明到仰光、昆明经老挝到曼谷、昆明到河内海防3条经济走廊，并在其重要节点建立姐告—木姐、磨憨—磨丁、河口—老街三个沿边跨境经济合作区[2]。经济合作区的建设对我国边境的对外开放、经济贸易、资源共享等具有重要作用，也是推动区域跨越式发展的重要举措。

进入21世纪，我国一直将学前教育作为基础教育的重要组成部分，是终身学习的开端，2018年国务院颁布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《意见》)将办好学前教育作为党的十九大作出的重大决策部署，是重大民生工程，关系着亿万儿童的健康成长、社会和谐稳定和国家的未来[3]。对云南沿边跨境经济合作区而言，发展学前教育事业既有促进幼儿身心和谐与个性发展的内在价值，也有增进区域可持续发展潜力的外在价值，为区域的经济发展、人才培养和人口素质的不断提高奠定教育基础。同时，云南沿边跨境经济合作区三地地处云南省西南部少数民族地区，其中瑞丽市隶属于德宏傣族景颇族自治州，勐腊县位于西双版纳傣族自治州，河口瑶族自治县位于红河哈尼族彝族自治州，因此推进合作区学前教育的发展还关系着我国民族平等、教育公平和民族教育现代化的实现，集政治、经济、文化等作用为一体。

一、云南沿边跨境经济合作区学前教育的发展现状

云南沿边跨境经济合作区学前教育的发展是一项长期工程，且具有自身的地缘发展特色。透过该区域学前教育的发展规模、师资建设情况和民族特色可探明合作区学前教育的基本发展现状，为区域学前教育的进一步发展奠定基石。

(一)云南沿边跨境经济合作区学前教育发展规模

2013年云南省实施的《云南学前教育条例》提出,“县级以上人民政府应当加强对学前教育的领导和管理，组织制定学前教育发展规划，将其纳入国民经济和社会发展规划”[4]。这为云南省地方学前教育的发展提供了指导和保障，也推动云南沿边跨境经济合作区学前教育事业的建设。从合作区学前教育基本发展情况看(见表1)，一方面，合作区三地学前三年毛入园率皆在85%以上，已超过我国第三期学前三年行动计划目标(即2020年全国学前三年毛入园率提升至85%)，其中瑞丽市和河口瑶族自治县超过90%，体现出当地对学前教育的发展较为重视，保证当地学前教育的高普及率且发展规模能满足地方幼儿教育的基本需求。另一方面，“幼儿园是我国幼儿教育的主要渠道和主体形式”[5]6，地方办园情况直接关系到当地学前教育的整体发展，而公办园和民办园作为我国主要办园形式，在合作区三地各具发展特点。瑞丽市和勐腊县的园所数量较多，分别为46所和43所，但公办幼儿园(含村办、乡中心幼儿园)的数量和在园幼儿人数远低于当地民办幼儿园，仅占总园所数量上的15.2%和16.3%，且公办园中的部分幼儿园由学前班改建而成，如勐腊县2014年公办幼儿园为4所，学前班为9所，到2018年时公办园增加为7所，学前班则缩减为2所。另外，瑞丽市和勐腊县民办幼儿园的数量和在园人数较多，民办幼儿园的在园幼儿分别占总在园幼儿的87.5%和67.2%，表明两地民办幼儿园在当地学前教育发展中占据重要地位，为解决地方幼儿入园问题发挥关键作用。而河口瑶族自治县的园所数量在合作区三地中相对较少，为26所，但公办园数量为20所，占比达76.9%，但在园人数占比仅为56.8%，一定程度上表明当地公办园的幼儿入园率偏低。

表1 云南沿边跨境经济合作区学前教育发展规模

(二)云南沿边跨境经济合作区幼儿园师资建设情况

云南沿边跨境经济合作区学前教育的可持续发展除了需要园所建设、设施配备等硬件支持外，师资队伍也至关重要。幼儿教师作为幼儿教育的直接实施者，是推动幼儿园教育教学活动得以实现的核心力量，其专业队伍的建设能为园所办园质量和区域学前教育发展水平的提高提供保障。合作区幼儿园师资队伍建设情况如表2。

表2 云南沿边跨境经济合作区幼儿园师资情况

瑞丽市内幼儿园(含公办和民办)教职工人数共887人，其中专任教师共508人，该市师幼比约为1∶18.3。河口瑶族自治县共有幼儿园教职工212人，其中民办园教职工131人，占比达61.8%；而当地专任教师共136人，学历合格率为99.3%，师幼比约为1∶22.5，其中民办专任教师为68人，占比为50.0%，师幼比约为1∶19.4。勐腊县内共有幼儿园(含公办和民办)教职工共853人，其中专任教师为497人，学历合格率达97.8%，师幼比约为1∶15.5。根据2013年教育部《幼儿园教职工配备标准(暂行)》中要求专任教师与幼儿的师幼比最低为1∶17.5的标准[12]，合作区中勐腊县的师幼比高于该标准，表明当地专任教师配置相对合理，但瑞丽市和河口瑶族自治县的师幼比则低于该标准。

同时，专任教师作为教育工作的专业履行者，其发展质量的提升既是满足大众对优质学前教育资源需求的重要举措，也是影响地方学前教育水平的关键因素。而学历和职称在一定程度上是反映幼儿教师队伍发展质量的直观指标，以勐腊县为例(表3、表4)，当地幼儿园专任教师学历集中于专科层次，占比达69.2%，本科及以上学历占比仅为17.3%，高学历教师相对缺乏，且该县在2015―2018年虽然专任教师的数量有所增加，但教师学历结构并未得到明显改善。另外，“职称评聘其实质是对教师在专业领域的成就与贡献进行评价并给予级别认证”[13]。2018年勐腊县具有职称的专任教师共160人，占比约为32.2%，比2015年(29.3%)有所提高，但教师占比提高的职称类型集中于小学三级职称，而具有小学高级职称的教师占比降幅明显。但由于我国职称评定基本只针对教育部门主办的公办幼儿园，大量民办幼儿园教师并未被纳入职称评定体系，因此勐腊县幼儿教师的职称结构只能反映当地公办园教师的专业水平和专业贡献。

表3 勐腊县幼儿园专任教师学历结构

表4 勐腊县幼儿园专任教师职称

(三)云南沿边跨境经济合作区幼儿园的民族特色

云南沿边跨境经济合作区三地都位于云南省少数民族自治州，民族性是该区域发展的重要特性，而少数民族人口在当地户籍人口中占比较大，其中瑞丽市为41.3%[10]9，河口瑶族自治县为69.7%，勐腊县为74.1%[11]2，这在影响三地经济、政治和文化的同时，也构成了区域学前教育发展的民族特色。一方面表现为在园人口中少数民族占比较大。如勐腊县幼儿园中在园少数民族幼儿占比高达73.8%，少数民族教职工占比为68.3%，其中少数民族专任教师占比达74.4%(见表5)，表明少数民族人口已成为该县幼儿园在园人口的主要构成，因此当地学前教育工作的开展应充分考虑其民族特殊性。另一方面表现为少数民族文化是当地幼儿园的重要教育资源。合作区多样的民族构成为区域学前教育的教学活动和课程发展提供了丰富的民族文化、语言、乐器、歌舞等资源，且蕴含重要的文化传承和教育价值，并因此得到政府和相关教育单位的重视。如瑞丽市将学前双语教育定位于边疆少数民族的教育特色，鼓励当地幼儿园进行傣族、景颇族等民族的日常生活及交流用语的教学，并将其纳入园所考核标准范围，以推动双语教育的普及。

表5 2018年勐腊县幼儿园少数民族人口构成

二、云南沿边跨境经济合作区学前教育的发展困境

云南沿边跨境经济合作区地处我国西南边疆，自然资源有限，社会经济发展起步较晚且基础薄弱，使当地学前教育的发展面临一定阻碍。为能更具针对性地促进合作区学前教育的发展，探明该区域当前学前教育发展的主要困境具有关键作用。

(一)政府投入有限，办园主体不协调

公办和民办是我国幼儿园最主要的办园形式，《意见》中提出的“牢牢把握公益普惠基本方向，坚持公办民办并举，加大公共财政投入，着力扩大普惠性学前教育资源供给”原则确立了公办幼儿园和民办幼儿园平等发展的地位，一定程度上肯定了民办力量介入学前教育的必要性，但也提出到2020年公办幼儿园在园幼儿的占比应达到50%的目标。合作区三地公办园和民办园的发展规模都分别存在一定不协调性，其中瑞丽市和勐腊县的公办园数量和在园幼儿数都远少于民办幼儿园，表明当地政府对学前教育的相关投入低于区域的实际需求。而河口瑶族自治县虽然公办园在园幼儿数量已超过地方总在园幼儿数的50%，符合《意见》中的目标要求，但其园所数量约为民办园的三倍，一定程度上体现该县公办园的整体资源利用率较低。合作区位于我国西南边境地区，区位、经济、历史、地形等因素对该区域发展形成制约，导致当地社会经济基础较为薄弱，而地方政府也将促进经济发展作为其最重要的任务，对学前教育的关注和投资相对有限，便鼓励社会、民营资本流入学前领域以分担地方的入园压力。虽然政府在支持区域民办幼儿园发展的同时，出台针对性的管理文件进行引导和监管，如《瑞丽市学前教育管理方案》《瑞丽市民办学校管理办法》等，但民办园整体在师资建设、设施投入、教学质量等方面与公办园依然存在一定差距，不利于维护教育公平；且合作区公办园整体突出“以县为主”的经费投入体制，有限的县域内生财政是公办园经费的主要来源，如果出现财政不足的情况将对公办园的可持续发展造成制约。

(二)师幼比偏低，师资力量薄弱

高质量的教师队伍是学前教育事业建设的重要人力资源，关系到区域“幼有所育”目标的实现。在教师数量方面，由于合作区三地的师幼比整体偏低，瑞丽市、河口瑶族自治县和勐腊县专任教师和幼儿的师幼比分别为1∶18.3、1∶22.5和1∶15.5，仅接近于2013年《幼儿园教职工配备标准(暂行)》中1∶17.5的标准，体现出该区域幼儿园专任教师较为缺乏，班级规模过大，难以满足当地学前教育发展的需求。“师幼比是国际范围衡量学前教育事业发展的重要质量监测指标”[15]，过低的师幼比容易分散教师对幼儿个体的关注、照顾和指导，不仅难以保证幼儿在园的安全性，也不利于维持合理的师幼互动频率和高质量的互动水平，进而影响教育活动的有效性。随着近年来对学前教育质量要求的逐渐提升，合作区现阶段的师幼比可能会限制当地学前教育的进一步发展。在教师质量方面，合作区幼儿教师的学历以专科为主，虽然近年来地方在招聘幼儿教师时有意识地提高最低学历要求，但区域幼儿教师整体学历水平依然偏低，且学历结构改善缓慢。学历作为幼儿教师专业化程度的影响因素之一，对合作区幼儿师资质量的建设起重要作用，较低的教师学历结构可能制约区域学前教育质量的提升，影响其发展后劲。同时，由于合作区经济发展水平有限，学前教育基础薄弱，已有师资建设难以满足近年来大力普及学前教育的要求。特别在一些少数民族和农村地区，虽然政府可以积极推进幼儿园校舍项目的建设或学前班改建幼儿园的工程，但相关师资建设却与其硬件设施投入存在差距，部分幼儿园教师为小学或其他职位的转岗教师，缺少学前教育的专业背景和系统化的理论知识及实践技能的学习，职业认可度不高，且易将原有教学理念、经验和方式带入幼儿教育过程中，不利于幼儿获得适宜的教育指导，并可能对幼儿身心发展产生负面影响。

(三)城乡学前教育差距明显，资源分配不均衡

城乡发展不平衡是我国学前教育领域的突出问题，特别是西部少数民族农村地区的学前教育发展一直是我国教育发展的短板。合作区属于西南边区，有广大区域地处农村，农村人口较多，其中瑞丽市、勐腊县和河口瑶族自治县的城镇化率分别为67.89%、34.25%和46.03%，除瑞丽市外均低于我国的平均城镇化水平(59.58%[16])，因而农村学前教育的发展直接关系着合作区学前教育质量的整体提升。但由于合作区三地经济基础薄弱，地方财政有限，政府更倾向于将教育资源投入义务教育阶段，学前教育的发展资金相对欠缺。同时，相对于城镇幼儿园而言，农村幼儿园受区位环境、资源投入、教育基础、文化观念等因素影响，学前教育整体呈现起步晚、资源少、水平低、发展阻力大的特征，造成区域城乡学前教育发展差距明显。

一方面，合作区公办园的发展存在城乡差距。合作区城镇公办园本身具有较好的办园基础和发展历史，政府也为其投入较多资金打造地方示范园，并加强完善园所管理制度、师资配备和教育质量的提升，让城镇公办园享有更多资源。而一些农村地区正处于学前教育起步阶段，政府的资金投入多集中于园舍建设，包括新建幼儿园和利用农村小学布局调整改建为幼儿园等，但整体硬件设施和设备投入都落后于城市幼儿园。同时，城乡公办园的办园理念、教师配备和教育方式的差别对幼儿教育质量的影响更为突出，城市公办园对教师的专业性和招聘门槛要求更高，而农村公办园由于师资缺乏，教师招聘门槛较低并有较多转岗教师承担教学工作，专业素质有待提高，特别是一些由学前班改建过渡而来或者集幼儿园和学前班为一体的园所小学化倾向较明显，难以保证学前教育的质量。另一方面，合作区民办园的发展城乡差距明显。城镇地区人口密度较大，有限的公办资源难以满足地区幼儿入园需求，但为民办幼儿园的发展提供了广阔市场，在政策的支持和引导下社会各界投资者投入民办幼儿园的创办，使合作区城镇民办幼儿园的发展规模、园所建设、师资和物资配备都得到较大改善。而农村地区人口居住相对分散且密度较低，居民经济条件有限，教育观念落后，易忽视学前教育的重要性，如果没有易得且低廉的学前教育资源，将降低家长对幼儿接受学前教育的积极性。由于大部分民办幼儿园在保证教育资源投入时会考虑利润与回报，农村地区的较低办园经济回报率难以吸引民营资本流入，当地民办园的发展规模和教育质量都远落后于城镇民办幼儿园。尽管合作区政府积极采取措施引进民营资本到农村民族地区办园，如瑞丽市利用富余的校舍和教师资源建设公助民办幼儿园，并为经济困难家庭幼儿发放补助，一定程度上提高了农村民办园的规模与质量，但城乡差距依然明显。

三、云南沿边跨境经济合作区学前教育的发展策略

基于云南沿边跨境经济合作区学前教育的发展现状和面临的主要困境，积极探寻合作区学前教育的进一步实践策略是提高该区域学前教育发展质量的重要路径。合作区学前教育应结合自身实际情况和地缘特色，积极争取社会多方力量的鼎力支持。

(一)优化办园主体结构，大力发展普惠性幼儿园

“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”[17]是提高我国学前教育普及率与覆盖面的关键，云南沿边跨境经济合作区应切实推进政策要求，针对自身发展问题，优化办园结构，提高区域优质学前教育的覆盖面。一方面，瑞丽市和勐腊县应适当增加公办幼儿园的数量。瑞丽市和勐腊县公办幼儿园的园所数量和在园幼儿数都少于民办幼儿园，且低于《意见》中公办幼儿园在园幼儿数的占比应达到50%的目标。公办幼儿园属于区域推进公共服务体系建设的关键环节，不仅能为群众提供优质的普惠性幼儿教育资源，更在地方学前教育发展过程中具有“保基本、兜底线、引领方向、平抑收费”的作用[3]。瑞丽市和勐腊县应在充分考虑区域语言、历史、经济、民族和地理等客观因素的基础上，以县级行政区为单位进行公办园的规划与布局，并积极向上级部门争取项目支持或适当进行区域内生财政倾斜，加大对公办幼儿园建设的资金、师资、设备物资等资源配备和投入。同时，“政府规划、建设公办幼儿园，应建立在充分激发、挖掘、整合、利用各种社会教育资源的基础上”[18]。当地政府可充分调动多方力量，利用区域闲置公共设施，以新建、改建、租借、划转等形式灵活办园，建立成本分担机制，减轻财政负担。

另一方面，合作区应重视民办幼儿园的发展质量并提高普惠性民办园的覆盖率。民办幼儿园是我国大力普及学前教育背景下的必然产物，有广泛的社会需求，也是教育权不断提升的体现。民办幼儿园在办园体制上具有独特优势，包括能自主管理、用人制度便捷、经费灵活等，可为大众提供形式多样、更具特色、覆盖更多阶层的幼儿教育服务，与公办幼儿园的发展相得益彰。从发展规模、师资力量和在园幼儿数量看，合作区的民办幼儿园已成为当地学前教育发展的重要组成部分，一定程度上缓解了区域“入园难”的问题，但“入园贵”和其教育质量依然受到广泛关注。合作区政府作为区域学前教育的主导者，在鼓励民营资本进入学前教育领域时，应及时采取措施保证其发展质量和基本公益性，如通过统一教材、定期教学质量考核、加强师资培训等方式保证民办园的教育质量；通过安全监督、管理考评、建立审批和管理备案制度、健全治理体系等方式保证民办园的管理质量，并结合民办幼儿园市场的灵活性与多变性，不断进行管理条例与方式的调整。同时，政府应在此基础上切实推进“民办”转“普惠”项目的进程，制定规范化认定、建设和管理标准，缓解其逐利性与公益性间的矛盾，并通过购买服务、减免或补贴租金、提供生均补助等方式支持普惠性民办幼儿园的良性运行。

(二)推进区域城乡学前教育一体化发展

“城乡一体化是指一定区域范围内城市与乡村在政治、经济、文化等方面发展的有机结合，形成以城带乡、以乡促城、相互依存、互补融合、协调发展的城乡关系”[19]。城乡学前教育一体化既是区域城乡一体化的重要组成部分，也是其衍生概念。云南沿边跨境经济合作区推进城乡学前教育一体化发展，有助于打破城乡二元对立造成的学前教育在制度和发展模式方面的隔阂，构建统筹整合教育资源、优势互补、动态互动的教育体系，缓解因地域、经济、历史等因素导致的教育不公平现象，逐渐缩小城乡学前教育的发展差距。一方面，发挥政府主导作用，统筹规划，科学布局。由于合作区不同区域的发展受人口分布、经济基础、自然环境、产业结构等客观因素影响而具有特殊性，对学前教育的类型、层次和分布需求存在差异，因而需要当地政府切实做好顶层设计、宏观规划和科学调控，根据各区域城乡发展特点进行幼儿园的布局、资源配置、优化提升，形成合理且联动的区域学前教育分布网，加大城乡幼儿园的资源整合和对接力度，破除城乡学前教育一体化发展的体制机制障碍，实现共同繁荣。

另一方面，结合乡村振兴战略，对农村学前教育进行弱势补偿。云南沿边跨境经济合作区农村地区范围广、人口多，但学前教育整体起步晚、底子薄，与城镇地区发展差距大，是该区域学前教育发展的重点和短板，也是学前教育质量整体提升的突破口。合作区政府应抓住乡村振兴战略的重大机遇，增加相关资源倾斜力度，优先发展农村学前教育，并积极采取相应措施补偿农村幼儿的教育资源供给，维护教育公平。如执行“大村办园、小村联办、就近入园”的布局原则，充分利用农村闲置资源进行校舍改建和教育资源开发，并调动多方力量参与农村幼儿福利体系建设，以加大对贫困、弱势和处境不利幼儿的补偿和扶持力度，在减少财政负担和资源浪费的基础上，扩大农村学前教育的规模和覆盖面。同时，由于师资建设是保证农村学前教育发展质量的关键，也是合作区农村幼儿园的薄弱点，因此政府应特别加大师资投入力度，缩小农村幼儿园的班级规模，提高师幼比，并特别强调少数民族地区双语教师的配备，保证农村学前教育的适宜化、规范化、标准化和高质量发展。

(三)融入区域特色，提高学前教育发展质量

学前教育的发展需具有区域性，因为大一统的、宏大的教育发展理念和方式难以兼顾具有不同地域文化、语言、民族和生活环境背景的幼儿知识经验和认知结构的差异，也不利于对区域学前教育资源进行挖掘、开发和建构，阻碍教育的多元化发展。云南沿边跨境经济合作区地处边境民族地区，虽然教育基础薄弱，但独特的跨国文化和少数民族资源为区域学前教育提供了得天独厚的发展优势和潜力，将该区域特色融入学前教育可构建最贴近幼儿生活和最切合地域发展情况的幼儿园课程体系，以较低的成本提高学前教育质量，实现教育价值和经济价值的效益最优化。合作区应打破原有教育实施的思维定式，提高区域学前教育的开放度和包容度，对内开发，对外交流，内外联动探索区域特色与学前教育的融合，深化学前教育发展。一方面，挖掘区域内部资源，开发地域性的学前课程。合作区政府应赋予幼儿园更大的权力，鼓励其从当地自然环境、文化传统和社会风俗的特点出发，探索更适宜、更多元的地域素材和教育形式，并特别加大对少数民族地区幼儿园特色课程开发的支持力度和资源投入，包括配备双语师资、民族文化教材、环创教具等，将少数民族文化渗透幼儿的一日生活，加深幼儿对民族传统、艺术、建筑、习俗、生活环境的认识和了解，培养幼儿对地域的感情。另一方面，跨境交流，在增加文化多样性的同时扩大区域学前教育的发展视野。合作区应充分结合自身的边境地缘特色，与毗邻国家展开学前教育领域的深层次务实合作与互学互鉴，包括组织教师跨国考察、跨国培训和举办经验交流论坛等，并可根据园所实际情况适当促进跨国文化的融合与碰撞，丰富幼儿认知经验，形成和谐包容、和睦友好的教育氛围。