事业单位绩效工资制度实施情况及影响因素——基于S市的调研

□ 邓金霞

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，党政群所属事业单位是提供公共服务的重要力量。S 市事业单位主要集中于教育、科技、文化、卫生和公共管理五大行业，共计7 000 余家单位，40 余万名工作人员。调动和发挥事业单位工作人员积极性，对于提升公共管理水平、提高公共服务质量非常重要。完善符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、研究目的和方法

S 市2010年以来全面实施了事业单位绩效工资制度，要求多劳多得，优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和做出突出成绩的工作人员倾斜。2015年以后，进一步采用了分行业调控的办法，事业单位绩效工资总量增长明显，广大干部职工获得感较强，有效地保障了公共事业的发展，提升了公益服务水平。但在部分行业和事业单位，分配过程中仍然存在论资排辈、平均主义的现象，有必要总结经验、探寻规律，找准问题和原因，进一步优化事业单位绩效工资内部分配。

本文采用文献分析、数据分析、座谈和实地走访等多种研究方法，根据绩效工资分配系数的分布情况，从教育、科技、文化、卫生和公共管理等行业大类中选取20 家单位作为典型案例，了解绩效工资具体实施情况，并对2015—2018年的离散系数情况进行了比较。

二、相关概念和文献回顾

（一）相关概念

我国分别于1956年、1985年、1993年和2006年进行了工资制度改革，事业单位工资管理经历了职务等级工资制、结构工资制、专业技术职务等级工资制和岗位绩效工资制阶段。

我国当前事业单位岗位绩效工资制度确立于2006年，根据人事部和财政部下发的《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》，事业单位实行岗位绩效工资制度，岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴4 部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资，绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献。国家对事业单位绩效工资分配进行总量调控和政策指导，事业单位在核定的绩效工资总量内，按照规范的程序和要求，自主分配。

根据国务院办公厅印发的《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》，绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资。前者主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，在绩效工资中所占比重原则上可相对大一些，一般按月发放；后者主要体现工作量和实际贡献等因素，根据绩效考核结果发放，采取灵活多样的分配方式和办法，向关键岗位、高层次人才、业务骨干和做出突出成绩的工作人员倾斜。行业主管部门要结合本行业特点制定绩效考核指导意见，各事业单位要完善内部考核制度。

（二）文献综述

目前关于事业单位绩效工资的研究主要集中在分配的原则、存在的主要问题、总量核定和行业统筹等方面。章剑南认为绩效工资制度设计不科学、绩效工资水平的决定机制不合理、绩效工资考核分配办法不完善、各项改革推进不协调。[1]刘昕指出，以历史数据为基础，确认资金来源合法合规后纳入绩效工资总量这种简单承认历史的做法，客观上导致在各事业单位之间，尤其是同一行业中的不同事业单位间出现绩效工资水平差距过大的问题。[2]熊通成认为事业单位绩效工资总量核定应该考虑当地事业单位基准水平、单位经费来源类型、所提供公共服务产品战略价值、主要业务岗位相关劳动力市场工资水平、单位人才层次结构、公益属性体现程度6 个因素[3]，完善事业单位绩效工资总量动态调整机制，应该综合考虑正常调幅、人员变化、经费来源、发展动力、现有水平、公益属性、考核成绩等因素[4]。刘昕认为行业主管部门应当发挥统筹和监督的作用，在科学论证的基础上，对共性较强的事业单位绩效工资方案设立合理标准，减少同类事业单位之间的不恰当差异，尽可能消除因此产生的不满。[5]

学者们对事业单位绩效工资内部分配从不同角度进行了研究，在梳理历史和现状的基础上，发现了一些问题，提出了一些疑问并据此给出了政策建议。不过，关于绩效工资内部分配的实施情况，还缺少系统全面的研究。

三、事业单位绩效工资制度的实施情况

2009年，S 市首先在义务教育学校实施绩效工资制度改革，2010年在全市其他事业单位全面实施。2015年起，试行以行业分类来调控绩效工资总量，具体包括6 个方面举措：一是建立行业分类目录，将行业分为教育、科技、文化、卫生以及公共管理与服务5 大类，为调控绩效工资总量提供了基础。二是建立分配模型，选择有代表性的国际行业收入水平、S 市事业单位行业收入水平、全国行业收入水平、S市行业收入水平4 个因素，根据重要性分别赋予权重，确定收入分配系数。三是根据收入均值，对于各收入区间的事业单位给予不同的增量，使之不断向目标收入均值靠拢，逐步形成合理的梯度关系。四是加强主管部门的考核和统筹职能。主管部门和区县根据核定的工资水平，综合考虑所属事业单位的性质、人员结构和资金来源等因素，核定其绩效工资总量。主管部门掌握一定比例的统筹总量，加强了主管部门在绩效工资管理中的话语权、决定权。五是严肃分配纪律，规范分配秩序。先后出台了相关文件，明确了各部门的监管职能和责任范围，强化了纪律约束，对于违规的单位和个人，及时通过审计部门和纪检部门予以严肃查处，维护了分配秩序。六是创造了人才脱颖而出的良好环境。紧紧围绕科教兴市和科创中心战略，放开对科研人员竞争性课题费、科技成果转化收益奖励以及引进人才及其团队费用的限制，引导分配向教育、科技、文化和卫生领域的人才倾斜。

四、样本单位的工资离散系数分析

根据可采集、可比较的原则，离散系数这一指标能较好地反映事业单位内部收入分配的差距情况，单位工资离散系数越大，表示员工间收入分配差距越大，绩效导向越明显；单位工资离散系数越小，表示员工工资大多集中于均值附近，内部差距不大。当然，有的单位性质决定了离散系数不会、不宜过大。

就2015—2018年样本单位绩效工资的变化趋势而言，10%的单位绩效工资离散系数逐年下降；30%的单位绩效工资离散系数虽有波动但总体呈下降趋势；55%的单位绩效工资离散系数虽有波动但总体呈上升趋势；5%的单位绩效工资离散系数逐年上升。

图1呈现了2015—2018年被调查事业单位工资离散系数平均值变化情况，通过将各单位离散系数加总求平均所得。数据显示，2015—2018年各单位工资离散系数的平均值分别为6.25、5.86、6.01、6.24，该均值在2016年有大幅下降，随后又逐年回升，与2015年相比略有下降。就行业分类而言，高等教育、科学研究等行业的绩效工资离散系数总体呈下降趋势；学前教育、公共管理、公共卫生、医疗等行业的绩效工资离散系数总体呈上升趋势。

图1 样本单位工资离散系数均值

图2呈现了2018年不同行业内单位工资离散系数的均值分布情况。数据显示，不同行业间单位工资离散系数差异很大，有高有低，最大值接近15，最小值仅1.53，两者之比约为9.8，充分体现出不同行业间的差异化特点。

图2 2018年不同行业内单位工资离散系数均值

从数据段来看，行业内单位离散系数均值超过5 的有高等教育、三级医疗、科学研究、文学艺术；行业内单位离散系数均值在3～5 的有二级医疗、公共管理、公共卫生；行业内单位离散系数均值低于3的有基层医疗、义务教育、中等教育、学前教育。由此可以看出，单位内部分配差距较大的多为市场资源配置充分、竞争性较强、对人才需求较为集中的行业，而内部分配差距较小的多为承担基本公共服务职能、岗位工作类型相近的行业。

五、绩效工资内部分配的经验和做法

事业单位绩效工资制度的实施取得了一定的成效，绩效工资总量增幅明显，工作业绩提升明显，特别是人才倾斜政策、竞争性课题政策等实施以来，部分科研单位职工的收入水平有了较大提高。主要做法和经验有以下几点。

（一）制度规范，导向明确

制度使得行为结果可预期，在国家和省市指导性文件基础上，行业主管部门、事业单位要根据实际情况制订具体的实施细则和方案，强化激励约束。根据调研情况，绩效工资内部分配实施效果较好的单位往往相关制度也比较健全，此外，不少事业单位实行民主集中制，绩效考核方案由职工代表大会通过，这样操作虽然在一定程度上会影响工作效率，但是职代会通过后，绩效考核方案更容易贯彻执行。

（二）竞争性考核

事业单位的竞争性考核一般通过设立项目、开展评选、竞争上岗等方式进行，按绩取酬，多劳多得，优绩优酬。具体做法包括3 种。一是评选优秀。一位幼儿园负责人讲道：“所有幼儿园教师全部参加星级教职工评选，星级和绩效挂钩，受到了大家的认可，一定程度上缓解了教师的惰性问题。”二是项目招标。某区中学以项目作为引领，激励先进，设定了科研、招生、参与考试等项目，把项目推进情况和效果作为年终奖励性绩效工资分配的考虑因素。其负责人谈道：“项目由教师自己投标，最终由项目小组进行考评，这样也能拉开分配差距。”三是竞争上岗。不少事业单位采取竞争上岗的方式选聘干部和职工。根据某大学二级学院的规定，教学岗位每个等级分三档，对应不同的待遇和考核要求，年初由教师个人自主选择岗位，讲师可以选择教授岗位，教授也可以选择讲师岗位，经过评审后，根据确定的岗位进行管理和考核。

（三）分段考核

主要是指把考核流程分成若干阶段，如按月考核、季度考核和年度考核，或者常规考核、学期考核（期中、期末）和年度考核。实践中有的考核以月度考核为主，季度、年终考核为辅。如S 市急救中心每个月对驾驶员进行绩效排名，实行末位淘汰制，把最差的驾驶员转岗。某幼儿园将奖励性绩效工资分为月考核奖励、学期考核奖励、年度考核奖励、开发活动奖励、全勤奖励、节日奖励、补偿性奖励、上级下拨任务专项奖励、增量绩效和其他预留部分。考核实施侧重3 个方面：重日常考核；重园所重点工作；重自评，月考核即以自评为主，取得成效由自己申报。

（四）分类考核

主要是将工作任务分类分层定量，在此基础上，将绩效工资做相应的区分，以此为手段进行考核奖励。一般来说，考核指标如下：考勤、岗位职责、工作强度、工作难度、工作量、工作质量和精神文明表现，在此基础上，根据单位的具体情况，又设不同的考核和奖励项目。某中学的奖励性绩效工资=年度考核合格基本奖+超工作量（课时）奖+教育教学服务成果奖+骨干教师奖+年度考核综合评分奖励。根据某大学的规定，绩效工资=基础性津贴（占比70%）+绩效奖励工资（占比20%）+专项奖励工资（占比10%），其中，基础性津贴=岗位津贴（占比22%）+工作量津贴（占比38%）+奖励性津贴（占比10%）。工作量津贴、奖励性津贴体现工作人员的工作强度、责任和工作量，根据专业技术、管理、工勤等不同岗位的工作特点和工作任务，由学校和二级管理部门制订标准并执行。绩效奖励工资根据学校中长期发展规划和当年度办学绩效目标指标完成情况进行绩效考核后发放。专项奖励工资涉及全校在职人员的各类津补贴，包含课时津贴、讲座报告费、专家评审费、期刊审稿费、节庆值班费、社团指导费等。

（五）多主体多部门分级考核

主要指由不同的主体开展考核，并赋予不同的考核权限和比重。为了使考核趋向更科学和客观，有的单位成立了部门考核领导工作小组。某幼儿园在自评的基础上，由年级组、保健室、院长室多部门构成环评。某研究院实行二级考核，院里预留绩效工资总量的10%主要用于优秀科技人员的奖励、年度优秀职工奖励和各个单位班子年度考核奖；各二级管理部门结合自身实际，制订符合本部门发展规划和导向的分配方案，原则是奖励先进，兼顾公平和稳定。某卫生单位的考核结果则以部门负责人评议为主，结合个人自评、部门互评。

（六）分配向关键任务倾斜

主要是指以岗位职责和业绩为依据，优绩优酬，拉开差距，分配向一线岗位、关键岗位、业务骨干及成绩突出的个人倾斜，向重点、难点、紧急任务以及优势发展方向倾斜，与员工实际贡献相适应，强化总量的统筹，打破平均主义。2015年开始，S 市急救中心收入分配向一线急救医生大幅度倾斜，收入从2014年的132 024元上升为2018年的232 659 元，对应届医科毕业生有一定吸引力和竞争力，员工流失率得到了较好控制，市民满意度持续上升。某医院向医生护士倾斜，其负责人指出，“因为他们的服务代表了一个医院的温暖度，改革以后，护士的离职率得到了很好的控制”。

（七）强化考核结果的应用

考核结果的应用与否关系到考核是否能够真正发挥作用。如果考核结果和管理不挂钩或者形式挂钩，都是对优秀职工、优秀部门工作积极性的打击。某大学对于年度综合考核为A的二级管理部门，下一年度绩效工资奖励性津贴额度增加5%。这一点得到了较多调研单位的认同，认为增加绩效工资总量时应该向考核优秀的单位倾斜。

六、关于绩效工资分配的主要诉求

事业单位绩效工资制度实施过程中存在结构性和水平性两类矛盾。优化事业单位内部分配主要解决结构性矛盾，不过结构性矛盾和水平性矛盾是相互制约的。调研中被调研单位反映的诉求主要在于以下方面。

（一）关于管理岗位的绩效工资

被调研事业单位的主要领导普遍提出的一项诉求是：事业单位主要领导的绩效工资不纳入单位总量参与分配，而应该由上级主管部门考核发放，以便于事业单位主要领导放开手脚去管理，同时使得事业单位有更多的绩效额度可以向一线、向关键岗位倾斜。实践中有的事业单位采取这种做法，取得了良好的成效，如某医院正职领导的年度绩效总额由区卫健委根据对医院综合评价予以核定，副职领导一般按照正职领导的70%兑现。单位副职领导的绩效工资的核定也需要进一步探索。某被调研学校提出，班子成员内的副职领导偏少，但实际上加班很多，因为分配方案需要职工代表大会通过，专门给副职领导增加绩效条款不合适，所以希望上级部门有指导性意见。另外一所被调研学校提出，由于教育局给副校长的绩效工资总量是一样的，所以副校长在学校内上课多与少无法在绩效工资分配中体现。

如何平衡和协调管理岗和专业岗两类岗位也是一个重要而普遍的问题，实践中既存在分配系数向管理岗倾斜较多的情况，也存在重业务、轻管理的倾向。近年来，由于一系列政策红利，专业技术人员的收入水平能够逐年有较大幅度递增，如果管理人员收入主要依靠绩效工资总量增加和调整的话，可能会对单位的整体合力造成不良影响，反之亦然。

（二）关于绩效工资总量

被调研单位的主要诉求是增加绩效工资总量，特别是对低于行业内部平均水平的单位，应尽快补上。此外，要求打破绩效工资总量的刚性限制，实行弹性制度。由于目前的绩效工资总量主要是按照上年平均在编人数核定的，不少单位只能抓住增资的契机，以增量撬动存量动态调整项目分配，向重点、难点任务倾斜。在这方面，某舞剧团的建议比较具有代表性：一是创作酬劳是否能参照科研单位的做法，不纳入绩效工资总量；二是演出收入分配额度目前是按上年平均在编人数核计总量的，建议与人事统计口径一致，按当年实际在编人数核定总量；三是专项奖励支出能否不纳入绩效工资总量。此外，某中学负责人认为，对于一些需要教师额外投入承担的工作量用项目的形式规定，会更合情合理。

（三）关于外部委托项目劳务费的分配

主要诉求是不要计入绩效工资总量。某社区服务中心负责人认为，课题、项目经费算到绩效工资里，对整个中心来讲，做与不做、接与不接都是一样的，做了以后差别就是相关部门的人员在蛋糕里分得多点，同时也影响到其他部门人员的收入。他建议保质保量做好基本工作外的其他项目收入可以不受绩效工资总量的限制，这样有利于调动服务人员的积极性，也有利于保证创新项目、特色项目、科研项目的顺利推进。某大学相关负责人建议，合作办学中产生的课时费、劳务费等费用不应占用绩效工资总量，否则一定程度上打击了办学积极性；绩效工资中工资性收入和其他专项收入应有所区别，如教委等上级部门专项核拨经费可不计入绩效工资总量。

（四）其他意见和建议

主要包括：在行业之间整体统筹，避免形成人才洼地；及时出台每年绩效工资调整的额度和相关政策，提高激励的时效性；充分发挥行业或者主管部门的统筹和引导作用，形成关于内部分配的刚性文件。如某卫生系统负责人讲道：“事业单位改革过程中最好市里有一个指导性的东西，这样我们就有个‘尚方宝剑’。”

七、绩效工资制度实施的主要影响因素

事业单位绩效工资内部分配的主要影响因素包括单位的职能、规模、工作性质、主要领导、历史沿革以及绩效工资总量等，其中以下3 项因素的作用更为明显。

（一）工作性质

一是单位的主要职能和服务对象。对于主要面向社会提供服务，收入受市场机制影响较大的单位来说，单位的竞争压力一般比较大，人才资源比较集中，绩效工资管理需求较大，绩效工资制度的实施也比较到位。二是工作的量化程度。一般来说，工作标准化程度比较高、量化管理比较充分的单位，绩效工资制度的实施阻力也比较小。

（二）单位规模

一般来说，如果单位规模较大，那么内部的岗位类型和层级就会比较多，绩效工资分配的梯度也会比较多，能够较好地体现优绩优酬的导向。对于规模较小的单位来说，在绩效工资总量一定的情况下，如果层级较少、岗位性质相近、员工之间工作能力差异不明显，绩效工资就会比较相近，如果相互之间绩效工资差距过大，反而容易引发组织稳定问题。某卫生系统负责人指出：“特别是处级单位，领导绩效工资占了很大一部分，导致下面一般的职工绩效工资水平低，即使把增量提升，他们感觉可能还是很差，因为领导占了大头，没有办法做内部的协调。”

（三）主管部门的要求

上级主管部门的要求对于事业单位落实绩效工资制度有非常重要的影响。如果主管部门讲平衡、讲稳定，不区分单位类型搞“一刀切”，那么所属事业单位的绩效工资分配导向就会受到影响，绩效工资分配拉不开差距，长此以往，会在一定程度上挫伤优秀员工工作的积极性。调研发现，如果主管部门能出台刚性的、以优绩优酬为导向的绩效考核制度要求，所属事业单位在落实绩效工资内部分配时阻力会小一些，更容易破除大锅饭和平均主义。

事业单位绩效工资制度的落实任重而道远。事业单位需要在吸取现有经验教训、分析相关影响因素的基础上，破除障碍，创造条件，进一步优化总体设计、相关配套制度和具体的内部分配办法。其中比较迫切的任务主要包括以下方面：一是进一步完善绩效工资总量核定机制，科学核定行业之间的比例关系，根据上一年度考核结果、发展规划和财政收入状况等，合理确定事业单位绩效工资总量水平，根据外部社会经济和事业单位变化发展的具体情况赋予一定的弹性，避免“一刀切”。二是强化主管部门的统筹调控和管理职能，在发挥事业单位自主权的同时，引导事业单位制定和完善绩效工资内部分配办法，并根据发展目标、工作任务、年度考核、成果贡献等情况合理调节绩效工资总量水平，合理确定事业单位主要领导人绩效工资分配办法，充分调动事业单位及其负责人的工作积极性。三是创新和推广实用有效的绩效工资内部分配办法，在优化岗位管理、项目管理的基础上，优化绩效考核评价机制，采用多种考核办法，采取分类、分层、分段、分主体考核，定性和定量相结合考核等办法，做好绩效考核和结果使用相挂钩，在堵住后门的同时，开好前门，充分体现绩效工资制度的激励约束功能，调动事业单位工作人员创优创新的积极性，进一步提高事业单位的保障功能和公共服务质量。