环保政绩：从软性约束到实质问责考核

张明 宋妍

摘要 中央政府将环境保护纳入地方政府官员政绩考核的制度安排与环保政绩考核目标从“底线控制”转向总的生态治理效果最大化紧密相关。文章基于双重激励机制的竞赛视角建立理论模型，比较转变前后两类环保政绩考核方案的实施效果与适用条件。研究结论表明，两类考核机制在各地方政府的成本参数和分布函数满足某一临界值的情况下，采用正向奖励或负向惩罚之间无差异;在各地方政府表现出区位、禀赋、生态偏好、治理能力等方面的异质性或成本参数差异时，采用奖罚并举的策略组合需要满足地方政府之间生态治理能力或成本参数差异较大（小）、中央政府加大对考核优等（劣等）地方政府的奖励（惩罚）。奖罚临界值与参与竞赛考核的地方政府信息分布函数、成本参数、参赛规模和奖罚金额等有关。信息分布函数的凸性、成本参数的增大、参赛规模的扩大以及奖罚金额的不对等都有可能扩大惩罚机制的适用范围。两类环保政绩考核方案是与经济发展阶段和公众对环保认知状态相适应的，有助于实现不同时期的发展任务。在当前经济发展阶段，将生态文明纳入地方政府领导干部政绩考核，作为其职级升迁的一项强约束指标，有助于激励地方政府加大环保努力投入水平，使竞赛机制的竞争特性贯穿环保制度制定、监督和执行的始终。基于此，从充分认识地方政府生态治理成本差异、合理界定考核机制实施范围、奖罚分明、确保惩罚机制稳定实施等方面提出完善现行环保政绩考核方案的对策建议，以期推动我国生态治理和经济发展协同共进。

关键词 环保政绩考核;软性约束;实质问责;制度效果

中图分类号 D630.9 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2021）02-0034-10

DOI：10.12062/cpre.20200626

生态治理在当下中国具有重要的战略位置，中央政府对其认识高度、推进力度和实践深度达至前所未有水平。党的十九大把促进国民经济“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展”写入党章，更是描绘出中国经济愈加注重生态质量的新发展方向。在各地施策以解决累积性环境污染问题的进程中，环保指标纳入地方政府官员政绩考核的制度安排发生了一次明显转变。

转变之前，全国上下聚精会神抓经济发展。中央政府尽管一再建议和提出转变经济增长方式，努力推进清洁生产，加大环境保护和生态建设力度，但生态治理进程较为缓慢，成效不够理想。“十二五”规划纲要中，党中央明确要求树立绿色、低碳等发展理念，然而，“雾霾”仍然成为2013年度关键词;亚洲开发银行和清华大学发布《迈向环境可持续的未来》报告称，中国500个大型城市中，只有不到1%达到世界卫生组织空气质量标准;世界上污染最严重的10个城市之中，有7个在中国。在这一时期，环境保护被作为一种非经济绩效指标，在中央文件、政府规划中多次出现，但因其本身客观存在的不确定性和法规制约的模糊性，基本上是原则性、概括性的规定，只能对地方政府领导干部权力和行为起到强度水平较低的弱激励作用——除非最坏情况出现，否则产生的是一种“事后有效”的软性约束。

转变之后，中国走出一条高质量的绿色发展之路。2015年，党的十八届五中全会首次将“绿色”上升为经济社会发展的基本理念和国策，开启中国生态文明建设的新时代。与此同时，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》部署“要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”的改革任务。《“十三五”生态环境保护规划》中，首次明确将空气质量优良天数、PM2.5等指标作为领导干部考核评价的重要依据。在贯彻中央关于《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》过程中，各地方政府强化和完善了地方领导干部考核评价和责任终身追究制度，以结果为导向的环保政绩考核和问责机制得到落实。地方政府官员干出实绩要奖，完不成任务或排序靠后则要罚。在这一时期，环境保护已经逐渐转变成一维具体的、清晰的强约束性指标，对地方政府领导干部权力和行为起到强度水平较高的强激励作用——以实质问责为制约的环保考核机制，产生的是一种“事先有效”的硬性约束。

从软性约束到硬性约束，环保政绩考核的这一明显转变是有助于中国在发展经济的同时实现生态环境可持续保护的目标任务，还是不能达到考核方案制定时的预期效果，对改善生态治理影响微乎其微？这是需要学界、决策者等给出理论依据和积极回应的一个重要问题。本文基于竞赛机制视角建立理论模型，对前后两类环保政绩考核方案进行模型构建和比较分析。模型构建中，前一类方案，中央政府以经济绩效为基础，对地方政府领导干部的环保政绩考核主要采取“底线控制”，旨在避免或减少突发环境事件发生，及其造成的惡劣影响出现;后一类方案，中央政府显著增加生态环境考核指标权重，将环境保护与生态建设工作纳入地方政府领导干部考核的重要内容，以生态环境和资源保护工作实绩作为干部奖惩使用的重要依据。通过比较两类环保政绩考核方案的适用条件和影响因素，本文最后部分基于此提出完善环保政绩考核方案的对策建议，以期推动我国生态治理和经济发展的协同共进。

1 文献综述

我国经济创造的增长奇迹与政府在经济发展过程中发挥的主导性作用密切相关。特别是地方政府，各个地方政府为吸引可流动生产要素而在投资环境、制度创新、政府效率等方面开展跨区域竞争，成为影响中国经济增长的重要因素，是中国经济奇迹的根本原因。作为经济政策的积极推动者和直接执行者，地方政府官员扮演着重要角色[1]。

地方政府官员对于经济发展至关重要，因而设计出一系列管理控制手段来选拔官员，实现官员与经济绩效的激励相容，就显得尤为关键[2]。现有文献已经证实中国存在一种称为“政绩观”的考核标准，即拥有较好经济增长绩效或财政贡献的地方官员具有更高的升迁概率，拥有较差经济增长绩效或财政贡献的地方官员具有更高的降级概率，地方官员的职位变动或晋升激励会对辖区内经济增长产生显著影响[3-4]。对地方政府官员的这种考核方式是通过事先设计好一套指标体系，由同级官员围绕指标体系展开竞争，进而根据指标完成好坏进行排序、确定竞争结果的，被国外劳动经济学家称为锦标赛机制，或竞赛（contest）机制[5]。周黎安[6]将之引入到国内政治经济领域，发展其成为一种行政治理模式，用于解释中国地方官员的内部晋升激励、政府治理与各层级区域经济增长之间的关系，并掀起国内学者关于转型期中国地方政府官员政治“晋升锦标赛”的研究热潮[7-8]。

遵循已有的竞赛机制研究思路，“晋升锦标赛”相关研究聚焦于事先确定的晋升规则是否有助于地方官员加大任期内的经济绩效投入。这与中央政府自改革开放以来显示出对经济发展的强烈偏好相关联。各地方政府虽然面临经济社会在经济增长、环境监管、基础设施建设、教育医疗服务等多维度的考核指标，但将这些指标简单凝结成单一的GDP指标，不仅概念上容易理解，统计上也容易把握。例如，罗党论等[9]利用地级市数据分析官员晋升与经济增长业绩间的关联性，发现相对经济增速与官员政治晋升正向相关;沈承诚[10]基于经济特区主政官员晋升信息与相应区域经济增长的数据，分析发现经济绩效比其他因素更能决定官员的职位升迁。然而，随着中央政府认识到“再也不能简单以GDP增长率来论英雄”，更多研究开始聚焦多维政绩考核的激励效果。例如，李长青等[11]、侯林岐等[12]认为，破除经济政绩观，增加环境和民生等政治指标权重有利于降低地方生产效率损失;刘玉海等[13]、张彩云等[14]认为，政绩考核体系转变之后，合理的政绩考核指标设置，可以使环境治理和经济增长向良性方向持续协调发展。当然，也有一些学者持不同观点。例如，佟健等[15]在多任务委托代理框架下发现多维政绩考核目标之间的相互冲突是导致地方政府官员“为官不为”的主要原因;任克强[16]认为，当前环境问题久治不愈的关键是地方政府应对政绩考核、财税压力和防范产业空心化等多重压力造成的结果。纵观这些已有研究，可以发现，除少部分在人格化竞赛者层面进行竞赛机制的模型拓展，多数聚焦在省地市级层面展开实证类检验。受研究者所采用的方法和视角所限，较少有研究者关注既采取正面激励，又采取末尾淘汰制、一票否决制或问责制等负面惩罚“淘汰赛”的双重激励机制。陈家喜[17]指出，政绩评价指标体系具有“正向和逆向”“强与弱”两个维度，这与本文观点不谋而合，但仅指出这一点，论述地方官员是被政绩激励制度塑造的理性行动者，官员会根据政绩评价指标结构的变化和激励强度的调整而改变施政重心与方向是不够的，本文将聚焦政绩考核转变前后的约束强度改变，通过博弈模型构建来比较中国前后两类环保政绩考核制度安排的激励效果。

需要指出的是，國外有一些学者探讨了双重激励机制在不同场景下的作用效果。例如，Akerlof和Holden[18]在具有多重奖励结构的竞赛机制设计中考察了惩罚的激励效果。一般情况下，如果惩罚和奖励的数量相同，那么惩罚比奖励能够更好实现最大化竞赛者总绩效的目标。如果惩罚和奖励的数量不相等，由于不存在退出机制，容易获胜的竞赛者无所谓惩罚多少，而容易失败的竞赛者在面对惩罚时增加的努力投入，会提升竞赛总的绩效水平[19]。Moldovanu等[20]强调，竞赛设计者面临有限预算约束时，最优奖项结构取决于惩罚的相对边际成本和竞赛者的能力分布。在只看重高绩效者产出的情况下，应当采用单一的正向激励;而在看重竞赛者总绩效的情况下，应当同时采取正向激励和负向惩罚。这是因为，竞赛者不能自由退赛，负向惩罚改变了中等和劣等绩效竞赛者的行为努力程度，比只对优等绩效竞赛者奖励更能够最大化竞赛者总的努力投入。区别于惩罚机制总是有效的观点，Thomas和Wang[21]认为，即使竞赛者能够自由退出，惩罚也会降低竞赛者总的努力投入，只有当竞赛设计者的目标是最大化优等竞赛者个体的绩效时，引入负向惩罚才是可取的。Pettit等[22]的实验研究为竞赛机制提供了伦理道德视角的思考，表明竞赛者更容易因为“竞争压力”而选择欺骗行为，从而在避免负向惩罚的同时，不会增加竞争努力。Li等[23]给出的研究结论相对模糊，即奖励和惩罚的实施效果哪个更好，结果是不确定的。综合这些文献发现，已有研究虽然从理论层面多视角剖析了双重激励机制的有效性，但针对不同场景却给出了异质性的研究结论。且针对环保政绩考核这一重要实践转变，采取奖罚并举的措施是否比单一的正面激励机制更加有效？两种激励机制设计相互对照，各自是否具有不同的适用条件和影响因素？尚没有既定的研究结论。此外，针对现有研究的局限性，现实中地方政府不存在退赛可能，竞赛不同排序获得者的奖罚结果也是不对称的，有关这些问题的讨论也不能算十分充分。中国地方官员在绩效考核制度转变以后被施以“胡萝卜+大棒”式的环保政绩考核，究竟与当前发展阶段是否相适应，亟须研究者专门予以解释和回应。本文接下来拟在仅涉及正向奖励的传统竞赛机制模型中，引入具有较强威慑力和约束力的负向惩罚，将转变之前的环保政绩考核看作是一种“底线控制”的竞赛机制，将转变之后的环保政绩考核看作是一种奖罚并举、中央政府最大化生态治理机制的制度安排，进而考察双重激励结构设计下，中国前后两类环保政绩考核方案的实施条件及效果。

2 模型假设与均衡分析

2.1 模型假设

中央政府设计竞赛考核机制的目的是要增加各地方政府的努力投入，而为了达到这一目的，在不同经济发展阶段采用了前后不同的两种制度安排。

假设环保政绩考核转变之前，中央政府对于环境保护这类非经济绩效指标设计的竞赛机制安排是淘汰绩效最差者，即发生严重突发环境事件时，排名最后的地方政府领导干部、主要负责人将失去评选先进荣誉、晋职晋级的资格。根据Hirshlerfer[24]的开创性工作，中央政府的目标函数记作：min（ei）i 。

假设环保政绩考核转变之后，中央政府对于环境保护这类非经济绩效指标设计的竞赛机制安排调整为最大化总的生态治理效果，即假设中央政府将提供更多优质生态产品以满足民生需要，生态环境与经济增长都是政府绩效管理的重要考核指标。同样根据Hirshlerfer[24]的开创性工作，中央政府的目标函数记作：max∑iei。

2.2 转变之前作为软性约束环保政绩考核的均衡分析

简化起见，假设P=R=1。中央政府关于惩罚和奖励机制下生态治理的期望绩效水平分别是：

比较式（3）和式（4），可以得到命题1。

命题1：如果中央政府对地方政府的环保政绩考核采取“底线控制”的竞赛机制安排，那么当F-1（1-a）F-1（a）<1-aan，a∈（0，12）时，对考核劣等的地方政府进行负向惩罚的激励效果更好;当F-1（1-a）F-1（a）<1-aan，a∈（0，12）时，对考核优等的地方政府进行正向奖励的激励效果更好;

这里，F-1（1-a）/F-1（a）是环保政绩考核优等的地方政府治理能力与考核劣等的地方政府治理能力之比，衡量了不同地方政府对于环境治理的能力或成本差异;该比值越大，意味着地方政府间生态治理的成本差异越大。当a∈（0，1/2）时，要确保地方政府领导干部能够参与到以经济绩效尤其是GDP指标为主的职位晋升竞赛中去，避免不被淘汰或恶劣环境影响事件等最坏情况出现，中央政府应当视各地方政府的生态治理成本差异而采取不同的激励结构设计：成本差异大时，对考核劣等的地方政府实施奖励;成本差异小时，对考核优等的地方政府进行惩罚。

2.3 转变之后采用实质问责环保政绩考核的均衡分析

可比起见，这里将代表性地方政府关于惩罚和奖励机制下生态治理的期望绩效水平分别表示为：

比较式（5）和式（6），可以得到命题2。

可见，为确保地方政府领导干部采取各种绿色行动，切实推进生态治理，中央政府同样应当针对各地方政府的生态治理成本差异而采取不同的激励结构设计：成本差异大时，对考核劣等的地方政府实施奖励;成本差异小时，对考核优等的地方政府进行惩罚。

至此不难发现，如果各地方政府的成本参数和分布函数满足某一临界值，那么中央政府在环保政绩考核方案中引入正向奖励或负向惩罚是无差异的，甚至两类考核方案在特定情况下完全等价。然而，异质性是事物的客观普遍存在，任何层级的政府也概莫能外。地方政府在区位、禀赋、生态偏好、治理能力等方面存在差异，使其各自具有不同的成本参数。对地方政府进行奖励或者惩罚的方向即使一致，但两者的临界值并不相同;且各自间成本差异越大（小），中央政府越应当对考核优等（劣等）的地方政府进行奖励（惩罚）。Moldovanu等[20]对此给出的理由是，地方政府不存在退赛可能，当成本高或者低的参赛者都表现较差，对生态治理投入的努力水平较低时，引入惩罚总是会产生激励效應。参赛者成本差异较小，低成本的参赛者为避免受到惩罚会更增加努力投入;但如果参赛者成本差异较大，意味着低成本的参赛者会因为努力无望而降低惩罚机制设计的激励效果。当所有参赛者都表现较好，对生态治理投入的努力水平较高时，结论则反是。

3 进一步扩展：软性约束与实质问责考核的差异比较

既然双重激励机制下，作为“底线控制”的软性约束和采用实质问责的硬性约束两类环保政绩考核具有相同的奖罚方向，那么中央政府转变对地方政府官员的政绩考核方式是不是就没有必要了呢，只需要在原有方案上进行优化完善？本文接下来对两类环保政绩考核方案的适用条件和影响因素进行比较，进一步讨论参与考核竞争的地方政府分布函数、成本参数、参赛规模、奖罚金额等对奖罚临界值和最终结果的影响。

这里，第一项是一个有限数值，第二项是一个非负正值。因此，较大的θ对应着上式大于0，相比于奖励，惩罚将是一个占优策略。中国环保政绩考核机制在转变之后，表现为强化了环境保护作为地方政府官员政绩考核和问责机制的硬性约束，显而易见这与新考核制度安排的内在机制设计是契合的，与当前“多中心”环保长效机制初步构建、多种监督方式力促生态环境保护的发展阶段也是适应的。

再次，参与环保政绩考核的地方政府数量n会改变奖罚机制下异质地方政府的环保努力水平，进而在不同考核方案下表现出不同的生态治理效果。根据式（1）和式（2），取

图1既表明引入惩罚对低成本参数的地方政府激励效果更为显著，也表明随着n的增加，惩罚机制下不同成本地方政府环保努力水平之间的差异相比奖励机制下的更为平缓。换句话说，奖罚机制对不同成本地方政府的环保努力投入具有不同的激励效果。在惩罚机制中，低成本参数比高成本参数的地方政府有更强烈的动机提高环保努力投入水平，且不同成本参数地方政府的环保努力投入水平比较接近;而在奖励机制中，情况相反，具有高成本参数的地方政府会投入更高的环保努力水平，具有低成本参数地方政府的环保努力投入水平有限，且不同成本参数地方政府的环保努力投入水平差异明显。

将代表性地方政府的均衡投入分别代入不同政策目标下的环保政绩考核机制，得到两类考核机制的激励效果如图2所示。图2（a）中，由于假设，根据命题2，惩罚和奖励机制之间无差异，因而两条曲线重合。

图2中，随着参与环保政绩考核竞赛的地方政府数量规模n的增加，以最大化总的生态治理效果为政策目标的环保努力水平将会增加，而“底线控制”机制安排下的环保努力水平有下降趋势，生态治理有可能进一步恶化。Olson[26]对此指出，这是因为“存在着少数‘剥削多数的倾向”，即成本低从而绩效考核优等的地方政府往往出力较多，为了最大化总的生态治理效果，这些地方政府将会“不成比例地承担成本”，对生态环境进行治理;而如果只是为了实现“底线控制”，不存在“强制或其他某些特殊手段”以使地方政府按照他们的共同利益行事，那么“有理性的、寻求自我利益的”地方政府不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益，生态治理将会止于表面，不但不能得到有效治理，反而越治越不见好转。

最后，前述关于地方政府成本参数、分布函数和成员规模的讨论主要基于假设，实际上，奖罚往往存在着不对等。从桑代克、巴甫洛夫、华生到斯金纳，从柯勒、托尔曼到布鲁纳，现代心理学家都肯定了惩罚在矫正或控制行为方面所起的作用，认为如果人们在做出某种行为后得到奖励，以后会倾向于多做同类行为;但如果人们在做出某种行为后受到了惩罚，以后在类似情境或刺激下就会回避这种行为，倾向于降低该行为的发生频率。Kahneman和Tversky[27]关于前景理论（prospect theory）的论述尤其强调了惩罚和奖励间的不对等，一次惩罚的影响可能需要多次奖励才能平衡——个体在面临获得和面对损失时的敏感程度普遍存在差异，损失时的痛苦感远远超过获得时的快乐感。因此，放宽奖励和惩罚的货币化价值必须相等的严格假设，中央政府能够在采取惩罚手段时降低实施成本，达到和原先同样的激励效果，确保了本文之前的分析结论仍然成立。

综上所述，回到环保政绩考核的现实场景，中国环保政绩考核究竟采取哪种机制安排更为合理有效，要结合经济体具体的发展阶段和政策目标，不能一以概之。中国改革开放的40多年，中央政府的首要任务是使全国人民从贫困走进小康。摆脱贫困、加快实现现代化，经济和社会的大发展是这一时期的重要主题。对地方政府采取属地化分级行政管理体制虽然一定程度上强化了地方政府的实际权力，尤其是自由处置权，带来努力扭曲、受贿、不作为或政绩工程等问题，但却通过将官员升迁与当地经济增长或其他可测度的经济指标挂钩，借助相对客观和清晰的评价方式决定官员政绩，引致了相当长时期的高速经济增长奇迹。将环境保护等重要的非经济绩效指标纳入地方官员考核实际，在一些中央文件、政府规划中并不乏表述，但给定政府目标的多维性和多任务特征，如果上级政府对环境保护采用弱激励方式，那么地方政府一定会把主要精力用于完成业绩容易度量的任务，“两害相权取其轻”，提高GDP数据的同时日益加剧资源消耗和生态环境的恶化，这是现代契约理论反复论证的一个基本观点。并且，本文研究结论也表明，中央政府对环境保护以“底线控制”为主要政策目标，在地方政府间成本差异较大的情况下，应当加大对绩效考核劣等地方政府的惩罚力度，然而在实践中，地方政府主要面临上级政府的垂直监督，所受水平方向的监督和制约非常有限，最终因为环境事件受到上级政府严重惩罚、影响职级晋升的领导干部并不多见，相反，官员之间的职级竞争具有零和性质，相互合作空间有限，加之官员的任期约束，地方领导干部行为更加趋向于短期化，容易滋生官僚主义和形式主义，环境问题得不到及时关注和有效解决，以至于近年来全国多地雾霾指数频频爆表，各种环境污染事件层出不穷，环境污染事件的发展规模、损害后果、污染类型等都日趋扩大。韩晶和张新闻[28]测算了2003—2014年间31个省区市绿色全要素生产率与官员职级晋升的内在关系，研究发现，就全国范围而言，GDP 增长仍然显著影响省级官员晋升，绿色增长对于官员的晋升影响并不显著。Pu和Fu[29]对中国2003—2012年间100个城市的经济增长、环境可续持续性和市级官员晋升之间的关系进行研究，发现不引人注目的污染（less eye-catching pollution）与地方官员晋升无关，经济增长是决定市级官员为官行为和政治晋升的强力引导。诸如此类的研究成果均证明原先以软性约束为标准的环保政绩考核方案已不能为继。

站在中国经济提质增效的关键节点，为了维持约束与激励之间的平衡，中央政府亟须开启一系列改革，建立一个适合形势发展需要的新的考核制度。新制度都是由于经济变化所引起的政治需求而出现的。长期粗放型经济增长与生态环境普遍性恶化的孪生局面挑战着中央政府和地方政府业已建立的惯例、财产权利与经济利益分配。社会团体、公众或精英为保护或推动因经济变化而危及的生态价值和民生福祉，为有序管理因经济活动而建立的制度体系，进而要求重新定义政府在经济中的角色，以处理该问题（图3）。于是，中央政府开始将生态治理的相关指标纳入“晋升锦标赛”的可测度指标中去，重塑地方官员政绩考核体系。同时，通过相关配套制度设计，变软性指标为硬性约束，实现地方政府生态治理的合作逻辑。以近年來京津冀大气污染防治为例，原环保部要求位于污染传输通道的“2+26”城市对地方政府主要领导干部采取严格“量化考核问责”，就是适应新的发展需求，对地方政府环保行为建立起强约束和强激励的表现。本文结论还表明，随着政府生态治理能力的快速提升，以及社会公众环保意识的日益增强，中央政府适时强化惩罚机制使用，建立起以最大化总的生态治理效果为政策目标的竞赛机制安排，符合机制安排本身内在逻辑，与中国生态文明发展之路相适应，是能够对生态治理起到积极推动作用的。

4 结论与对策建议

中央政府将环境保护纳入对地方政府官员政绩考核的制度安排发生了一次明显转变。本文基于双重激励机制的竞赛视角构建理论模型，比较分析转变前后两类环保政绩考核目标下考核方案的实施效果与适用条件。转变之前，环保考核机制是对地方政府领导干部权力和行为起弱激励作用的软性约束，转变之后，环保考核机制是以实质问责为制约，对地方政府领导干部权力和行为起强激励作用的硬性约束。本文研究结论表明：中央政府采取的这两类环保政绩考核机制是与经济发展阶段、与公众对环保认知状态等相适应的，有助于实现不同时期的发展任务。具体地，两类考核机制在各地方政府的成本参数和分布函数满足某一临界值情况下，采用正向奖励或负向惩罚之间无差异;在各地方政府表现出区位、禀赋、生态偏好、治理能力等方面的异质性或成本参数差异时，采用奖罚并举的“胡萝卜+大棒”式考核方式需要满足：地方政府之间生态治理能力或成本参数差异较大（小），中央政府加大对考核优等（劣等）地方政府的奖励（惩罚）。奖罚临界值与参与竞赛考核的地方政府信息分布函数、成本参数、参赛规模和奖罚金额等相关。信息分布函数的凸性、成本参数的增大、参赛规模的扩大、以及奖罚金额的不对等都有可能扩大惩罚机制在考核方案中的适用范围，因而对惩罚机制的有效运用提出了新的要求。

本文认为，制度为政策的形成和执行提供了语境，中国长期的属地管理制度安排为环保政绩量化考核问责机制落地实施提供了土壤。将生态文明纳入地方政府领导干部政绩考核，作为其职级升迁的一项强约束指标，有助于激励地方政府加大环保努力投入水平，使竞赛机制的竞争特性贯穿环保制度制定、监督和执行的始终。基于研究结论，本文针对完善现行环保政绩考核方案提出如下对策建议。

一是充分考虑到地方政府在区位、禀赋、生态偏好和治理能力等方面的差异，避免因为各自行动偏好和能力差异而违背中央政府环保政绩考核初衷，在生态治理行动中表现出“上有政策，下有对策”。中央政府在将地方官员核心晋升权力集中占有的基础上，应当结合官员具体任期和当地现实生态环境与经济社会环境，科学评估地方政府领导干部的环保努力，合理界定考核机制实施范围，准确制定官员任职期限或者区域生态内的官员交流方式，为增强地方政府合力治理生态环境的能力、缩小相互间差异提供有效激励。

二是奖罚分明、严格公正，确保奖罚结果等信息在参赛地方政府之间传递更加快捷通畅。“量化”和“问责”并非新鲜概念，1988年，原国务院环境保护委员会发布《关于城市环境综合整治定量考核的决定》，2006年，国家监察委员会和原环保总局制定我国第一部关于环境问责方面的专门规章——《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，对环保违法违纪行为进行责任追究和处分。但受制于资金约束和政策执行的分散化，环保破坏行为普遍缺乏有效惩罚，环境的量化、问责机制及配套制度始终处于不断探索、建立和完善的过程中。为此，中央政府在实施环保政绩考核方案时，应当做到对地方政府奖惩措施有机结合，功必赏，过必罚，误必惩，绩必奖，以最坚决的态度铁腕治污，促使地方政府形成生态治理的稳定预期，社会公众切实感受到生态文明建设效益。同时，地方政府关于央地及彼此间考核结果等相关信息传递应当快捷通畅，从而便于公众对地方政府生态治理行为形成监督和制约，确保环保违法违纪行为及时整改，环保政绩考核方案有效实施。

三是随着惩罚机制在地方政府环保政绩考核方案中的适用范围扩大，中央政府尤其应当理顺各部门职责，科学设置考核主体及指标体系，让地方政府在原则框架内实施生态治理。环境保护部门重点是要做好环境保护的监督执法，而环境保护的具体责任落实到国家相关政府部门及各地方政府时，掌握公权力的政府应当发挥主导作用，避免出现分管部门职能交叉、关系不明确，以及讨价还价、推诿卸责等现象，从而某种程度上使环保部门“统一监督管理”的职能被肢解或架空。在重塑地方官员晋升指标时，环保政绩考核指标应当从生态治理的多学科逻辑出发，覆盖生态经济、生态安全、生态社会和生态政治等方面，客观、清晰反映出地方政府领导干部的环保投入，从而使地方各级政府和领导干部能够正确领会考核制度设计的深刻内涵，并用来指导后续工作和施政行为，最终实现对生态环境的有效治理。

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（责任编辑：王爱萍）