教育行政权力下放：演进历程、基本特征与趋势展望——以教育行政审批权为中心

刘永林

(北京信息科技大学 公共管理与传媒学院，北京 100192)

一、引 言

党的十九届四中全会明确提出，要深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。教育领域的简政放权，就是要让政府在成熟的市场经济体制中找到其恰当的位置，主要方式就是推动教育行政权力的下放和转移。[1]教育行政权力是由国家宪法法律赋予国家教育行政机关执行法律规范、实施教育行政管理活动的权力，在促进教育公平、提升教育效能、维护教育秩序等方面发挥重要作用。教育行政权力下放是教育分权、教育领域简政放权、“放管服”改革的引领性措施，是教育行政体制中权力分配的核心问题。深化行政审批制度改革中，教育行政权力下放既有行政审批项目的取消和下放，也有行政审批项目和其他行政权力的调整，根据权力传导的不同路径与特点，主要包括取消、下放和调整三类。教育行政审批是指行政主体依据行政相对人的申请，根据法律法规及政策的规定，通过发放许可证、专门执照或者给予特别的批准等方式，赋予提出申请的特定行政相对人以从事法律禁止或者限制某项活动的教育权利，或者给予特定的相对人某种特殊资格的教育行政行为。[2]众所周知，教育行政审批包括教育行政许可和非行政许可教育审批，其中非行政许可教育审批是当前深化教育行政审批制度改革的重点，既包括政府内部管理事务的项目，还有以非行政许可教育行政审批名义变相设定的面向公民、法人或其他组织的行政许可项目。[3]深化教育行政审批制度改革是加快推动教育治理体系和治理能力现代化的基本途径，办好人民满意的教育亟需以推动教育行政审批制度改革为突破口，进一步激发地方政府教育治理能力、学校自主办学活力和社会参与办学动力。

中共中央、国务院发布的《中国教育现代化2035》强调，优先发展教育，大力推进教育理念、体系、制度、内容、方法、治理现代化。近年来，中国政府、市场与社会的关系不断调整，行政审批制度改革逐渐成为创新政府管理方式、规范政府权力运行的一个重要着力点，教育行政权力下放已成为推动教育领域改革的重要抓手。自2001年国务院成立行政审批改革工作领导小组，并积极稳妥推进行政审批制度改革以来，已取消、下放或调整行政审批项目近3700项。然而，60年来，尤其是近20年中国教育行政审批改革减权限权、去冗归位、破枷清障、铺路搭桥的自我革命中，尽管持续性大幅度地压减行政许可和整治各类变相审批，却仍然存在教育发展活力激发不够、教育改革受到制约等诸多问题。新时期，聚焦构建服务全民终身学习的教育体系，进一步提升教育行政权力配置的科学性与合理性，加快推动以教育行政审批制度改革为核心的教育领域行政权力下放，必将真正释放深化教育综合改革的活力。纵观教育领域行政权力的下放历程，以教育行政审批事项取消、下放和调整为主的教育行政审批改革是教育行政权力下放的主要路径，是管窥中央和地方层面教育行政权力下放的主要窗口。文章以教育行政审批权为中心，全面梳理教育行政权力下放的演进历程，概括总结教育行政权力下放的基本特征，在教育改革规律、权力下放问题与教育实践诉求等基础上，勾勒未来教育行政权力下放蓝图，助推构建“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的新型关系。

二、演进历程：梳理教育行政权力下放的历史脉络

60年来，中国教育行政权力配置重点从教育教学管理权逐渐扩大到其他教育行政权力，中央向地方教育行政权力转移进程不断加快，地方政府管理教育事业的职权不断强化，教育领域活力不断释放。

(一)起步探索阶段(1958—1981年)

新中国成立初期，“集中统一、以条为主”的教育行政权力配置模式客观上限制了地方政府和社会参与办学的积极性，“央地”权力配置与“政学”关系重构问题引起党中央的高度关注，毛泽东同志也因此提出“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力”。[4]在这一背景下，教育行政权力下放进入起步探索阶段。

1958年8月，中共中央国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，首次明确规定了教育事业管理权力下放的主要原则和具体事项，这为地方政府和社会参与办学松了绑。但由于国家层面并未形成有序、长效的权力调整机制，在权力下放的节奏把握、范围控制、规范约束等方面的经验有限，导致政策实施出现了较为严重的偏差。因此，1963年中共中央国务院发布《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定(试行草案)》，明确指出对高校实行中央统一领导，中央和各省(自治区、直辖市)两级管理的制度，实践证明这次权力配置的调整是正确的、有效的。[5]1966—1976年，受“文化大革命”影响，教育行政权力的下放或调整几乎停滞不前。“文化大革命”结束后，国家教育行政管理重回“统一领导，分级管理”时代。

这一阶段的“央地”权力配置和“政学”关系重构问题已提上国家议事日程，但受国家大环境的影响，教育行政权力改革在集权与放权之间切换、徘徊，在艰难探索中前行。

(二)逐步推进阶段(1982—2000年)

1982年开始，教育领域实施简政放权改革和教育权再分配，权力重新配置范围由教育教学管理权扩大到其他教育行政权力，教育行政权力下放在教育管理体制调整过程中逐步推进。

1982—1991年，教育行政领域改革以合理划分中央和地方政府教育管理权力，逐步扩大省级政府教育决策权和统筹权为目标，并通过转变政府职能、压缩审批环节时限及大幅精简机构和人员实现“简政、放权、让利”。1992年，政府开始推动社会主义市场经济体制改革，政府管理从微观、直接管理转向宏观、间接管理，以教育行政审批制度改革为重点的教育行政管理改革也由此开始。1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》明确提出要改革“包得过多、统得过死”的体制，建立起与社会主义市场经济体制、政治体制和科技体制改革相适应的教育新体制。1994年发布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》进一步指出，高等教育逐步实行中央和省级政府两级管理，以省级政府为主的体制，要逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权，[6]这为教育行政权力下放指明了方向。1998年实施的《高等教育法》从法律层面明确规定了“央地”“政校”之间的权责关系，坚持了扩大地方政府的高等教育管理权和高校的办学自主权导向，这也奠定了教育行政权力下放的主基调。同年，国家教育委员会正式更名为教育部，机构职能划出12项、划入6项。其中，实施设立专科学历教育普通高校的审批权等4项审批权下放到省级政府；博士学位授予单位的博士生指导教师的审批权和学校副校级(不含副校级)以下领导职务任免管理权下放到教育部直属高校或科研机构。2000年1月国务院办公厅印发的《关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》，明确指出：“国务院授权省级政府审批设立的高等职业学校不包含师范、医药类高等职业学校以及由国务院有关部门和单位举办的高等职业学校。”[7]

这一阶段，教育行政权力下放有两种方式，一是通过国务院机构改革将国家教育行政部门职权转移到地方；二是通过制定法律与政策对教育行政权力下放进行强化和确认。这两种方式在重置“央地”教育行政权力和确认教育行政权力下放的同时，也为下一个阶段教育行政权力下放奠定了坚实基础。

(三)全面推进阶段(2001—2012年)

2001年，国务院印发的《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》明确指出“坚决取消不符合政企分开与政事分开原则、妨碍市场开放与公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批”，[8]这标志着国家行政审批制度改革正式拉开序幕，教育行政部门也开始了大规模集中取消、下放和调整行政审批项目，教育行政权力下放由此进入全面推进阶段。

2003年7月，教育部印发《关于加强依法治校工作的若干意见》，明确强调各级教育行政部门需按照依法治教和依法治校的要求，切实落实和维护学校的办学自主权。同年8月通过的《中华人民共和国行政许可法》首次对行政许可的设定、实施和监督作出规定，这为中央取消和调整不合理的教育行政权力提供了法律依据。2004年3月发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求减少行政许可项目、规范行政许可行为、改革行政许可方式。同年8月，国务院办公厅印发《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，保留了包括10项教育行政审批项目在内的非行政许可审批项目211项。基于审慎视角以及有步骤分阶段推进改革的考虑，非行政许可审批概念的提出及相关项目的保留，为下一步大幅削减行政审批项目做了铺垫。2005年4月颁布的《实施教育行政许可若干规定》，全面规范教育行政许可的设定、实施程序和监督，标志着中国教育行政审批制度改革进入了一个加速推进的全新时期。[9]2002—2012年，国务院分6批取消和下放行政审批权，其中涉及教育行政审批权取消、下放和调整的有5批(如表1所示)，分别取消、下放和调整教育行政审批项目共计62项，其中取消56项、下放3项、调整3项。

这一阶段，教育行政审批制度改革全面实施，大规模、全面集中取消不符合政事分开原则的教育行政审批权以及逐步下放和调整教育行政审批权，极大地释放了地方政府和社会参与办学的活力，全面依法治教和依法治校工作稳步推进，学校办学自主权进一步扩大和落实。

表1 2002—2012年国务院取消、下放、调整教育行政审批项目情况

注：2007年国务院取消、下放、调整行政审批项目中不涉及教育类项目，故此处未列该年“处理次数”和“处理数量”。

(四)深入推进阶段(2013年至今)

党的十八届三中全会提出全面深化改革，教育领域综合改革进入新阶段，国家继续聚焦教育行政权力配置的科学性与效率性问题，以深入推进教育行政权力下放为着力点，全力推动简政放权升级和全面深化“放管服”改革，教育领域综合改革取得突破性进展。

2013年，国家层面相继出台和发布《国务院机构改革和职能转变方案》《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于严格控制新设行政许可的通知》等重要文件，并就取消、下放或调整行政审批事项作出一系列部署，这为教育行政权力下放营造了更加宽松的环境，提供了更加强大的助力。2014年4月，国务院印发《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，要求清理非行政许可审批事项，不再保留“非行政许可审批”。2016年5月，国务院发布《关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》，再次提出要持续简政放权，扩大高校和科研院所自主权。在此大背景下，2013—2019年，国务院连续取消和调整10批次行政审批项目，涉及教育类行政审批项目8批次、20项(如表2所示)。虽然2017年、2018年、2019年未取消、下放教育行政许可事项，但取消了部门规章设定证明事项10项和部门规范性文件设定证明事项12项。与此同时，全国范围内的省市级地方层面的简政放权也深入推进，比如2019年6月4日，济南市人民政府颁布《关于将部分市级行政权力事项调整由章丘区实施的决定》，通过委托和下放的形式将高中阶段教师资格认定，中等职业学校专业停办备案、学生申诉、专业开设审核等10项市级行政权力事项调整下放到区一级实施；2020年9月15日，辽宁省出台《关于取消下放调整一批省级行政职权事项的决定》，明确指出下放5项“对违反《辽宁省学前教育条例》行为的处罚权”至市级教育部门。

这一阶段以深入推进“放管服”改革、提升政府效能为重点，以前所未有的力度、速度和广度，高频次定向取消和下放教育行政审批权，突出解决教育行政权力下放不彻底、教育行政审批项目明减暗增等问题，同时着力强化放管结合、优化服务，致力于系统、全面和科学地推进教育行政权力下放。

表2 2013—2019年国务院取消、下放、调整教育行政审批项目情况

三、基本特征：归总教育行政权力下放的逻辑动因

坚持政府主导、充分调动广大人民群众的积极性是中国办教育的重要经验，也即政府始终坚持抓住各级各类教育发展中的关键环节、重点问题，办好人民满意的教育。[10]从60年的教育行政权力下放历程中发现，教育行政权力下放主要遵循教育发展改革的基本规律，突出以教育行政体制改革为基本动力，坚持自上而下、由外而内的基本路径。

(一)权力下放历程同步经济社会发展

行政权力下放就是重构政府与市场关系前提下的政府职能再定位，凸显市场配置资源的决定性作用，纠正政府职能的缺位、错位、越位，旨在激发市场活力与社会创造力，[11]着力优化经济社会发展的制度环境。从60年教育行政权力下放的历程看，不论是国家机构改革中教育权责的调配或政校关系的重构，还是行政审批事项的直接取消、下放或调整，均围绕着适应经济社会发展这条主线展开，尤其是1993年以后的教育行政权力下放，是伴随着社会主义市场经济体制改革以及与之相适应的教育管理体制改革的实施而推进的。1998年，中央为加快推进社会主义市场经济发展，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制，实施了新一轮的国务院机构改革，国家教育行政机构更名放权，划出职能12项(其中下放行政审批项目4项)。2002至2012年，以转变政府职能、减少行政审批、提高行政效率、促进经济发展为目的，国家层面的行政审批制度改革进入实质性阶段，取消、下放和调整2500余项行政审批项目，其中教育行政审批项目62项。2013年以来，在新时期全面深化改革战略部署的背景下，新一轮的简政放权、“放管服”改革成为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，教育行政审批项目下放提速，2013—2015连续三年年均下放2个批次以上。总体而言，国务院从2002年的4000余项行政审批项目锐减到2016年的770项，精简幅度达到80%，教育行政审批项目也从91项大幅削减至9项，适应了国家经济社会发展的需要。同时也应注意的是，当前教育行政权力下放在政策落实、社会参与、制度建设、监管效能等方面仍然面临着一系列现实挑战，教育行政权力下放基本都回避了《行政许可法》关于行政许可调整设定的评价制度，暂未形成法治化的改革模式。[12]

(二)权力下放节奏反映教育发展规律

教育行政审批制度改革是教育行政权力下放的关键举措，其改革的历程也是教育行政权力下放的历程，能够较全面地反映教育行政权力下放的主要特征。综览教育行政审批项目取消、下放和调整过程，整体呈现出数量由多到少、速度由慢到快和难度由易到难的特点。2002—2016年，在国务院取消、下放和调整行政审批项目16批次中，涉及教育行政审批项目的达13批次，具体为2002年1批(10项)、2003年1批(15项)、2004年1批(20项)、2010年1批(9项)、2012年1批(8项)、2013年3批(4项)、2014年3批(7项)、2015年3批(6项)和2016年1批(3项)(如表3所示)，取消、下放和调整的整体速度明显加快。同时，取消、下放和调整行政审批项目逐渐减少，主要由于改革已触动个别利益、涉及深层利益，推进难度加大所致。2017年、2018年和2019年国务院均未再下放教育行政审批项目，目前中央层面所保留的9项教育行政审批项目[13]已是核心利益项目或应当保留的项目，难以再有突破。总体而言，为适应深化教育领域改革和发展教育现代化需要，教育行政权力下放体现出了“应放尽放”和“张弛有度”的特点。显然，推进以行政审批制度等为代表的一系列改革仅是破题之举，而非根本之策。[14]当前，中国教育的发展越来越需要通过改革来释放活力和增加动力，教育发展形势与任务要求教育行政审批制度改革不能半途而废、也不能滞后掣肘，亟需从过去减少审批事项、压缩审批时限、合并审批环节等简单的数量调整，转向关注教育行政审批服务整体效能的质量提升，以保障深化教育领域综合改革措施落地见效。

表3 2002—2019年国务院取消、下放、调整行政审批项目中的教育类项目情况

注：(1)表3中2013—2014年国务院取消、下放、调整行政审批项目每年为3批次，其中涉及教育类项目的每年为2批次，故表2中“处理批次”分别为“2”；(2)表3中2017—2019 年“国务院处理批次”是每年1批次，分别为第17、18、19批次，其中国务院取消、下放、调整教育行政审批项目情况均为“0”，故表2中2017—2019年国务院取消、下放、调整教育行政审批项目情况的“处理批次”均为“0”。

(三)权力下放方式凸显自上而下模式

权力的划分、配置及其改革可分为横向与纵向两个维度。[15]除了国家机构改革中教育行政权力的取消和横向配置调整之外，教育行政权力下放主要是教育行政权力的纵向配置调整，这种调整旨在解决“央地”教育行政权力“头重脚轻”、学校办学自主权不够和社会参与办学动力不足等问题。以问题为导向的教育行政权力下放模式，涉及纵向各层面、横向各条线以及政府、社会和学校各主体之间利益的深刻调整，其运行关键在于顶层设计和高位推动。从历次教育行政权力下放的实践看，教育行政权力下放主要有两种途径，一种是以行政管理体制综合性改革为突破，通过较大规模的政府机构改革，推动行政权力下放和调整。改革开放以来，中央层面聚焦政府职能转变，相继在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年进行了8次较大规模的国家机构改革，国家教育行政部门职能在经过历次调整后，一些行政审批权力被下放到省级部门。另一种就是在国家机构改革完成及行政管理体制优化的背景下，重启行政审批制度改革，重新梳理和界定政府部门的权责，国家推动教育领域“放管服”改革以及清单管理制度，在中央教育行政权力的取消、下放和调整中，逐步重构政府、市场、学校与社会之间的新型关系。上述两种教育行政权力下放遵循了自上而下的模式，主要由国家层面整体推动，逐级延伸至地方各级政府，直至各级各类学校和各相关行业。当前中央层面的教育行政权力下放及“放管服”改革总体效果向好，但仍需地方层面的压力传递和放权“接棒”，同时在一定程度上转变改革的效率主义取向和解决“放管服”不协同的问题。

(四)权力下放事项主动回应社会诉求

在教育行政权力下放历程中，不仅存在国家自上而下强力推动教育行政权力下放的“明线”，还隐藏着教育行政权力下放主动回应社会诉求这条“暗线”，存在着自上而下和由下而上的互动。随着教育领域综合改革的深入，由国家单独推动权力下放的模式在发生变化，由社会各个层面共同呼吁放权以解决教育问题的情况逐渐增多。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，教育领域的利益相关主体，通过正式与非正式的途径反映诉求，推动教育行政权力下放的作用愈来愈明显。深化行政审批制度改革也总是聚焦群众需求和群众反映的突出问题，通过寓管理于服务、以监管促转型，持续提升教育治理能力，更好地满足人民群众对优质教育的需求。[16]整体上，伴随着中国政治民主化进程，人民群众对教育的诉求正在成为教育行政权力下放的重要推力。比如，重点学科评审长期存在诸多乱象，社会上要求取消重点学科评审的呼声不断，[17]为此，国家于2014年发文正式取消了国家重点学科审批。再比如，高等教育领域持续关注的高校教师职称评审权下放问题，在高校和教师不断呼吁下，教育部于2017年出台文件要求下放包括职称评审权在内的一系列人事自主权，[18]同时联合多部门印发《高校教师职称评审监管暂行办法》，明确提出将高校教师职称评审权直接下放至高校。还有，聚焦“中小学校管得太多、干扰太多、激励不够、保障不够”等突出问题，教育部等八部门于2020年9月15日联合出台《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，进一步扩大中小学教育教学自主权、人事工作自主权和经费使用自主权。尽管不同层面教育行政权力下放事项在满足人民群众对教育的需求上初见成效，但以审代管、重审批轻监管等问题还未根本扭转，无利不管、放而脱管等现象依然存在，有些已取消的教育审批项目的事中、事后监管措施跟进不及时，群众难以充分享受到改革所释放的红利。

四、趋势展望：勾勒教育行政权力下放的未来图景

“十四五”时期，进一步优化教育行政管理体系仍是深化教育领域综合改革的“主旋律”，应以构建全民终身学习的现代教育体系为契机，助推教育行政权力下放顺应经济社会发展趋势、更加注重上下协同推进、更加突出改革问题导向、加强“放管服”一体化推进。

(一)顺应经济社会发展趋势，主动发挥教育引领作用

经济形态的变革会相应地带动社会其他维度的变革，也必然要求教育发生变革。[19]中国教育发展不平衡不充分，还不能完全适应国家经济社会发展和人民群众日益增长的新要求、新期盼。当前，顺应和紧跟经济社会发展趋势是教育改革与发展取得实效的重要前提，也是教育行政过程必须遵循的一个基本原则。面向中国教育现代化2035，未来10—15年教育现代化发展的目标是建成服务全民终身学习的现代教育体系、普及有质量的学前教育、实现优质均衡的义务教育、全面普及高中阶段教育、显著提升职业教育服务能力、明显提升高等教育竞争力、残疾儿童少年享有适合的教育。新阶段，全面助推各阶段教育和各类教育形式而共同发力是中国教育发展的基本路径。教育行政权力下放作为促进教育改革发展的重要举措，应当主动适应教育改革发展的需要，以推动国内经济社会发展为现实目标，推进教育领域改革政策落实为主要任务，引领教育领域“放管服”改革。在目标上，更加强调促进教育公平、提升教育质量、增加教育投入与加强教育治理，更加注重在保障社会民生的同时促进就业与经济增长，通过教育行政权力的合理下放平衡国家、社会、个人在教育问题上的价值取向。[20]在方式上，教育领域综合改革与教育引领作用发挥，必须坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，更加凸显法治思维和法治方式，着力推动修改《行政许可法》《实施教育行政许可若干规定》，以刚性的制度管权限权，激活行政许可评价制度，增强改革的合法性与权威性。[21]在内容上，更加注重教育行政权力下放的适切性和紧迫性，全面梳理教育行政审批的类型，在取消非行政许可审批和下放教育行政权力的同时，加大力度清理整治以备案、登记、注册、年检、认定、认证、专项计划、征求意见等形式的变相设置审批，进一步清理与规范教育行政强制、行政处罚、行政确认、行政检查、行政证明等其他权力事项。

(二)更加注重上下协同推进，主动适应教育发展需求

教育行政权力下放既要中央层面高位推动和强力实施，也需要政府系统内部省级以下各级地方政府的纵向联动，还需要政府系统外市场与社会力量的横向互动，从而全面、主动、精准适应教育发展需求。面向中国教育现代化2035，进一步优化教育领域综合改革的顶层设计，统筹推动与地方政府、市场和社会的协同改革与发展，亟需从两方面发力。一是地方政府层面，在中央大幅取消、下放和调整教育行政权力的同时，省级政府应充分发挥教育统筹权，着力转变教育行政职能，加快省级教育行政权力尤其是省一级的教育行政审批权的清理与规范工作，形成中央和地方教育行政权力下放的互动局面，突出系统集成，提升整体效能。当前，教育行政权力下放应当作为省级政府教育领域“放管服”改革的重点任务，在全面清理与规范省级教育行政审批项目的基础上，整体谋划和协同推进，对于下放哪些权力、什么时候下放、下放到哪个层级、通过什么方式下放等都要提前做好整体设计，精准发力，综合施策，切实收割和递延中央教育行政权力下放持续向好的改革红利。二是市场与社会层面，坚持政府主导、社会多元参与，坚持人人尽责、人人享有，更加注重满足基层对权力下放的需求，更加注重市场对权力下放的需求，更加注重社会对于放权的评价和认可度，使得教育改革与经济社会发展相适应、与人民群众期待相契合。比如，民办学校分类登记与审批的一些法律法规已难以回应民办教育新法新政落地的诉求，[22]就应根据现实需要做出与时俱进的调整，以促进民办教育高质量发展。面向市场与社会的教育发展需求，推动全面科学的权力下放应坚持试点先行、逐渐铺开的路径，在总结试点经验教训的基础上进行优化调整和推广实施，形成中央层面“自上而下”推动和地方政府与社会“自下而上”联动的协同局面。

(三)更加突出改革问题导向，发展公平优质包容教育

《中国教育现代化2035》明确指出，坚持有教无类，保障每个人平等受教育权利，努力提供公平、优质、包容的教育。进一步深化教育领域综合改革，推动教育行政权力下放应坚持以有效解决教育领域的突出问题以及满足发展公平优质包容的教育需求为导向，从而实现教育各领域均衡发展。在内容上，中央层面要统筹考虑进一步完善教育部实施本科及以上教育的高校(含独立学院、民办高校)的设立、分立、合并、变更和终止审批等9项行政许可项目的设立条件、审批流程与监督；省级层面的教育行政权力下放，应聚焦教育公共资源的合理配置，困难人群享受同等教育权益以及学生学习权益与个性化发展，制定符合地方教育和经济社会规律的教育行政权力下放路线图，优先取消和调整影响公平竞争的审批、类子项式的隐性审批、功能相近的审批、权力寻租空间大的审批、实施成本畸高的审批。[23]在实效上，高质量的教育改革和发展要从取消、下放和调整教育审批项目逐渐转为规范审批行为和优化权责配置，中央和地方两个层面同步落实国家行政许可标准化指引规范，构建涵盖行政许可“全事项、全过程、各环节”相互协调配套的标准体系及其实施、监督与评价体系，规范与引导教育行政机关依据法律法规，运用标准化方法与技术，创新审批流程、减少审批环节和提高审批效率，从而约束教育行政权力、规范自由裁量权，优化外部制度环境，保障在教育资源有限的情况下各相关主体竞争机会公平，确保教育资源的均衡配置。在技术上，重视技术变革和制度创新驱动下的教育行政权力下放机制建设，通过新一代信息技术的快速渗透和普及搭建政府、市场、社会的教育信息资源共享新平台，强化部门横向协作和多级纵向联动，激发教育行政权力下放的新动力。[24]

(四)加强“放管服”一体化推进，充分有效释放改革红利

当前的教育领域改革既有基层落实的“最后一公里”问题，中间层次的“中梗阻”问题，也有国务院部门“最先一公里”问题。[25]教育领域“放管服”改革是一个有机整体，必须一体化推进，提升整体效能。坚持共建共治共担共享的基本原则，破解深层次的教育体制机制弊端，首先要在“放”上下更大功夫，既要做好简政放权的“减法”，又要在创新政府管理上破难题；既要善于做加强监管的“加法”，还要善于做优化服务的“乘法”，[26]真正做到审批更简、监管更强、服务更优，汇聚“放管服”三位一体改革合力。教育领域的“放权、监管、服务”是“三位一体、层层递进”的辩证统一关系，各个环节和要素相互关联、不可分割。在目标上，以全面深化“放管服”改革一体化推进，“全面建设国际化、法治化、便利化的国际一流营商环境”为契机，持续推动教育领域的简政放权、监管创新、优化服务，全力打造一流的教育服务市场环境、竞争环境和公共环境。[27]在思路上，把监管与放权放在同等地位同时推进，实现从“重审批轻监管”向“减审批强监管”转变，推行“双随机、一公开”监管、信用监管、公平公正监管、“互联网+监管”，在监管中强化行政程序制约、行政裁量约束、监管信息披露、监管成效督查、监管制度供给等。[12]在方法上，在教育行政权力下放过程中，应当以透明、回应、公平为核心价值理性，树立教育治理理念，推进依法治教和依法治校，聚焦社会关注的第三方教育评价，加强和改进教育评估监测，并持续推动政府评与社会评相结合；加强督导与问责，让教育评价与督导更好地服务于学校、教师和学生发展，从而充分有效地释放改革红利。

注释：

[1]褚宏启.教育行政权力的优化配置:合理扩张与严格制约[J].北京大学教育评论,2013(3).

[2]魏琼.简政放权背景下的行政审批改革[J].政治与法律,2013(9).

[3]张步峰.新一轮行政审批改革的形式法反思——以国务院文件与《行政许可法》的关系为中心[J].财经法学,2015(2).

[4]毛泽东.论十大关系[N].人民日报,1976-12-26.

[5]李春玲,肖远军.试论我国教育行政体制中的权力分配[J].江西教育科研,1996(2).

[6]于胜刚,王璐.我国教育行政体制改革三十年历程述评[J].现代教育科学,2015(9).

[7]国务院办公厅关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知[J].中华人民共和国国务院公报,2000(7).

[8]国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知[J].中华人民共和国国务院公报,2001(33).

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