水环境治理项目是否都适用EPC模式

朱红 严华东 王建浩 支建东

近年来，在水环境治理市场，各种项目管理模式层出不穷。根据E20研究院发布的数据，近年来，新中标的水环境治理项目中，EPC（Engineering-Procurement-Construction，设计—采购—施工）模式占比显著上升，PPP（Public-Private Partnership）模式则从25%的市场占有率降至11%。公开新闻数据显示，超过百亿元的EPC项目比比皆是。

EPC模式是工程总承包模式的一种典型代表。工程总承包模式是一种先进的生产组织方式，同时也是国际工程管理领域公认的一种成熟的承发包模式。与传统的平行承发包模式相比，它能集中解决设计、施工分离所导致的一系列问题，越来越受业界的重视，并得到了广泛应用。

虽然国内EPC模式的探索、试点、推广工作已经开展近40年，但是囿于管理体制、市场特点、业界认识等多方面原因，总体上，EPC模式仍处于发展的初级阶段。同时， EPC模式也并非一种普遍适用的项目管理模式，该模式自成体系，自有逻辑，有明确的应用范围。因此，如何能够在水环境治理项目中更加精准地发挥EPC模式应有的作用，值得思考和探索。

水环境治理项目的特点

在选择项目管理模式之前，我们应首先了解项目的特点。水环境治理项目主要有以下几大特点。

（1）项目包含内容广泛。采用EPC模式的项目应具备项目目标清晰、项目范围明确、建设内容单一且功能需求明确等特点，而水环境治理项目通常是以“项目集”的形式出现，投资较大、工期较紧、内容复杂、以地下（水下）工程为主。以苏北某项目为例，建设内容囊括供排水管网建设工程、河道治理（清淤）工程、泵站工程、污水处理厂提升改造工程等，水环境治理内容几乎囊括其中，投资超25亿元，政府作为业主很难提出清晰的功能需求，承包商也无法承担相应的总价包干风险。

（2）系统治理难度高。水环境治理项目对整体设计、运营管理要求比较高，很少有能够提供系统性治理方案的企业，多数企业“头痛医头、脚痛医脚”，治标不治本。

（3）项目管理模式种类较多。近几年，水环境治理领域的项目管理模式层出不穷，大致上可以分为三类。一是以“融资主导、建运一体”为导向的PPP系列模式。根据财政部PPP中心数据，截至2020年3月底，水环境治理项目已超6 000个，项目总投资已达千亿元量级。二是以“运营主导、建运一体”为导向的委托运营模式、DBO（DesignBuild-Operation）、EPCO（Engineering- Procurement-Construction-Operation）等模式。三是以“建设主导、建运分离”为导向的DBB（Design-Bid-Build）模式、DB（Design-Build）模式和EPC模式等。

EPC模式的应用分析

工程总承包模式的分类

从知名行业组织及相关政府部门对工程总承包模式的定义来看，打破设计、施工分离，实现设计和施工一体化是工程总承包模式的本质要求和核心特征。也就是说，工程总承包模式存在和应用的重大意义是打破因设计和施工两个最为关键的环节分离而导致的组织界面壁垒，以实现工程建设生产组织的集成化和工程项目管理要素的系统化，从而减少项目组织内耗，最终实现工程项目价值增值的根本目的。按照国际惯例，根据工程总承包商介入的时点、工作内容、工作深度的不同，工程总承包模式一般分为基本模式和衍生模式。基本模式包括DB模式和EPC模式；衍生模式则有多种，如交钥匙（Turnkey）模式、EP（Engineering-Procurement）模式和PC（Procurement-Construction）模式等，如表1所示。但是，国内业界多将EPC模式等同于工程总承包模式，这无疑是放大了EPC模式的可应用范围，混淆了两者关系。

EPC模式的独特之处

从概念上看，EPC的Engineering不能简单译为“设计”，而是工程之“应用过程”的意思，牛津词典将其解释为“the activity of applying scientific knowledge to the design， building and control of machines， roads， bridges， electrical equipment， etc.”。因此，Engineering具有“工程化/優化”的本意。换言之，如果某EPC项目的工程总承包商无法将其掌握的科学知识、工程经验、管理特长应用于目标项目的优化设计上，而只是模块设计、按图施工，则背离了EPC模式的初衷。这也是EPC模式区别于其他工程总承包模式的特征之一。

从体制设计上看，根据FIDIC合同体系中《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同条件》（简称“银皮书”），EPC模式总体采用的是“业主代表—EPC工程总承包商”的二元管理体制。与DB模式相比，该模式下不再有工程师这一角色，这是区别于传统的平行承发包模式DBB或DB模式的重要方面（这两种模式更加追求权利义务的一致性）。EPC模式之所以采用松散的管理体制，是因为该模式下EPC工程总包商承担了绝大部分的风险和责任，在这种严重不对称的风险分配机制下，只有对工程总承包商充分放权，才能充分激发其优化方案、采用先进管理方式和减少项目投资的潜力，也只有这样才能真正发挥固定总价合同下的正向激励作用。

综上所述，EPC模式与DB模式存在本质差异。DB模式采用的是严格的“项目目标控制型”的控制点管控，而EPC模式则采用的是松散的“功能需求控制型”的里程碑管理。DB模式是传统的DBB承发包模式的延续，而EPC模式则实现了承发包模式、项目管理体制的颠覆式突破。

可应用性分析

在国内水环境治理领域采用EPC模式，主要受以下四大因素的制约。

（1）国内政策约束。如上所述，EPC之Engineering本意是优化设计，因此业主往往只需要提出明确的“业主需求”“功能需求书”或“最低功能标准说明书”即可。从FIDIC合同和国内招标文件对业主要求的定位来看，业主需求一般包括项目的目的、范围、标准。在水环境治理项目中，业主一般只需提出控制性指标（包括功能、规模、质量、限额、工期），以及基本设计需求、水环境质量要求和核心绩效指标即可。

住建部、国家发改委联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》要求政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。该条规定主要受限于政府投资项目长期以来概算控制的路径依赖。水环境治理领域多为政府投资项目，业主出于多方面的考虑（政策约束、管理需要、能力限制等），一般也是在完成初步设计（核心方案已经确定）后开始招标，这是行业主管部门和业主单位对基础设施领域项目管理现状、政府投资项目投资管控水平、工程总承包项目推行现状等诸多方面进行综合权衡后的折中规定。但是，水环境治理EPC项目一旦采用初步设计成果招标，事实上工程总承包商绝大部分时间是在“按图施工”，治理方案优化和设计方案优化的空间较小。国内部分地区已经认识到该项规定的负面约束，如上海市地方立法已有所突破。

（2）计价方式约束。工程计价方式一般有三种：单价合同、总价合同和成本加酬金合同。按照国际惯例， EPC模式一般采用固定总价合同。所谓固定总价合同，顾名思义，“总价包死、风险自担”，是一种全新的风险调整机制。EPC模式下，绝大部分风险由工程总承包商承担，工程总承包商只有充分发挥其风险偏好和主观能动性，通过方案优化、设计优化、施工组织等一系列措施，才能控制工程投资，实现盈利。

在国内政府投资项目中，采用EPC模式时，往往存在两对矛盾：一是业主部门为规避自身的审计风险，往往会出现同时约定“采用固定总价”和 “以审计结果作为竣工结算依据”的矛盾；二是业界习惯于传统的DBB模式下的工程量清单计价模式，工程结算按“量”审核，按“量”支付，通常无法按国际惯例进行“里程碑”支付。事实上，实践中，水环境治理项目绝大多数属于政府投资项目，仍然依赖于各级各类审计的存在，工程款支付也是严格按照完成图纸工程量的多少进行结算，因此，国内EPC模式下的“固定总价合同”的计价方式名不副实，没有发挥其激励作用。

（3）应用范围约束。FIDIC银皮书在合同文本的序言中明确列出的不适合采用EPC模式的四类情况：一是投标人没有足够的精力、资料去研究业主要求或进行针对性方案设计、风险识别和评估、工程估算；二是建设涉及过多的地下工程；三是实施过程中，业主严密监控工程总承包商工作，如审核大部分施工图纸；四是业主采用严格的工程款支付制度，如每次期中付款的金额要经主管职员或其他中间人确定。

就水环境治理项目而言，一方面，该类项目具有较多的地下工程和水下工程，不可预见因素较多；另一方面，由于国内建筑业管理现状，建设监理、跟踪审计的角色天然存在，同时，投标人很少有足够的时间对项目所在地进行详细调研、勘察，很难有针对性地提出符合当地水环境现状的治理方案。这些现状显然不符合EPC项目管理的国际惯例和模式的推行本意。

（4）运营属性约束。水环境治理项目是典型的重运营、重绩效的环境基础设施项目，DB模式和EPC模式是建设导向的项目管理模式，无运营环节。很多人将EPC模式下的试运行误以为是运营导向项目管理模式，这属于误解。EPC模式下的试运行是工业项目竣工投产前的“功能检查”，本质上并非“日常运营”。国内目前诸多改良模式，如EPCO模式，在工程总承包模式上拓展运营模块，是国内特色EPC模式和委托运营模式的杂糅，国际上一般称之为DBO项目。

结语

基于上述水环境治理领域EPC模式的适用性分析，结合国内目前EPC模式适用泛化趋势，我们认为，应正确认识模式设计和推广的本意，抓住其核心特征，同时辩证认识国内实践形势，避免非理性、运动式强推。我们建议从以下三个方面入手，完善水环境治理项目中EPC模式的推广工作。

（1）EPC模式应具有明确的适用原则和要求。某个具体的水环境治理项目是否适用EPC模式应从两个层次来认识：一是能否适应风险分配原则调整下的新型工程计价方式以激励承包商提出系统性的解决方案和持续优化方案；二是是否具有足够数量、具备相应专业能力的市场主体来完成相关工程。

具有以下三个特点的水环境治理项目不适宜采用EPC模式：一是业主方未采用固定总价合同且对项目过程保持严格管控的（如仍然采用单价合同、坚持以竣工审计作为结算依据的）；二是承包商所有图纸均需要业主方审核的（如任何设计优化方案均需通过业主或其指定的项目管理单位审核）；三是建设内容具有较大不确定性的项目。

我们建议提出具体水环境治理项目中EPC模式的基本要求：一是项目功能需求明确、建设内容具体、投资管控清晰；二是市场上具备足够多的掌握相应水环境治理技术且能够承担一揽子风险的承包商；三是业主方愿意让渡项目控制权，让承包商能够充分发挥其专业优势。同时满足以上三点要求的水环境治理项目，可采用EPC模式。

（2）坚持实事求是，合理选择项目管理模式。从我国现行的建设管理体制、建筑业实践现状和建筑业政策演进情况来看，各种项目管理模式均具有一定的发展需求和存在意义。以DBB模式为代表的传统模式是建筑法框架下的通行承发包模式，以DB模式和EPC模式为代表的工程总承包模式是先进的生产组织方式的典型代表，以PM和PMC模式为代表的项目管理导向模式是业主方项目管理的主要转型方向，而以EPCO模式和DBO模式为代表的建运一体化模式则是未来运营导向下的主流模式。因此，具体水环境治理项目选择项目管理模式时应根据项目的核心特点和实际需求，如设计要求、工期要求、运营要求、风险分配、业主方项目管理力量等，在满足相应的原则和要求下选择匹配模式，不能盲目追求政策热点。

（3）遵循国际惯例，尊重具体模式特点。学术研究应对国内建筑业发展现状、技术水平和管理现状保持清醒认识，激进宣传不利于建筑业的健康发展。在未来很长一段时间内，国际化仍然是国内建筑业市场改革的趋势之一，学习国外先进管理经验仍有时代意义。遵循国际惯例，用“国际标准”做中国工程、用“国际话”讲中国故事是建筑业不可回避的话题。一方面，EPC模式只是工程總承包模式的一种类型，我们不能将其等同于工程总承包模式，更不能将其泛化应用于每一类建设工程项目；另一方面，我们应尊重EPC模式的本意和特点，既要避免“拿来主义”，也要考虑客观规律，更要适应中国国情。创新和完善中国工程管理情境下的项目管理模式，既是与国际建筑市场接轨的需要，也是充分发挥市场在资源配置中决定性作用的基本要求，更是建筑业长治久治、良性发展的必由之路。

朱红，江苏省工程咨询中心副总经理兼总工程师，长期从事政府投资项目管理研究。

严华东，江苏省工程咨询中心工程师，咨询工程师（投资）、一级建造师，长期从事工程管理与项目管理研究。

王建浩，江苏省政府采购中心招标师、经济师，长期从事政府采购管理研究。

支建东，中国能源建设集团江苏省电力设计院经济师、总包项目部费用控制主管，长期从事工程管理与项目管理研究。