农村环境治理中的政府责任再论析：元治理视域

曲延春

摘要 当前，我国农村环境问题日益突出。如何实现农村环境的有效治理，学者从不同角度进行了探讨。无论学者如何强调PPP模式的意义、如何强调社会公众以及社会组织的作用，研究最后基本都会指向政府责任。本论文的创新之处就在于重新强调农村环境治理中的政府责任，特别是将其置于元治理视域下进行论析。元治理即治理的治理，元治理并不排斥治理主体的多元化，但更加重视和强调政府在社会治理中的重要性。根据元治理理论，政府在农村环境治理中的责任可以界定为：农村环境治理成本的承担者和多元治理体系的构建者，PPP模式的设计和监督者，社会组织参与治理的支持者和农民参与治理的引导者。当前，农村环境治理中政府责任担当存在的主要问题包括，政府农村环境治理投入不足和治理体系不完善、PPP模式中政府监督责任弱化、对社会组织参与治理的支持不足以及对农民参与治理的引导不够。元治理视域下农村环境治理中政府责任的实现，不仅需要政府承担起最主要治理主体责任，而且需要政府积极引领其他主体参与到农村环境治理中来，形成治理合力。具体而言，应以财政投入增加和多元治理体系构建实现政府最主要主体责任，同时，政府应以监督责任强化为重点保障PPP模式实施，以发展能力提升积极支持社会组织参与，以环境意识和制度信任水平提高等引导农民参与。

关键词 农村环境治理;政府责任;元治理

中图分类号 D63 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2021）02-0071-09 DOI：10.12062/cpre.20200927

进入21世纪以来，我国农村环境问题日益凸显，大量生活垃圾、生活污水直接排放或丢弃。目前全国农村每年产生生活污水约80多亿t，大部分得不到有效处理;生活垃圾约1.1亿t，其中0.7亿t未做任何处理[1]。同时，在农业生产中，化肥農药也过度使用。我国目前的化肥农药利用率都很不理想——亩均化肥用量21.9 kg，远高于亩均8kg的世界平均水平，是美国的2.6倍，欧盟的2.5倍;农药平均利用率仅为35%，欧美发达国家的这一指标则是50%～60%（https：//finance.china.com/industrial/11173306/20170829/31222863_1.html）。除了生活污染、农业污染外，农村还面临工业污染，这三种污染源叠加对农村生态环境和农民生命健康造成严重影响。到2017年底，中国境内累计产生387个“癌症村”，确认了355个“癌症村”的产生原因，其中原因为环境污染的有336个，占94.65%，所以说，我国绝大部分“癌症村”是因为环境污染产生的[2]。同时，农村环境问题导致的群体性事件也在一定程度上影响了社会稳定。中国农村问题的核心特征是自然环境与社会生态一道恶化并相互交织，而中国农村环境问题的复合性污染在当今世界的农村中也最为严峻[3]。面对农村环境所面临的突出问题，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，乡村振兴，生态宜居是关键，良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富，要加强农村突出环境问题综合治理。因此，在农村环境面临的现实情境和乡村振兴战略背景下，如何实现农村环境的有效治理不仅成为亟待解决的现实课题，也成为学界研究的热点问题。

1 文献综述

学者从不同角度进行了探讨。如利用PPP（public-private partnership，PPP）模式、引入公众参与、支持环保组织作用发挥等，这些研究对于农村环境治理具有重要意义。值得注意的是，这些研究最后都会指向同一个问题，即在其中政府应担当什么责任。如杜焱强等[4]基于生命周期视角分析了农村环境治理PPP模式，认为农村环境治理PPP模式对政府的治理能力提出了更高的要求，更考验政府的治理智慧以及制度创新能力。因而PPP模式不是削弱政府责任，反而强化了政府责任。对于公众参与农村环境治理，政府责任同样重要，在公众参与的过程中，政府的主导作用不能减弱[5]。再如环保组织作用的发挥，民间环保组织离不开政府的资源与制度支持，其中最为重要的就是行政资源。我国民间环保组织在其合法性、管理体制、保障运行等方面都很大程度上依赖于政府[6]。

当然，学界也有学者对农村环境治理中的政府责任问题进行专门分析，如冯阳雪等[7]把农村环境治理的政府责任界定为法律责任、伦理责任、经济责任、监管责任四个方面。李亮[8]认为，农村环境问题突出，从政府责任而言，主要是政府环境治理定位不明、环境责任履行乏力、依法治理能力不足等因素。禹政敏等[9]提出构建政府主导、社会参与、权责明确、保护与治理兼顾的农村环保中的政府责任。但这些研究较为笼统，特别是在农村环境治理主体多元化的背景下政府责任应如何界定，还值得进一步探讨。并且，界定政府责任是发挥政府作用的前提，农村环境治理中之所以政府作用发挥有限，根本原因就在于政府责任的缺失。因此，只有明确政府责任，才能使政府更好地发挥作用。

对于元治理问题的研究，根据中国知网统计，以“元治理”为篇名的期刊文献为74篇（统计时间为2020年4月26日），在这74篇文献中，剔除“国家拟年投资千亿元治理大气污染”等宣传类文献后不足70篇。研究主要集中于以下几个方面：社区治理、政府治理、贫困治理、教育治理以及元治理理论本身的研究等。以元治理理论为视角对中国环境治理的研究是，唐任伍等[10]分析了元治理视阈下中国环境治理的现状、缺陷以及策略选择，李澄[11]分析了环境治理中元治理理论运用与中国文化结合问题，潘金珠等[12]基于元治理视域分析了农村环境群体性事件问题。总体来看，以元治理理论专门分析农村环境治理问题的成果还较少。本文的研究思路是，首先，概括元治理理论核心观点，对元治理视域下农村环境治理中的政府责任进行界定。其次，分析农村环境治理中的政府责任现状，剖析存在问题。最后，提出农村环境治理中政府责任的实现路径。

2 元治理视域下农村环境治理中政府责任界定

元治理（metagovernance）即治理的治理。1997年，Bob[13]最早提出了元治理的概念。一般的治理是强调国家的弱化和撤退，但是元治理可以使科层制的政府在治理体系中保有原来的角色。整个治理体系和过程被政府监管[14]。如果说治理理论强调多中心、去权威的话，那么元治理则强调政府的权威，强调政府对治理本身的治理。而政府之所以能够作为治理的治理主体，是由政府在社会治理中的角色地位、特殊影响力和其掌控的如财政、法律、信息等社会资源所决定的。元治理突出政府在国家治理中的重要性，使得政府回归到治理中心的地位[15]。同时，元治理虽然强调政府的责任，但是这并非意味着“国家中心主义”的复归，政府只是更像“同辈中的长者”[16]。“同辈”，表明政府同其他主体的平等地位;“长者”，体现政府的权威性。在“元治理”理论中，政府不仅要在社会治理体系中要发挥主导作用，做社会治理规则的主导者和制定者，而且要与其他社会力量合作，通过对话和协作，共同实现社会的良好治理，同时，政府要做社会利益博弈的“平衡器”，避免因利益冲突而损害治理协作[17]。总之，与传统治理理论相比，元治理理论并不排斥多元主体，但其更加重视和强调政府在社会治理中的地位，认为政府不仅是社会治理的最主要主体，而且在国家、市场、社会等多元主体合作中负有协调责任。因此，根据元治理理论，在农村环境治理中，政府不仅本身是治理主体，而且有责任组织和协调私人部门、社会组织以及公众等治理主体，构建农村环境多元治理体系。具体而言，政府在农村环境治理中的责任可以界定如下。

2.1 农村环境治理成本的承担者和多元治理体系的构建者

这一责任实际上体现的是相对于私人部门、非政府组织以及公民个人而言的政府最主要主体责任。政府之所以应承担农村环境治理最主要主体的责任，从根本上来说，是由农村環境治理的公共产品性质和政府的公共性所决定的。所谓公共产品是指消费具有非排他性和非竞争性的产品，由非排他性和非竞争性所决定，公共产品的收益具有外部性。公共产品的性质决定了私人部门和公民个人一般不愿承担公共产品供给责任，公共产品供给成本只能由政府来承担。同时，政府的公共性也决定了政府在公共产品供给中的责任。公共性是指公共部门、政府的属性，公共部门和政府因为有了公共性而需要为社会提供具有公共性的物品[18]。农村环境治理是典型的公共产品，因而理应由政府承担治理责任。但是由于政府作为单一治理主体难以完全承担起农村环境治理的责任，因此需要发挥其他治理主体的作用。值得注意的是，尽管理论和实践都已经表明通过付费机制私人部门可以参与公共产品供给，公民个人和社会组织也是公共产品供给的重要力量，但是这绝不意味着政府责任的推脱。特别是对于农村环境治理这种除却资金等投入，几乎难有较多收益的公共产品而言，政府更应该是最主要的治理主体。同时，作为治理的治理者，政府还应是多元治理体系的构建者。即政府应被赋予整合协调不同治理主体的利益与目标，促进其他治理主体作用有效发挥的责任，做好环境治理的领导、组织、协调、监督工作，从而成为农村环境多元治理体系的构建者。所以，在农村环境治理中，政府不仅要做“划桨人”，而且要做“掌舵人”。

2.2 农村环境治理PPP模式的设计和监督者

PPP模式，也就是公共部门与私人部门合作模式，即通过政府与私人部门合作，进行公共基础设施建设的一种项目运作模式。20世纪70年代，PPP模式最先在英国出现，其后逐渐成为很多国家公共基础设施建设的一种模式。PPP模式的特点就是政府与私人部门合作，利益共享，风险共担。应该说，PPP模式对于增加公共产品供给、弥补政府供给不足具有重要作用。在农村环境治理包括农村污水处理、垃圾处理中，我国部分地区亦早已引入了PPP模式。2017年财政部、住房城乡建设部、原农业部、原环保部四部门联合下发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，提出，以全面实施为核心，在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用。因此可以说，政府是农村环境治理PPP项目的发起设计者。从整个公共服务领域PPP项目实施情况来看，截至2019年1月底，财政部项目管理库共有入库项目8 734个，其中生态建设和环境保护类项目837个[19]。同时，政府要对PPP模式如何运行、收益如何共享、风险如何共担等做出规定，所以，政府又是规则设计者。另外，对于公共部门而言，公私合作模式在相当程度上转嫁了技术风险乃至商业风险，但是与此同时增加了更多的管理监督职责[20]。因此，在PPP模式中，政府还要承担项目实施监督者的责任。监督的目标就是不仅要保证PPP项目的顺利实施，防范财政风险、质量风险，而且要保证环境治理质量、保证财政资金投入的效率，防止农村环境治理PPP模式中公共性的流失。

2.3 社会组织参与农村环境治理的支持者

社会组织亦称为非政府组织、志愿者组织、非营利组织等，是由社会公众自发组成的、以维护公共利益为目标、存在于政府部门和私人部门之外的组织。社会组织的基本特征就是自愿性、非营利性和公益性。自愿性即由社会成员自愿组成，非营利性即不以营利为目的，公益性即以维护社会公共利益为目标。社会组织是弥补政府失灵和市场失灵的重要主体，其发展也是实现政府职能转变、构建“小政府、大社会”治理格局、完善现代社会治理结构的必然。由其特征所决定，社会组织是农村环境治理的重要主体。在农村环境治理中，社会组织尤其是环保社会组织在进行环保宣传、提升公众环保意识、开展环境维权与法律援助、监督企业环境行为等方面发挥着重要作用。因而，政府应积极支持非政府组织的发展。但是，受传统“强政府、弱社会”政社关系的影响，我国社会组织发展状况在很大程度上取决于政府对社会组织的支持情况，包括社会组织的发展空间、经费来源等。在现行的管理体制下社会组织都必须与政府保持相对融洽的关系，因为一旦失去政府的支持，生存就会成为社会组织面临的首要问题[21]。因此，政府应成为社会组织参与农村环境治理的积极支持者。

2.4 社会公众参与农村环境治理的引导者

农民作为农村环境治理的天生“在场者”，既是农村环境污染的受害者，又是农村环境治理的受益者。因此，农民应该是农村环境治理的天然参与主体。但是由于农村环境治理的公共产品特征，因此，农民一般会更喜欢享用环境治理带来的利益，而不愿付出任何成本，农村环境治理存在农民集体行动的困境，这也是导致农村环境“公地悲剧”的重要原因。目前，农民对于农村环境治理参与程度有限，根据学者对福建省的专项调查，86.7%的调查对象表示没有参加过环境治理工作;53.3%表示不知道村子里相关的环境治理项目（课题组选择的村子均有至少1项环境治理项目）;遇到破坏水环境的行为，38.2%表示不会举报，仅有12.4%回答比较方便或非常方便获知农村环境的相关信息;14.7%的村民表示在环境治理项目确定前，政府及相关部门征求过村民的意见[5]。当然也会有农民基于公共利益目的而主动参与农村环境治理，但是这种行动如果得不到更多农民的支持和呼应，其取得的效果也是有限的。农村环境治理中村民认同的主要影响因素包括利益相关程度、社区意识、社区资本和公民精神等[22]。因此，若要让农民超越集体行动的困境、积极参与到农村环境治理中来，就需要政府通过一定制度安排，培育农民乡村共同体意识和集体精神，对农民的参与行为进行引导。

总之，在元治理视域下，政府作为农村环境治理的最主要主体，同时作为治理的治理者，政府不仅是农村环境治理成本的承担者和多元治理体系的构建者，而且是农村环境治理PPP模式的设计和监督者、社会组织参与农村环境治理的支持者和社会公众参与农村环境治理的引导者。

3 农村环境治理中政府责任现状分析

3.1 财政投入不足、治理体系不完善

长期以来，在农村环境治理中，政府责任基本可以说是缺失的。新中国成立以来，在城乡二元结构下，我国在环境治理中也形成了城乡之间的差序格局，即国家在环境治理投入上，从城市到农村逐渐递减。同时，乡村作为城市环境的支持者，长期被认为是城市污染物的消纳方，在城市层面上的环境污染不断形成对乡村的生态冲击，乡村成为城市生态环境改善的牺牲品[23]。所以，城乡环境治理的分离状态是形成城乡环境差距的深层次原因。其中，既涉及国家环保政策和制度安排的不公平、农村环境利益的非均衡配置、农民环境话语权的丧失和城乡环境博弈的地位悬殊，又深刻折射出我国城乡经济社会发展的断裂性鸿沟[24]。近些年来，虽然国家和各级政府对农村环境治理的重视程度不断提高，但是农村环境治理的基础设施差、历史欠账多，因而，与城市差距明显。以环保基础设施为例，大大小小的城市基本上都建有垃圾回收站、污水处理厂等一整套环保系统，但至今开展环境整治的村庄比例只有十分之一左右，全国4万多个乡镇、近60万行政村大部分还没有环保的基础设施[24]。城乡公用设施水平差距可以在一定程度上体现农村环境治理中政府责任的缺失（表1）。

根据《2018中国城乡建设统计年鉴》[25]，可以看出，在公用设施水平方面，2018年全国乡污水处理率为18.75%，其中污水處理厂集中处理率为11.12%。生活垃圾处理率为73.18%，其中无害化处理率为32.18%。而2018年全国城市污水处理率为95.49%，其中污水厂集中处理率为93.35%，生活垃圾处理率为99.49%，其中无害化处理率为98.96%。并且，由数据可以看出，城乡之间环境治理水平的差距不仅体现在我国西部地区，中部地区、东部地区同样存在。有的省份，无论是污水处理还是生活垃圾处理，城乡之间差距都非常明显。如河北省，污水集中处理率城市为98.18%，而乡只有0.68%;城市生活垃圾无害化处理率为99.80%，而乡只有15.97%。在环境治理的城乡差序格局下，长期以来，政府对农村环境治理财政资金投入严重不足。若按目前25%村庄垃圾处理设施和80%村庄污水处理设备缺口计算，所需资金总额就达到3 500亿元左右。2008—2017年的10年间，中央财政农村环保专项资金累计总额435亿元，仅够一年的运维费用[26]。同时，与农村环境治理相比，GDP在地方官员政绩考核仍起着重要作用。有学者通过 2007至2016年42个市生态治理支出规模与市委书记市长的匹配数据，研究了地方生态治理支出规模对官员晋升的影响。结果表明，无论是东部地区还是中西部地区，GDP依然对官员晋升存在正向作用。以GDP为导向的政绩考评体系没有彻底转变，在面临经济下行压力和环境污染治理压力的“两难”抉择中，发展经济对地方政府来说依然是现实选择[27]。因此，在目前激励机制下，地方政府官员必然将更多的财政资金投入到发展经济而非环境治理当中。

除财政投入不足外，在农村环境治理的制度设计特别是在多元治理体系的构建方面，政府责任也是缺失的。随着社会发展的转型，政府应实现从传统管理向现代治理的转变，发挥多元主体在社会治理中的作用。但是，在当前农村环境治理中，政府还没有构建起市场、社会和公民个人多元主体协同治理体系，难以形成整体性治理，导致农村环境治理碎片化明显，治理效果也大打折扣。

3.2 PPP模式中政府监督责任的弱化

由“经济人”属性所决定，私人部门参与公共产品供给当然有承担社会责任的考量，但是获取利润更是其参与农村环境治理的目的。当然，PPP模式需要保证私人部门获取一定利益，这是PPP模式能够实现的前提，但是获利应保持在一定限度之内，特别是应防止私人部门因节约成本、提高获利水平而损害项目质量，这就对政府的监督责任提出了明确要求。实际上，作为基础设施建设领域的制度创新，PPP模式的制度绩效已经开始被学界反思。如汪立鑫等[28]在2002—2015年中国245个地级市面板数据的基础上，采用多期双重差分法、双重差分倾向得分匹配法评估了PPP项目的实施对我国基础设施产出效率的影响。研究发现，PPP项目的实施总体上并没有明显提升规模效率，也没有提升纯技术效率。而导致PPP模式绩效有限的原因之一就是政府角色的迷失。在环境治理PPP模式中，政府既是PPP模式的发起者和规则制定者，又是项目实施的监督者，政府既是运动员，又是裁判员，多重角色交织在一起往往使政府的监督责任弱化，政府一般更专注于PPP项目的发起和设计，专注于把PPP项目运作起来，监督责任往往置于其次。在实践中，有些地方政府更是简单地以补贴的方式给予私人部门回报，将农村环境治理责任甩给私人部门，或者一买了之。加之农村环境治理涉及政府多个部门，存在着治理责任的碎片化现象。所以，农村环境治理PPP模式的可持续状况并不理想且存在诸多实践困境[29]。

4.2 以监督责任强化为重点保障PPP模式实施。

环境治理PPP模式的最终目标是要保证环境有效治理的实现。因而，政府在农村环境治理项目的全周期运行过程中都要担负起监督责任。在农村环境治理的PPP模式中，地方政府既是项目履约方，又是监督方，因而，一方面，政府既要保证项目的顺利实施，同时又要对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门参与方能够得到合理收益。另一方面，政府要对项目的实施特别使运行过程和运行质量进行监督，防止重建设、轻运行的现象。为此，政府应完善PPP模式的相关法律规范。目前PPP模式的相关规范性文件主要是国务院及各部门根據国务院政策要求制订的各类管理办法，这些管理办法难以保证PPP项目的稳定性。因而，对于PPP项目的立项、审批、监督、执行等过程，都应通过法律进行明确规定，通过完善相关制度立法，保障PPP项目的稳定与可持续性。同时，应突出政府监督重点。PPP模式虽然能够弥补政府环境治理的不足，但是也应认识到，公共产品供给是政府的应然责任，在PPP项目中，政府应当是主导，对农村环境治理PPP模式中的服务价格、服务质量、服务绩效，政府应重点严格监督，这既是保证公共利益的实现的关键，又是保障PPP模式顺利实施的前提。

4.3 以发展能力提升积极支持社会组织参与

针对我国社会组织发展实际，政府应通过提升社会组织发展能力来支持社会组织参与农村环境治理。首先，放宽登记管理制度。尤其是环保类社会组织属于纯粹公益性社会组织，在我国双重管理体制下，民政部门和环保部门应重点从社会组织管理体制着手，可以实行直接登记制度，放宽登记管理制度，提升社会组织参与农村环境治理的合理性和合法性，促进社会组织参与治理效率的提高。其次，强化社会组织的资金保障。在美国，联邦和州政府是以设立项目基金和课题招标等方式为非政府组织提供有针对性的资助，并通过信息共享、人员培训和咨询指导等手段，积极、主动地与民间组织合作，共同提供公共服务[40]。借鉴美国做法，地方政府可通过政府购买服务形式鼓励和支持环保社会组织参与农村环境治理，并将环保宣传教育活动委托环保社会组织来开展。同时完善政府购买服务的主体遴选机制、运行监管机制等，推动环保社会组织参与农村环境治理的规范化。再次，积极帮助社会组织完善内部治理结构。督促其建立健全以章程为核心的各项规章制度，加强内部管理规范化，同时帮助环保社会组织加大专业人员招募和培养，不断提升其专业服务水平。

4.4 以环境意识和制度信任水平提高等引导农民参与

首先，应提高农民环境治理意识。引导农民参与环境治理，离不开村民自治组织作用的发挥，在我国乡村治理制度框架中，村民自治组织是最具合法性的乡村组织，是自治、法治、德治相结合的治理体系的重要方面。政府应以村民自治组织为载体加强宣传教育，运用行之有效的方法和农民喜闻乐见的方式，提高农民对环境治理的认同程度。同时，可以通过环境治理议题的设置和公共空间的建设，形成农民主动参与环境治理的良好社会氛围。在这个过程中，应重视发挥农村社会资本的作用，农村社会资本中的非正式规范、人际关系以及道德声誉对于农民行为具有重要影响，因而，应重视乡村社会资本的建设，充分利用农村熟人社会的特征，提高农民环境治理的参与程度。其次，应提高农民的制度信任水平。良好的制度信任水平有助于充分调动农民的环境治理决策参与意愿，而构建科学高效的环境污染监管体系则是提升农民制度信任水平的基础与保障。因此，应当制定科学合理的环境污染监管政策、标准和规范，加强环境污染监管队伍建设，打造规范、公正的环境污染监管制度环境[34]。在此基础上，严格并强化制度实施。再次，鼓励农村社区建立农民参与的激励机制。如上海农村社区在创建“美丽乡村”过程中强化利益引导激励机制，借助利益激励激发公众参与农村环境治理的广度与深度。其《美丽乡村·美丽十条》规定，对“和美宅基”已经创建成功的农户（按宅基证），发放4 000元/年的“和美宅基”奖励资金，对于被评选为“和美庭院”的农户，给予200元/年的奖励[35]。只有建立农民参与的激励机制，才能使农民不仅有参与的意识和参与意愿，而且有参与的动力。

5 结语

党的十九届四中全会提出，要完善社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。单靠政府单一主体，难以实现农村环境治理的重任，因而，应发挥市场、社会组织以及公民个人等多元主体作用，这是完善农村环境治理体系的内在要求。但是其他任何主体作用的发挥，都不应成为政府推卸自身责任的理由，政府的公共性、农村环境治理的公共产品属性以及政府在社会治理中的地位决定了政府应当在农村环境治理中承担最主要责任。在承担最主要主体责任的同时，政府不仅要充分发挥其他主体作用，而且要协调其他主体行动，以使各主体既专注自身责任，又相互合作，持续推进宜居宜业的美丽乡村建设，实现农村人居环境的持续改善，最终实现农村环境的善治。

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（责任编辑：王爱萍）