自然人破产程序中管理人的履职困境及其纾解

殷 慧 芬

上海政法学院 法律学院，上海 201701

自2006年《企业破产法》引入市场化和专业化的管理人制度以来，管理人在企业破产实践中发挥着愈来愈重要的作用。企业破产实践中出现的诸如管理人的分级管理、选任、报酬、监督等问题已经引起了学界和实务界的广泛关注和研讨。与此同时，浙江、江苏等地此起彼伏的个人债务清理实践和《深圳经济特区个人破产条例》实施后的审判实践充分表明，①深圳自然人破产审判实践、浙江等地的个人债务清理实践均表明，管理人在自然人破产程序中发挥着重要作用，尤其是通过财产调查、行为监督等可以消除人们对债务人利用破产程序逃债的担忧。参见景晓晶：《深圳反个人破产欺诈的实践》，《人民法院报》2021年10月18日，第2版；王雄飞：《稳妥推进个人债务集中清理工作 切实防范逃废债》，《人民法院报》2021年10月20日，第2版。自然人破产程序的公正、顺利运行，同样离不开独立、中立又专业的管理人的规范高效履职。然而，管理人在自然人破产程序中的履职困境有其特别之处。2020年5月发布的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出“推动个人破产立法”，自然人破产制度在全国的建立势在必行，由此，自然人破产程序中管理人制度的特殊性研究愈发必要。

一、自然人破产程序中管理人应是必设机构为宜

作为集合性的清偿程序，破产制度从创立之初就对管理人有了需求。但从古罗马至今，可被任命为管理人的主体类型因不同的历史时期和不同国家而异。在古罗马的某个时期，管理人只能由债权人担任；但在今天的许多国家，债权人是不可能成为管理人的。在美国，管理人一般是律师，而在英联邦和前英联邦国家，被任命的管理人通常是会计师。当今破产管理人的称谓在各个国家也不尽相同，①大陆法系国家一般称之为破产管理人，英美法系国家称之为破产托管人。但却具有一个基本共性，即从其产生时起，便被赋予了独立的法律地位，使之能够中立而超然地行使法律所规定的职责，不仅对当事人即使对法院也保持相当的独立性。

在英国、澳大利亚等国家，自然人破产案件的管理由公共或私营部门的破产托管人承担。②参见徐阳光：《英国个人破产与债务清理制度》，北京：法律出版社，2020年，第63—67页。Roselind Mason《：澳大利亚个人破产制度与未来改革方向：应对债务人的不幸与不端行为》，金春、张效锁译，载于《民事程序法研究》第21辑。在美国，自然人适用的无论是第13章个人债务整理程序还是第7章清算程序，托管人均属必设机构。第7章清算程序中，债权人在第一次债权人会议时选任托管人，在此之前或未能选出的情形，则由联邦托管人所选任的临时托管人享有财团财产的管理处分权；13章程序也选任托管人，其不仅参与清偿计划草案的提出及认可，债务人基于清偿计划对于债权人的清偿，也通过托管人实施。③许士宦：《债务清理法之基本构造》，台北：元照出版公司，2006年，第485页。日本的自然人破产程序④“ 破产”一词在日本仅仅意味着破产清算。参见[日]山本和彦：《日本倒产处理法入门》，金春等译，北京：法律出版社，2016年，译者序。，除非系同时废止⑤日本法上的“同时废止”，指无资产或资产较少的案件，破产宣告同时终止破产程序，不实施破产程序，但进行和审理免责程序。因无须选任破产管理人，降低了管理人报酬的支出，有利于债务人经济迅速复苏。[日]山本和彦：《日本倒产处理法入门》，第107页。情形，否则应选任破产管理人。日本破产法修订前⑥日本现行破产法于2004年颁布。的消费者破产实务中，作出“同时废止”裁定的案件居多。旧法实施的最后阶段，小额管理程序的应用越来越广。小额管理程序以较为低廉的报酬选任破产管理人，尽可能地实现程序简化的同时推进破产程序，从而以较低预缴费用，使选任管理人可行。⑦[日]山本和彦：《日本倒产处理法入门》，第107页。日本民事再生程序最大的特征是采取债务人自行管理模式，原则上不选任破产管理人。由于所适用案件较为简易（无担保债权额不超过日币五千万元），个人再生程序甚至不设通常再生程序的监督委员及调查委员，以减少其高额报酬带来的债务人负担。⑧[日]山本和彦：《日本倒产处理法入门》，第166页。我国台湾地区基于事件类型处理的理论及程序选择裁量的观点，将更生程序⑨《 日本民事再生法》中的个人再生程序、《台湾消费者债务清理程序》中的更生程序、美国第13章个人债务整理程序在功能上与《深圳经济特区个人破产条例》中的重整程序接近。的监督人及清算程序的管理人任意化，使其成为非必设机关，由法院依各具体事件，斟酌各种状况后予以衡量决定选任与否，以平衡追求公益与私益以及实体利益与程序利益。⑩许士宦：《债务清理法之基本构造》，第486页。

由上述立法例可知，程序中是否设管理人视该程序是重建或清算型、案件的繁杂或简易性、法院职务内容的多寡、债务人的负担减轻及债权人的利益保护等诸多因素，而为立法政策上考量。⑪许士宦：《债务清理法之基本构造》，第485—486页。

对我国自然人破产程序中管理人是否应是必设机构这一问题，有观点认为，“在现有财产查控手段下，债务人经过执行程序的财产查控未发现可供执行财产，且不具有撤销行为之嫌疑和不诚信事由的，应分流为无管理人案件。对于不符合这些要件的消费者、个体工商户应适用小额管理程序；因现在或曾经为企业法人的法定代表人、董事、控股股东等对企业债务承担保证责任的企业经营者，应当选任管理人，以小额管理或普通案件处理”。①金春：《个人破产立法与企业经营者保证责任问题研究》，《南大法学》2020年第2期。这一观点有一定的道理，尤其是对于“执转破”的案件而言，当前执行查控系统基本能够查明债务人名下的不动产、证券、银行存款、车辆、工商登记信息、互联网银行等信息。然而，单靠建立查控系统追查债务人财产，并不能完全防范逃避执行行为的发生，在实务中仍然存在债务人通过虚构交易、现金搬移、借用他人账户或信用卡等方式，转移或藏匿财产的现象。②钱为民：《执行退出机制的台州实践——〈台州市中级人民法院“无财产可供执行”案件退出机制实施办法〉解读》，2018年11月30日在《个人债务清理国际研讨会》上的发言。此外，除了财产调查之外，管理人还承担着在免责考察期内或重整计划、和解计划执行期间对债务人的监督职责，这些职责的履行是自然人破产程序顺利运行的重要保证。与企业相比，自然人债务人通常缺乏对破产制度的了解，缺乏起草相关文件所需的技能，也无力委托律师，如果没有破产管理人的帮助，将降低程序的可用性。

因此，本文认为，适应我国自然人破产立法的现实需求，从防范债务人逃债行为、规范破产制度有效运行的角度考量，管理人应是必设机构为宜。

二、自然人破产程序中管理人的履职困境及原因分析

企业破产程序中，管理人履行查清债务人陷入破产的原因、调查债务人的财产状况、起草重整计划、拟定财产变价和分配方案等职责，既要维护债务人和债权人双方的利益，又要减轻法院的负担，以确保破产案件的顺利进行。与企业破产案件相比，自然人破产案件具有数量多但规模小③《深圳经济特区个人破产条例》实施首月，深圳中院共收到260件个人破产申请，申报的负债规模：500万以上的有18人，300万至500万的16人，100万至300万的80人，100万以下的146人。的特点，管理人对职责重但收益低的自然人破产案件通常缺乏履职意愿。

（一）管理人的职责繁杂

无论是清算程序还是重整程序，管理人的重要职责之一都是调查核实债务人的财产，因为债务人财产的多少直接关系到众多债权人的清偿利益。自然人社会关系的复杂性和财产处分的任意性，决定了确定自然人财产范围的困难。尤其是在自然人破产制度引入之初，社会更为关注债务人是否会利用破产程序逃债的问题，除了从制度设计上要求债务人一并申报家庭财产，包括其配偶、未成年子女以及其他共同生活的近亲属名下的财产，法院通过执行查控平台尽力发现债务人的财产外，管理人的财产调查职责显得尤为重要。管理人要向公安、民政、村（居）委会、工作单位、人民银行、金融机构、信息查询平台、不动产登记、车辆管理、知识产权、公积金、社会保障、市场监督管理、税务、法院执行等部门和机构调取债务人必要信息资料，④参见《浙江法院个人债务集中清理 （类个人破产）工作指引（试行）》第29条。以核实相关材料的真实性。

破产管理人有义务调查债务人的财务状况，甚至行使撤销权撤销债务人在破产案件受理前法定期间内所为的欺诈行为或损害公平清偿的行为，并在恰当情况下对债务人的免责问题提出异议。⑤[美]查尔斯·泰伯：《美国破产法新论》，韩长印、何欢、王之洲译，北京：中国政法大学出版社，2017年，第93页。对于债务人与他人共有的财产，管理人应当基于遗产继承、婚姻等民事法律关系在债务人与共有人之间进行分割。自然人破产法下债务人财产范围的确定还需考虑到豁免财产的问题，债务人的居住房屋保留与否、家庭生活必需的物品、必要的生活费用（包括日常生活所需、未成年子女教育所需、疾病所需等）以及破产前的转换财产行为的效力等均由管理人根据个案的具体情况依法核实后报法院最终确定。债务人对管理人的调查负有协助义务，有拒绝解释、虚假陈述的，属于不予免责事由。①[日]山本和彦：《日本倒产处理法入门》，第113页。管理人还承担着向债务人提供债务咨询或建议的职责，以帮助自然人及其家人从严重的过度负债中恢复。

另外，自然人破产案件中，债务人甚至其家庭成员将直接面对管理人的调查和全体债权人的质询，对于债务人来说，承受着较大的心理压力，容易产生抵触情绪，同时增加了管理人履职的难度。企业破产中也涉及到具体的自然人，比如法定代表人、董事、监事、高管、股东等，但管理人与债务人之间有一定经济规模和组织形态的企业的隔离，消除了两者之间的直接对立。

（二）管理人履职周期长

我国未来的自然人破产清算程序也许应设置较长的免责考察期。②参见殷慧芬：《论自然人破产免责制度中的利益衡平》，《西南政法大学学报》2021年第4期。在很多时候，免责考察期内债务人将继续获得财产，例如工资收入、继承遗产、赠与所得、投资利润或财产孳息等。债务人的收入超额部分用以清偿债权人，以及积极寻找工作等义务，一方面可以提高债权人的受偿率，另一方面强迫债务人经历“良好行为期”，将起到强化债务人的财务责任感的作用。③Jason J. Kilborn, The Innovative German Approach to Consumer Debt Relief: Revolutionary Changes in German Law,and Surprising Lessons for the United States, 24 NW. J. INT'l L. & Bus. 257 (2004).较长的免责考察期不可避免地会带来债务人的监督难题。免责考察期内，债务人应当定期向管理人申报个人收入、支出和财产状况等信息，并由管理人通报全体债权人。④《深圳经济特区个人破产条例》第99条：“在考察期内，债务人应当每月在破产事务管理部门的破产信息系统登记申报个人收入、支出和财产状况等信息。管理人负责监督债务人考察期内的相关行为，审核债务人提交的年度个人收入、支出和财产报告，按照破产财产分配方案对债务人年度新增或者新发现的破产财产进行接管分配。破产事务管理部门应当对债务人的收入、支出、财产等的变动情况以及管理人履行职责行为进行检查监督，并依法予以公开。”管理人确定债务人的收入超过了法定的数额时，将要求债务人从其收入中强制履行部分债务，从而使得债权人不仅可以从有限的破产财产中受偿，而且可以从债务人未来一段期限内的收入中受偿。

债务重整程序中，管理人应当向债务人提出建议，协助债务人与债权人达成债务清偿协议；如果债务人经营着业务，管理人还要负责对债务人经营状况和继续经营的可行性，以及与案件或制定方案有关的任何其它事项进行调查，并尽快向法院提交调查报告。此外，重整计划通过，法院裁定终结重整程序后，在长达3—5年的重整计划执行期间，管理人通常还要负责重整计划执行期间的监督。我国深圳个人破产重整第一案中，重整计划的执行是由债务人自行完成对债权人的清偿，管理人负责监督，并定期向破产管理署和人民法院汇报。美国破产法第13章程序中，托管人的基本职责则是担任债务人的“清偿代理人”，负责从债务人那里收取清偿款项，然后将这些款项依照方案分配给债权人。

（三）管理人的报酬缺乏保障

自然人可用于清偿债务的财产一般数额较少。大量自然人债务人在豁免财产以外没有其他财产，这类案件往往被称为“无财产案件”（no-asset cases）。管理人办理自然人破产案件，尤其是无财产案件的收入缺乏保障。俄罗斯2015年破产法生效后，管理人对受理低价值的自然人破产案件缺乏履职热情已经得到了充分体现：即使是在管理人费用从10000卢布增加到25000卢布后，在2017年和2018年终止的所有案件中，约11%是由于债务人指定的自律性组织①在俄罗斯，申请书必须确定破产管理人的自律性组织（SRO），法院将从该自律性组织的成员中选择并确认案件的管理人。法院不能强制性要求管理人任职。Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).未能提出案件的候选管理人。②Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).

三、自然人破产程序中管理人履职困境纾解的实践考察

近两年来我国各地推动建立自然人破产制度的立法和司法实践提供了很好的研究素材；许多国家的自然人破产制度也都成功地解决了管理人履职困境这一贯穿制度运行的关键问题。考察深圳的自然人破产立法与审判实践、浙江等地的个人债务清理实践以及域外的经验，可以发现一些有效立法的明确方向，从而打开管理人履职困境的僵局。

（一）我国管理人履职困境纾解的司法实践

2021年3月1日深圳市破产事务管理署的成立，标志着深圳在自然人破产领域初步构建起法院裁判、机构管理、管理人履职、公众监督“四位一体”的破产办案体系。通过分析个人破产重整第一案、破产和解第一案、破产清算第一案③参见深圳破产法庭微信公众号分别于2021年7月19日、10月13日、11月9日发布的相关信息。可以发现，“机构管理、管理人执行”的运行模式贯穿案件的始终。针对管理人职责繁杂的问题，深圳市中级人民法院打造了全国首个破产一体化办理平台，包括“深破茧”微信小程序、个人破产案件信息网、破产管理人工作平台，同时推动利用区块链技术联通有关部门和机构，并建立全国首个破产信息联动公示公开机制；法官会同破产事务管理署工作人员与申请人进行一对一面谈辅导，具体了解债务人破产原因和申报情况，释明破产程序的后果和法律责任，也减轻了管理人的履职压力。④参见曹启选：《个人破产制度改革的深圳实践与展望》，第12届中国破产法论坛上的主题演讲。管理人报酬问题的解决路径则是推动设立个人破产案件援助基金。⑤参见郑秀丽：《深圳创新破产事务管理体制机制的探索与实践》，第12届中国破产法论坛上的主题演讲。

浙江人民法院在提炼总结实践经验的基础上，先行建立个人债务集中清理的相关工作机制，推动具有自然人破产制度功能的个人债务集中清理工作，为自然人破产立法提供了实践素材和浙江样本。⑥参见浙江省高级人民法院于2020年12月发布的《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作报告》、《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引》。浙江省温州市在管理人制度的本土化探索中，尝试采取“个人担任、机构管理”，以及“管理人公职化与市场化相结合”的模式。温州市司法局公共法律服务管理处增挂“破产公职管理人工作处”牌子，由司法行政机关中具有从事法律职业资格和公职身份的人员担任公职管理人。⑦参见《温州市人民政府办公室关于印发在个人债务集中清理工作中探索建立公职管理人制度的府院联席会议纪要的通知》。公职管理人原则上不另行

收取报酬；执业律师、执业注册会计师被指定为管理人的，可以在破产专项资金中支付报酬。①《浙江法院个人债务清理（类个人破产）工作指引》第27条第2款。

（二）管理人履职困境纾解的域外经验

域外的自然人破产实践建立了一系列管理人履职困境的解决机制。有的国家将债务人的资金负担转移到政府收入，有的国家则仍由救济的直接受益者——债务人承担。一些国家保留案件管理的集中控制权，而另一些国家将行政职责下放给市场化的管理人。②Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).

关于减轻管理人的履职压力，有国家采取债务人聘请律师为其提供建议和指导的方式。由于自然人破产程序比较复杂，一名有破产案件经验的律师将为债务人提供针对债务人具体情况的法律建议。例如美国、日本等。

许多欧洲国家的自然人破产程序由政府机构管理和资助，但模式又各异。在英国等国家，无财产案件由官方托管人管理，私人破产托管人只是在合适的破产案件中被选任。在法国，法兰西银行领导着一个复杂的行政系统，负责处理“个人过度负债”救济申请。该系统完全由政府收入提供资金，个人债务人无需支付任何费用即可获得救济。法国银行在各部门的代表为申请人提供正确填写申请的指导，如果债务人认为在准备其案件时需要更多的个性化支持，则指示其咨询当地公共支持服务机构。③Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).瑞典则是由执行机构担任破产从业人员，负责管理自然人破产程序的每一个重要环节，其资金完全来自政府拨款和执行机构其他途径收取的费用。④Iain D.C.Ramsay, Personal Insolvency in the 21st Century: A Comparative Analysis of the US and Europe, Hart Publishing, 2017, p.139.

比利时立法者则认为，自然人破产制度的运行成本应该公平、有效地分配给债权人，而不是由穷困的债务人或已经紧张的国库承担，因为债权人对债务人面临的过度负债困境负有责任，而且，作为信贷市场的供给者，债权人以牺牲消费者利益为代价获得了巨大好处。比利时政府向出现违约的消费信贷贷款人征收小额税收，并以此创建了相关基金。比利时的管理人费用通常是从分配给债权人的款项中扣除来支付的，但如果债务人的财产不足以支付管理人费用，该特别基金可用于支付管理人费用。许多国家对破产管理人在自然人案件中可能收取的费用水平与在企业破产中可能收取的费用水平进行了区分。例如，在捷克共和国，五年期债务整理程序中的破产管理人费用为每月固定金额。⑤Directorate-General for Justice and Consumers, Study on a New Approach to Business Failure and Insolvency:Comparative Legal Analysis of the Member States' Relevant Provisions and Practices, Tender No. JUST/2014/JCOO/PR/CIVI/0075.

“低收入低财产”（Low Income, Low Assets）案件中，自然人贫穷或缺乏技能，几乎没有任何资源，破产管理人的功能与普通破产案件中管理人的作用不同。此时，受过会计和法律相关培训的管理人参与案件可能并不经济。在一些国家，专门设立了一类特别的破产管理人处理消费者破产案件。例如，比利时的案件管理可以是由受过专门培训或经验丰富的社会工作者提供服务。⑥Directorate-General for Justice and Consumers, Study on a New Approach to Business Failure and Insolvency:Comparative Legal Analysis of the Member States' Relevant Provisions and Practices, Tender No. JUST/2014/JCOO/PR/CIVI/0075.对于低收入债务人来说，英国发展出了一种更为有效的方法，即债务舒缓令（Debt Relief Order,DRO）。债务舒缓令使得低收入债务人可以在没有管理人参与的情况下由破产管理行政机构免除债务，相关服务由公共债务咨询机构提供，无需法院干预。 债务舒缓程序适用有一系列的门槛要求，最重要的是总债务上限仅为30000英镑。债务、财产、收入等上限要求旨在保证只适用于“简单”案件。统计表明，超过75%的破产债务人的收入和财产符合债务舒缓程序的要求。①Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).

四、我国自然人破产程序中管理人履职困境纾解的可能选择

我国破产法的运行以法院为核心。在协助债务人、谈判、管理和监督清偿方案方面，以法院为基础的系统更依赖管理人。②自然人破产处理工作小组：《世界银行自然人破产法律问题处理报告》，殷慧芬、张达译，赵惠妙校，北京：中国政法大学出版社，2016年，第71页。一些国家的自然人破产制度运行经历表明，失去对破产管理人的控制意味着失去对自然人破产制度的控制。③Jason J. Kilborn, Fatal Flaws in Financing Personal Bankruptcy: The Curious Case of Russia in Comparative Context, 94 AM. BANKR. L.J. 419 (2020).未来我国自然人破产制度设计中应重视管理人可能面临的履职困境问题。

（一）建立全国性破产事务管理机构的时机尚不成熟

浙江省温州市的公职管理人探索有效缓解了个人债务清理工作中存在的管理人积极性不强、履职难度大以及报酬没有保障等问题，在我国自然人破产制度探索中迈出重要一步。但这种探索可能只是作为一种权宜之计。该模式面临的问题是：全国性的自然人破产立法实施后，大量的破产案件需要有专职人员来担任管理人，而目前温州法院是通过聘任公证员等公职人员来兼职从事破产事务的管理。公职管理人不具备专业的破产知识，对破产程序不熟悉，甚至可能需要普通管理人的配合才能顺利完成管理人的职责，增加了程序的运行成本。

英国、澳大利亚等国家的实践以及深圳模式都提出了全国范围内设立破产事务管理机构的必要性问题，我国也有学者④李曙光：《中国迫切需要建立破产管理局》，《南方周末》2010年7月1日第F31版。贺丹：《论个人破产中的行政介入》，载《经贸法律评论》2020年第5期。陈夏红：《个人破产制度要做好两手准备》，《大众日报》2019年8月14日，第8版。建议创设破产管理局。然而，从纾解管理人履职困境的角度出发，建立破产事务管理机构的可行性需要考虑到我国目前处于破产文化尚需进一步普及的时代背景，而且为有效的自然人破产制度建立全新的、全国范围内的行政机构要面临巨大的成本。至少在最初阶段，在现有制度基础上建立和保持程序简单更具优势。⑤自然人破产处理工作小组：《世界银行自然人破产法律问题处理报告》，第75页。

（二）市场化管理人的顺畅运行需要制度支持

自然人破产案件的市场化管理在一定程度上是可行的。案件管理的市场化运作既可以为有相应需求的管理人提供锻炼的机会，也减轻了政府负担，但是须有相应的配套机制。

1．建立必要的激励机制和约束机制。部分管理人有参与自然人破产案件的意愿，他们看重的是积累履职经验，或是希望能够借此展现履职能力，从而获取更多企业破产案件的履职机会。为鼓励管理人积极参与自然人破产案件工作，工作时间可计入律师公益服务时间。①参见《温州市人民政府办公室关于印发在个人债务集中清理工作中探索建立公职管理人制度的府院联席会议纪要的通知》。企业破产法下，管理人报酬根据债务人最终清偿财产价值的一定比例分段确定，管理人对低价值或无财产案件缺乏履职积极性是必然的。自然人破产案件3—5年的履职期内，管理人应定期可获取一定额度的报酬。无财产案件的报酬问题可借鉴企业破产法下建立破产费用基金的经验，基金来源可以考虑比利时对债权人征税建立破产费用基金的做法是否可行。从约束机制来讲，自然人破产案件的管理人可由法院选任，被选任的管理人无正当理由不得拒绝；自然人破产案件的履职经历也可被列入选任企业破产案件管理人的条件之一。

2．程序设计应注重简易化、集约化和信息化。第一，立法设计应尽量保持程序的简易。律师代理在我国目前应该不是可行的选择。对于绝大多数无力聘请私人律师的债务人而言，这一隐性成本将大大增加他们提出破产申请的障碍。然而，债务人往往缺乏破产制度的相关知识，尤其是在多轨制选择的程序中。制度简化可以减少对大量的专业干预的需求，降低债务人的成本。②自然人破产处理工作小组：《世界银行自然人破产法律问题处理报告》，第71—72页。第二，案件管理集约化。美国破产法第13章案件持续3—5年时间，第13章托管人的职责包括收取债务人的计划付款和将收益分配给债权人等。与第7章清算程序下每一个案件从管理人名单中选任管理人不同，第13章托管人是一种常设托管人，被任命后在一个地区（通常在一个地理区域）处理大量第13章案件。这名托管人可以集中处理来自债务人的清偿款项并统一签发支票对债权人进行分配。③[美]查尔斯·J.泰步，《美国破产法新论》，第1339页。这种集约化处理的制度设计，可以实现降低成本、高效管理的目标。这一思路可以借鉴到我国自然人破产案件的管理。某一地区指定一名常设管理人的想法也许并不现实，但深圳中级人民法院“采用公开竞争方式选任5家管理人为破产简易案件管理人、任职期限1年”④参见《深圳市中级人民法院关于竞争选任破产案件管理人的公告》。的批量指定管理人做法应不失为可行之策。第三，推进破产案件管理的信息化建设。认真关注引导债务人选择不同解决方案的计算机程序的设计，可以实现长期的经济和社会效益。⑤自然人破产处理工作小组：《世界银行自然人破产法律问题处理报告》，第72页。

3．加强对管理人的监管。企业破产法运行的实践表明，司法部门对管理人的监管往往流于形式。⑥参见《全国人大常委会执行检查组关于检查〈企业破产法〉实施情况的报告》。大量的自然人破产案件中债权人的预期分配很少或没有，因此，债权人的被动参与可能是理性选择。⑦自然人破产处理工作小组：《世界银行自然人破产法律问题处理报告》，第85页。其他国家通常采用的做法是，由于管理人一般而言是律师或会计师等，他们必须遵守这些行业的职业道德规范和纪律，此外，管理人行业组织也制定有职业道德守则，管理人甚至可能因不遵守这些标准而受到制裁。⑧Directorate-General for Justice and Consumers, Study on a New Approach to Business Failure and Insolvency:Comparative Legal Analysis of the Member States' Relevant Provisions and Practices, Tender No. JUST/2014/JCOO/PR/CIVI/0075.我国应成立全国性破产管理人行业组织，尽快建立统一的管理人业务操作规范和职业纪律规范，对管理人的违规行为实施行业惩戒，并确保行业组织能够独立、客观地履行其职能。

（三）无财产案件管理的另一种思路

在确保管理人有能力处理个人无力偿债问题的同时，不应过分地限制可以提供建议和帮助的主体范围。①自然人破产处理工作小组起草：《世界银行自然人破产问题处理报告》，第73页。英国的债务舒缓令由行政机关直接免除债务，可能现阶段来说并不适合我们。比利时等国家的做法说明破产程序中的起草和谈判，或与各种债权人的非正式安排可能需要的是耐心、机智和勤勉，而不总是高水平的法律援助。温州各基层法院在个人债务清理实践中根据案件需求积极探索与各相关职能部门的合作和创新，如平阳法院参照刑事案件委托社区调查制度，探索在个债案件中开展社区调查，②参见浙江省高级人民法院于2020年12月发布的《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作报告》。社区工作者对社区居民更加熟悉，也许为我们提供了一种新思路。

自然人破产制度设计中一个无法忽视的问题是，如何避免这一机制沦为部分债务人逃避债务的工具。不同于美国、日本等国家的是，我国在制度设计之初也许不可能采取自动免责或较短的免责考察期，如此就带来在较长的免责考察期内，对债务人的监督是否能够到位的问题。与个别债权人相比，破产程序中的管理人有更大的审查和监督债务人活动、发现债务人财产的权力，而且可以消除债权人重复监督造成的浪费。③自然人破产处理工作小组起草：《世界银行自然人破产问题处理报告》，第30页。由于调查工作繁琐庞杂，而且自然人案件的报酬并不可观，因此容易出现管理人履职积极性不强等问题。未来的制度设计必须在确保案件适度管理的需求和管理人对适当报酬的愿望之间达成必要的妥协。