浅析新政府会计制度对行政事业单位内部控制建设的影响

陈星宇

摘 要：通过梳理新政府会计制度改革的变化，分析新政府会计制度对行政事业单位内部控制建设的影响，结合当前行政事业单位内部控制建设的现状，对其内部控制建设存在的问题进行探讨，提出加强行政事业单位内部控制建设的对策建议，即优化内部控制环境，建立风险评估机制，完善控制活动管理，加快内部控制信息化建设，强化内部控制监督机制建设。

关键词：新政府会计制度;行政事业单位;内部控制建设;影响

新政府会计制度重构了行政事业单位会计准则体系，对原有的核算模式进行了系统性改革。它的实施，对强化和完善行政事业单位内部控制建设提出了新的要求。同时，内部控制科学合理的制定及其有效的实施，也为新政府会计制度的实施奠定了良好基础。

一、新政府会计制度的改革创新

1.统一了现行各类行政事业单位会计制度。新政府会计制度有机整合了原有各类行政事业单位会计制度的内容，统一制定规范的会计制度。不再区分行政和事业单位，也不再区分行业事业单位。保留了现行各项制度中的通用业务和事项，同时增加各级各类行政事业单位的共性业务和事项，对同类业务尽可能做出同样的处理规定。设置统一的会计核算科目和报表、报告体系，增强了制度的可操作性和财务信息可比性。

2.重构了行政事业单位会计核算模式。新政府会计制度构建了“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的新型会计核算管理模式。适度分离预算会计和财务会计功能、决算报告和财务报告功能，全面反映行政事业单位预算执行信息和财务信息。对预算管理方面的现金收支进行规范化“平行记账”，实现收付实现制、权责发生制共同运行，预算和财务两会计要素相互协调，共同反映行政事业单位财务状况和预算执行情况。

3.扩大了行政事业单位资产负债核算范围。除按照权责发生制核算原则增加有关往来账款的核算内容。增加了公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房和受托代理资产的核算内容，提出了无形资产与计提固定资产折旧的概念，加强了国有资产在管理、支付、预算等方面内容，精确反映单位资产情况。增加了预计负债、受托代理负债等核算内容，全面反映单位现时义务。与此同时，净资产状况也准确反映了行政事业单位“家底”信息。

二、新政府会计制度对行政事业单位内部控制建设的影响

1.全面提升行政事业单位会计信息质量。新政府会计制度改革了过去诸如多项制度并存、体系繁杂、内容交叉、核算口径不统一等问题，统一了各行业各领域行政事业单位会计核算标准和核算口径。新政府会计制度对会计科目进行了系统的细化规范，保证行政事业单位会计核算的完整全面。引进权责发生制，使会计核算更加具有科学性，扩大了会计核算的内容与范围，提高了会计信息相关性与可比性。加强财务报告质量管理，增强资金使用透明度和准确性，这些都有效全面提升了行政事业单位会计信息质量。随着预决算公开和财务报告社会公众监督不断深化，這就使得行政事业单位更加重视内部控制建设，以提高资金使用效益。

2.准确反映行政事业单位运行成本。新政府会计制度引入成本、费用、绩效等理念和方法，要求收支在权利义务所属期间核算，合理归集、准确反映行政事业单位的运行费用和履职成本，优化配置单位资金及资源，有效节约单位耗能和财政资金，防止出现高成本低质量现象。这就要求行政事业单位增强责任意识，不断提高内部控制水平，全面客观评价单位自身管理存在的薄弱环节和问题，规范业务流程和资金使用，强化成本管理和绩效评价，提高公共服务的工作效率和效果。

3.有效推进行政事业单位业财融合。新政府会计制度全面引入权责发生制，改变了原来有资金流入流出才进行会计核算的业务流程。要求在取得收取款项权利、发生支付款项义务时就要进行会计核算。这就要求单位更加重视合同管理、基建管理、资产管理以及往来款项管理等与财务核算息息相关的内部控制建设，强化业务与财务的沟通交流。财务人员要主动融入业务，参与经济业务全过程管理，由事后被动式反应向事前预测、事中控制、事后监督转变。充分发挥专业核算优势，规范优化业务流程，引导促进各项业务开展，实现业务发展与财务管理紧密融合一体化发展。

三、行政事业单位内部控制建设存在的问题

1.内部控制环境薄弱。目前，部分行政事业单位在内部控制意识方面还比较淡薄，尤其是对内部控制的认识和研究不到位，不深刻，不够重视，很大程度上影响了单位内部控制建设工作的执行效果。甚至有的单位内部控制现实中有名无实，形同虚设，仅仅为了走形式而存在，几乎没有发挥出真正的作用。行政事业单位内部员工的内部控制意识总体也比较薄弱，很多人对内部控制没有形成一个完整的认识和理解，因此，在内部控制执行过程中自然会受到一定的阻力。部分行政事业单位缺少对内部控制建设的整体规划、执行和考核的管理体系，缺乏科学的人力资源培训制度等等，这些都影响了内部控制建设的高质量和可持续发展。

2.风险评估机制欠缺。目前，许多行政事业单位没有建立起内部控制相关的风险评估机制。缺乏从风险评估目标确定到风险识别、风险分析、措施应对等一整套行之有效的风险评估制度，缺少对可能发生的风险实施事前、事中、事后的控制手段。有的单位虽然有风险管控意识，但却是更多地关注风险发生之后的控制环节，这会使单位不能根据风险变化的诸多因素做出有效反应，准确判断风险的影响程度及其可承受能力。当风险发生之后，因无预先设定的实施方案，有可能会因决策的错误或措施及方法不当而导致风险无法控制，单位蒙受经济损失。

3.控制活动管理不当。目前，行政事业单位内部控制制度大部分源自上级的文件及一些条例政策，没有从本单位实际需求出发，结合实际情况制定，使得制度内容过于笼统，可操作性比较差。相关部门在制度制定时，更多地考虑自身业务需求，导致制度建设呈部门化现象，系统性合理性不够。预算控制是行政事业单位内部控制的核心环节。很多行政事业单位由于预算管理水平不高，在其内部控制实施过程中，常常会出现与预算管理工作结合程度低、预算管理工作程序不规范等问题，导致预算控制约束力差、资金使用效率低下。

4.内部控制信息化建设滞后。现代信息技术的发展与应用为行政事业单位内部控制提供了强有力的支撑。但由于部分行政事业单位信息化建设投入少、信息人员配备不足，技术力量不够，信息化建设仍较落后，很多业务依旧停留在最基本的数据及信息处理需求阶段。目前，许多行政事业单位内部不同部门根据自身业务要求相应建立了有关信息系统，但由于内部不同系统间的兼容性低，相互独立，口径不一致，进而也影响了不同业务系统之间的关联性，使得单位内部各部门之间数据难以实现共享与沟通，造成信息孤岛，运行效率低下，内部控制效果也难以达到预期水平。

5.内部控制监督不力。目前，大多数行政事业单位没有设置专门的内部审计部门，监督管理工作由财务管理人员“一肩挑”，其独立性差，难以有效履行监管职责。虽有少数行政事业单位设立了内部审计部门，但由于人员配备少，业务水平低等原因，造成内控监督薄弱、监管不到位。财政、审计、监察等部门对行政事业单位的外部监管，多侧重于经济事项的审查，对内部控制建设方面的监督较为欠缺，致使行政事业单位缺乏外部驱动力和约束力。

四、加强行政事业单位内部控制建设的建议

1.优化内部控制环境。行政事业单位的领导要以身作则，加强对内部控制工作的高度重视、主动带领单位全体员工提高内部控制意识，加强对内部控制的宣传力度，让单位全体员工了解内部控制工作的重要性和必要性，树立正确的内控意识，提高其参与内部控制建设的积极性和主动性，构建单位良好的内部控制氛围，使得单位全体员工都能在各自的工作岗位上积极配合内部控制工作的执行。加强内部控制人员专业知识和职业道德培训，提升其专业能力和职业素养。制定完善内部控制建设规划、执行、考核体系，保证内部控制得以高效执行。

2.建立风险评估机制。行政事业单位要根据自身的发展现状，制定风险评估方案，明确风险评估目标，确定其内控目标实施过程中可能会产生的风险及其风险承受能力。在风险事件发生之前，单位要综合运用各种科学方法，查找识别内部控制产生影响的风险。运用定量和定性的方法对风险发生的可能性和对单位内控目标实现的影响程度进行分析，划分风险等级。确定优先控制的风险，避免风险带来的损失。综合各种风险情况，及时采取应对策略。

3.完善控制活动管理。行政事业单位应根据内部控制规范和新政府会计制度等要求，完善细化内部控制制度建设。在制定内部控制制度时必须结合单位实际情况，深入梳理单位经济活动各业务流程，针对发现的问题，抓住重要环节和关键节点，分析存在的各种风险，使得各项活动管理控制更加具有针对性和精细化，切实增强制度的可操作性。规范预算编制和执行，优化预算支出结构，提升预算管理水平。强化资金合理使用，切实提高资金使用效益。

4.加快内部控制信息化建设。行政事业单位应以新政府会计制度为核心，科学构建信息化管理系统，加强内部控制管理信息化建设。围绕本单位实际需求以及内外部环境变化等因素，梳理优化单位内部控制管理内容和流程，强化内部控制基础信息和数据的收集处理，建立完善内部控制信息化制度。以统一规划、统一标准、数据共享的指导思路，将内部控制所涉及的各个环节尽可能统一到单位系统平台中，实现信息在单位内部全方位沟通和共享。建立信息分析和预警机制，增强风险防范动态化管控，提高内部控制工作质效。

5.强化内部控制监督机制建设。行政事业单位应设立内部审计监督部门，配备具有专业知识和能力的审计人员，独立客观地对单位内部控制制度的建立、实施等情况进行监督检查，及时发现、纠正并制止内部控制中存在的问题及违规行为。定期开展监督检查和整改后的回头看工作，确保内部控制责任的有效落实。同时，结合外部相关部门的监督作用，促进单位自身内部控制管理不断改革和完善。完善激励奖惩机制，加强对内部控制执行情况和效果的考核，将其考核结果纳入年终考核体系，进一步激发部门及员工对内部控制建设的重视程度，增强内部控制执行的创新性，促进行政事业单位健康发展。

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