问题与优化：统筹发展和安全背景下的社会稳定风险评估机制研究

刘雅静 王铭铭

摘   要：在统筹发展和安全的背景下，社会稳定风险评估机制在制度建设和具体操作层面还存在一些亟待强化的薄弱环节，如战略性定位缺乏、评估多元主体格局尚未形成、评估流程不够合理规范、稳评指标体系仍需完善、法治化制度化建设相对滞后等。需从深化对社会稳定风险评估机制的科学认知，构建多元主体参与社会稳定风险评估的制度体系，建立系统科学、精细规范的社会稳定风险评估程序，进一步完善稳评指标体系，持续提升稳评方法的科学性等方面优化社会稳定风险评估机制。

关键词：安全与发展;社会稳定风险评估机制;问题分析;对策建议

在推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下，在统筹发展和安全的现实需求下，发轫于地方实践层面的社会稳定风险评估机制因其强调源头治理、民主协商、科学决策、动态维稳的特点，在预防和化解社会矛盾冲突、实现重大决策的科学化与民主化等方面发挥了重要作用。但也要清醒地认识到，虽然经过十余年的探索，社会稳定风险评估机制的运行框架已基本建立并得到有效推行，但其无论是在制度建设还是在具体操作层面都还存在一些亟待强化的薄弱环节，使得这一机制蕴含的风险过滤和规避防范功能未能得到更为有效的发挥。为此，在当前统筹发展和安全的背景下，必须针对社会稳定风险评估机制在制度设计与实践运行中存在的问题，找准着力点，进一步强化其制度建设、改进其流程设计、完善其工作规范，从根本上推动社会稳定风险评估机制的可持续发展，使其在风险防范化解、统筹发展和安全方面发挥更为有效的作用。

一、统筹发展和安全背景下社会稳定风险评估中存在的问题分析

（一）缺乏对社会稳定风险评估机制的战略性定位

虽然社会稳定风险评估已在各地推行实施，但当前部分地方政府和职能部门对社会稳定风险评估机制的定位仍比较狭隘，带有十分明显的功利化色彩。一方面，在传统刚性稳定观的影响下，一些地方和部门只是将社会稳定风险评估作为一种维稳手段看待，更有甚者仅仅将其目标锁定为预防和化解信访风险，而缺乏将社会稳定风险评估与统筹发展和安全进行关联思考的宏观视野，也没有从推动社会治理创新的视角和高度去认知该项机制的重要功能与现实价值。另一方面，在狭隘的视野下，一些地方和部门将社会稳定风险评估仅看作是一种评估手段，或者将其等同于环境影响评价、安全评估等，视其为项目审批的一个步骤而已，严重低估了社会稳定风险评估的现实价值和功能发挥。由于认识方面存在的以上偏差，将社会稳定风险评估过程简单地等同于寻找风险点、风险源，而忽视了其后续动态的风险规避、风险化解、风险治理环节[1]，更未意识到社会稳定风险评估在提升公共决策民主化、科学化方面的功能，使其实践价值大打折扣，甚至出现“为了评估而评估”的走过场现象。此外，当前还需要引起关注的是，在近年来中央政府推行“放管服”改革的大背景下，一些重大工程、重大项目的前置审批程序被取消，导致部分地方政府和职能部门对重大工程、项目立项社会稳定风险评估必要性的认识也在下降。

（二）社會稳定风险评估多元主体格局尚未形成

1.社会公众的主体地位未得到有效体现。社会公众特别是那些受到重大决策或重大项目直接影响的公众，既是直接的利益相关者，又是该决策或项目引致风险的最终承受者，所以理应作为不可或缺的主体参与到社会稳定风险评估中来。如果公众对社会稳定风险评估的实质性参与缺失，则无法获得更为真实的风险感知和客观的评估结论，进而直接影响到社会稳定风险评估的信度和效度。然而，在目前的稳评实践中，公众的主体地位仍未得到充分体现。具体表现为：一是受制于传统政治文化、思想观念的影响，公众参与社会稳定风险评估的意识普遍比较淡薄，同时在信息获取、风险感知、理性分析等参与能力方面也存在一定的短板，制约了公众的有效参与;二是政府部门决策也不同程度地存在信息公开不够、过程较为封闭等现象，导致公众缺乏顺畅的参与渠道，稳评的最终结果更多地倾向于领导意志和专家话语，而难以真正吸纳和体现民意;三是公众参与仍停留在象征性、浅层次，在一些社会稳定风险评估实践中，公众仅仅被看作意见收集对象而非评估主体，未能在评估过程中发挥实质性的作用。

2.第三方评估不够规范且缺乏一定的独立性。为了从根本上保证社会稳定风险评估的公正性、客观性和科学性，引入具有相对独立地位的第三方评估机构是已被各地采用和推广的做法，并且这也代表了社会稳定风险评估机制的发展趋势。但当前专业的第三方评估机构数量仍较为有限，而且一些机构自身的建设不够规范，专业能力也亟待提升，尚无法满足社会稳定风险评估的实际需要。具体而言，一是第三方评估机构的独立性有待加强。目前的情况是，一方面第三方评估机构多是以政府购买服务的形式，接受政府部门委托实施社会稳定风险评估工作，政府部门仍是其运营经费的主要来源，因此在稳评过程中难以完全避免行政力量的干预，这在一定程度上导致了第三方稳评向政府的意志靠拢;另一方面，由于第三方评估机构自身的盈利性特征和逐利性动机使其倾向依附于决策主体，也使得最终的评估结果绝大多数是符合被评估的决策主体意图的，进而使风险评估过程成为论证政策或项目合法化的工具[2]。 二是缺乏与第三方评估相配套的保障制度。当前对于参与社会稳定风险评估的第三方机构的资质认定、评估人员的资格认定等还没有设定统一的标准，同时也未构建起针对第三方评估机构的监督管理机制。三是部分第三方评估机构还存在专业能力有限的问题，大部分第三方评估机构是近年来为适应社会稳定风险评估需要建立起来的，有的甚至是从原来从事环境影响评估的咨询公司直接转型而来，无法满足某些领域对专业化风险评估的现实需求，也在一定程度上影响了风险评估结论的信度与效度。

（三）在评估程序层面仍存在评估流程不够合理规范等问题

1.重大决策社会稳定风险评估的时序设计不够合理。当前各地的社会稳定风险评估一般是在重大决策的政策方案出台之后和实施之前进行，即其时序设计是先决策、后评估，这实际上意味着社会稳定风险评估成为了重大决策做出后补充或追加的“可选动作”，而不是重大决策出台前的“必备动作”。由此可见，当前的稳评只是被作为一种前置性的静态评估，局限于重大政策实施前阶段，而没有成为真正涵盖重大决策制定、执行全过程的动态评估。这样的时序设计导致稳评既没有能够在重大决策制定过程中发挥风险揭示、规避作用，也没有在重大决策执行过程中发挥控制、化解、治理风险的作用，无法对重大决策或重大项目的建设与否产生实质性影响，并且还有可能因此产生重大决策的沉淀成本。

2.社会稳定风险评估程序前后环节衔接不紧密。实施社会稳定风险评估的目的不仅在于发现重大决策推行或重大项目建设中存在的影响到社会安定和谐的风险点、风险源，而且更在于要有效规避、控制和化解各类社会风险，进而保障重大决策或重大事项的顺利推进。因此，社会稳定风险评估本质上是一个包含了风险识别、评估、预警、防范、化解的全周期风险治理过程[3]。但在实际推行的过程中，虽然现有的社会稳定风险评估实施意见与政策文本中已对参与部门的职责权限作出了明确规定，但受制于部门职责交叉、各自为政、人为割裂等因素的影响，社会稳定风险评估程序前后环节之间缺乏紧密衔接，在一定程度上抑制了评估的实效性。突出表现为在社会稳定风险评估中，承担风险识别、评估、预警、防范、化解、处置等任务的部门之间职责分工不明确，牵头部门与配合部门之间统筹协调不足，进而导致评估后的风险防范化解、应对处置以及动态跟踪等环节难以有效落实。

（四）稳评指标体系仍需完善，稳评方法尚不科学

1.社会稳定风险评估指标体系亟待完善。经过近年来的实践探索，当前各地和相关职能部门都已初步构建了社会稳定风险评估指标体系，但总体而言仍存在亟待改进、优化的空间。一是指标体系设计不够科学，在评估指标的选取方面考虑不够全面，一些评估指标的权重设置没有经过系统论证，不够科学、严谨;二是指标选取标准不够明确清晰，将一些本不应包涵在稳评中的指标也纳入了进来，人为扩大了稳评的范围;三是现有评估指标体系中存在定性指标所占比重过大而定量指标相对不足的现象，对一些风险因子的评估难以量化、较为模糊，主要借助主观价值判断、语言描述等方式进行风险评估，导致评估结果的客观性、精准性、权威性等受到了一定程度的影响。

2.社会稳定风险评估的方法尚不够科学。目前各地的社会稳定风险评估实践中，评估技术和方法的科学性、精准性仍有待提升。具体而言，一是在稳评的数据、信息收集阶段，很多时候还是采用问卷调查、个体访谈、召开座谈会等较为传统的方式。并且在调查过程中，在风险因素的识别方面对显性风险关注较多，而对隐性风险则相对忽视，使得获取的数据、信息存在覆盖面有限、可得性较差以及精准性不强等问题，难以满足稳评对风险识别数据和信息资料的要求;二是面对当今重大决策中越来越多的半结构化以及非结构化数据，传统的经验式风险评估方法无法进行有效处理和分析，在风险识别、评估环节难以提供充分的数据证据，进而给决策部门预留了变通空间，致使稳评中出现了决策与评估相互越界的现象[4]。因此，如何在当前大数据得到广泛应用的背景下，引入其它评估领域更为科学、先进的评估方法，以此提升稳评方法的科学性和精准性，是值得进一步探索创新的领域。

（五）社会稳定风险评估法治化、制度化建设相对滞后

1.權责归属相对模糊，部门间协调机制亟待健全。在社会稳定风险评估领域，尽管《中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》中确立了地方党委、政府为稳评的主要负责人，具体由维稳部门牵头、相关责任部门推进实施的工作方法，并对稳评中的权责关系进行了明确划分。但在具体的实践操作过程中，一方面，由于重大决策、工程等涉及到的职能部门众多、波及到的社会群体广泛、牵涉到的利益关系复杂分散，因而难以有效确保清晰的权责归属与统一有效的管理;另一方面，由于行政管理体制中条块关系与属地管理之间的矛盾，导致稳评中部门分割、各自为政的现象比较普遍。尤其是当某个稳评事项涉及到多个部门需要进行统筹协调的时候，由于各部门职责交叉又互无隶属关系，且都出台了相应的稳评办法，评估内容交叉重叠又都不愿意将评估职权让渡于其它部门，最终导致因部门协调机制不畅而重复评估或评估责任分散的问题。

2.社会稳定风险评估的法律制度依据不足，法治化进程滞后。相对于社会稳定风险评估的实践发展而言，其合法性构建进程相对滞后，法律制度依据严重不足。就中央到地方现已发布的社会稳定风险评估政策文件来看，多采用行政规章、行政文件的形式，还停留在制度规范层面，导致其法律地位不明确。总体来看，目前关于稳评的立法工作仍处于试水阶段，尚无以法律形式呈现的系统化、标准化的社会稳定风险评估文本，对稳评过程中的部门职责权限划分、监督管理及责任追究等均缺乏来自于法律层面的权威性规范。在全国统一的稳评法规文本缺失的大背景下，地方层面的稳评工作基本上是依据各地对稳评工作的认识推进实施，甚至个别地区和部门主要依赖于地方党政领导特别是“一把手”的重视与推动，带有非常明显的人格化权威烙印，在很大程度上不可避免地削弱了稳评机制的严肃性和规范性。同时，法治化进程的相对滞后也造成了各地对稳评的规定动作理解不够精准到位，自主发挥、变通操作的政策空间过大，容易引发一些主观性、随意性较强而不符合职责权限规范的行为，最终对稳评责任部门间的分工与合作、监督与指导以及责任追究机制的完善都造成了不利影响。

二、统筹发展和安全背景下优化社会稳定风险评估机制的对策建议

（一）深化对社会稳定风险评估机制的科学认知，提升其战略地位

在我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的背景下，各级地方党委、政府和相关职能部门要从根本上改变实施社会稳定风险评估会增加额外的行政成本、影响经济增长速度、加重企业负担等错误看法，克服将其看作简单限制性工具的各种“短视”倾向，站在新时代统筹发展和安全的战略高度，摒弃传统被动维稳的陈旧思维，强化主动创稳的新观念，牢固树立“在发展中维护稳定、在稳定中实现发展”的理念，真正从思想深处认识到开展稳评的重要性和必要性。要将稳评同防范化解各类风险、创新社会治理、促进经济社会健康发展等有机结合起来，将其作为重大决策出台的必备前置条件和刚性约束，增强实施稳评的内生动力。要抓住当前深入推进稳评工作的有利契机，全面梳理当前存在的问题与短板，采取切实管用的举措，着力解决影响其有效实施的基础性、根本性、源头性问题，做好稳评的长远规划，将被动的消极设限转变为主动的积极保障。

（二）构建多元主体参与社会稳定风险评估的制度体系

1.切实保障公众在社会稳定风险评估中的有效参与。社会稳定风险评估制度是以现代风险治理的手段促进重大政策、重大项目真正体现以人民为中心理念的理想路径，因此，政府部门应摒弃自闭型评估的思维，借助规范的程序将社会公众吸纳到稳评体系中来。为此，一是要切实推进信息公开。相关政府部门在开展稳评工作时，要通过多种渠道、多种方式主动向社会公众尤其是利益相关群体披露重大决策、工程和项目的关键信息、政策方案、实施计划等，同时还要就可能引起不同群体风险感知差异的专业性、技术性问题进行解释说明，减少其风险认知偏差，提升其理性风险认知能力，使社会公众能够更为充分、精准地了解重大决策的目标、政策预期收益与利益关联等具体内容。二是要高度重视双向协商交流。相关政府决策部门应进一步畅通与社会公众尤其是利益相关群体的协商沟通渠道，除采用问卷调查、召开座谈会、听证会等传统线下协商方式以外，还可有效利用现代信息技术，通过网络问政、召开线上视频会议等方式，吸收尽可能多的公众参与协商，从而实现在更广范围内收集汇聚民意，及时、真诚回应不同意见的目标。在磋商结束后，还需要采取有效措施将各方达成共识的协商结果真正体现于决策规划和实施过程中，从而真正提升社会公众对于重大政策、重大项目等最终决策的实际影响力。三是要逐步推进对社会公众参与风险评估情况的督查评判机制建设。可在稳评绩效评价指标体系中专门设置与公众参与相关的衡量指标，并赋予较高的权重，将这方面的测评结果计入稳评体系考核的总成绩。对于排名靠后的地方政府和职能部门要有相应的惩戒措施，从而促使政府部门真正从思想上重视、从实践上推动稳评中的公众参与。

2.进一步规范第三方稳评机构行为。当前要推进稳评体系中第三方评估机构的可持续发展，需要从积极培育和严格监管两个方面双向发力。具体而言，一方面，要加大政策支持力度，积极培育第三方稳评机构。一是将目前“可委托”专业机构开展稳评的规定修改为“必须委托”第三方专业机构开展稳评，从政策角度进一步明确第三方评估机构参与稳评的权利与责任。二是进一步健全第三方评估机构的经费保障机制。为从根本上阻断第三方评估机构与决策部门之间的利益输送，应将稳评设置为行政许可事项并纳入政府向社会组织购买服务的范畴，以合同外包的形式让有评估资质的第三方机构开展稳评。三是有序推进稳评专业人才培训和咨格认证工作，进一步健全第三方评估机构的资质准入机制，并对稳评报告质量较高的第三方机构及人员给予社保补贴、税费减免等激励措施，从而吸纳更多的第三方机构参与稳评。另一方面，要加大对第三方评估机构的监管力度。一是要建立第三方评估机构的考核问责机制。对第三方机构开展稳评的诚信情况、业绩及评估报告信度、效度等进行记录跟踪，探索建立第三方评估报告联合评审制度，对稳评结论要实施严格的备案制，对不认真履职、稳评报告质量不高、在稳评中有违规行为的第三方机构，要进行严格的责任追究，并应进一步畅通考核退出机制。二是要强化第三方评估机构的行业自律和市场监管机制。在进一步加强主管部门的监管力度的同时，更为重视行业协会的常态化管理作用的发挥，从市场监管和行业自律两端双向发力，维护第三方稳评的独立性、客观性。对于第三方评估机构或人员违背行业职业准则的行为，要采取严厉的处罚和纠偏措施。

（三）建立系统科学、精细规范的社会稳定风险评估程序

1.对社会稳定风险评估的时序进行必要的调整。从重大政策制定、执行全过程的视角来看，社会稳定风险评估是一个全周期、持续的动态过程，不仅涉及到重大政策执行前进行的风险识别和评估，还牵涉到重大政策执行过程中新的风险点的跟踪评估。鉴于此，应对稳评的时序做出必要的调整，将当前大多数稳评是在重大决策作出之后、实施之前进行的做法，改为在重大决策作出之前或过程中就实施稳评。这样的时序设计可以使稳评在重大决策制定过程中切实起到揭示、规避、控制风险的作用，進而能够对重大决策或重大工程的实施与否、建设与否等产生实质性的影响，真正体现稳评的现实价值。

2.实施全过程动态社会稳定风险评估。为了使社会稳定风险评估最大限度地发挥其功能作用，不应仅仅将其局限于重大政策或重大项目实施前阶段进行，而是要将稳评贯穿于重大政策的制定、出台和执行的全过程，尤其要进一步加强重大决策执行过程中的风险管控和实施后的政策效果评估、政策反馈、调整纠偏以及决策失误责任追究等。为此，应建立健全有效的跟踪评估机制，围绕重大决策事项的全过程开展动态跟踪评估，针对重大政策或重大项目在实施的不同阶段产生的新问题、新矛盾有重点地进行社会稳定风险评估，进而能够及时地从源头上消除影响社会稳定和谐的因素，避免各类社会安全事件的发生。

（四）进一步完善社会稳定风险评估指标体系，持续提升稳评方法的科学性

1.持续优化社会稳定风险评估指标体系。针对当前稳评指标体系设计中存在的突出问题，一是应遵循系统性和客观性的原则，尽快优化评估指标体系设置。其中，系统性原则要求对各种与重大决策或重大工程相关的显性的和潜在的风险因素进行综合、系统的分析研究，尤其强调在选取指标的过程中要注重扩大调查评估对象的覆盖范围。要尽可能地将重大决策或重大工程直接或间接影响范围内的所有的利益相关方吸纳进来，并要把受影响的利益相关者放置到社会大环境中进行考察，深入细致地调查了解受影响者与外在环境的联系及相互影响，注重其自我调节及与外部环境的适应程度。客观性原则要求选取评估指标时要从实际情况出发，全面把握风险可能发生的空间、时间等因素，精准识别风险的变化与差别。同时，指标设置时应摒弃个人主观判断，保证从价值中立的视角选择能够全面、准确反映被调查者的真实想法和意愿。二是考虑到重大决策或重大工程的风险源构成主要包括社会互适性风险和工程类风险因素，包涵了经济、社会、制度与生态环境四个维度，涉及到了决策制定、实施中和实施后三个阶段。因此，要对影响社会稳定的风险源或风险点进行经济、社会、制度、生态环境等维度的系统梳理，结合当前社会稳定风险评估指标体系中的合法性、合理性、可行性、可控性四个一级指标，需进一步强化以程序评估为重点的合法性分析、以决策评估为核心的合理性分析、以方案评估为主体的可行性分析及以诉求评估为基础的可控性分析。

2.合理改进社会稳定风险评估方法。开展社会稳定风险评估不仅需要采用问卷调查、数据统计分析等侧重于量化分析的科学技术手段，也需要对利益相关方进行诉求分析、风险识别等社会科学的知识方法，真正体现了价值导向与技术导向的有机统一。因此，在今后的稳评实践中，一是要树立这样的意识，即稳评并不仅仅涉及到量化评估，而是需要结合稳评的实践需要和具体的评估对象，围绕风险的识别、分析、分级、控制等方面，综合使用定性、定量、定位、定策相结合的多种评估方法，更为精准地评定社会稳定风险的等级、准确评估利益相关方的风险承受能力，并提出具有一定可行性和可操作性的风险规避或化解对策。二是要针对现有稳评中科学性相对缺乏的问题，将大数据技术引入到评估方法中来。作为能够高效处理海量数据信息的新兴技术，大数据可以通过可视化、直观化的方式将定性评估技术与定量评估技术有机结合起来，并能有效处理传统评估方法无能为力的半结构化和非结构化数据。并且，大数据技术在依托数据关联技术对跨数据源的多类型信息资源进行整合的基础上，可以处理不同政府层级和部门之间以及政府与企业、社会之间的全样本风险数据信息，对被评估的重大决策或重大工程进行全方位评估，进而有效保证稳评结论的科学性和准确性。

（五）加快社会稳定风险评估的立法进程，进一步完善相关配套制度

1.进一步优化评估主体权责分工，构建部门间协调机制。社会稳定风险评估是一项涉及面较广的系统工程，需要多层级政府和多个职能部门的协同运行和相互配合。为此，一是要加强组织领导，逐步建立起以党政主要领导为第一责任人的稳评领导机制，明确层级任务，为稳评的有序开展提供强有力的组织保障;二是各地在实施稳评的过程中，应进一步明确各评估主体之间的权责界限和职责分工，保证各部门各负其责，从根源上切实减少稳评各主体间职责不清、职能交叉以及责权失衡的现象;三是要建立健全稳评部门协同治理机制，加强各部门间的沟通协商与联动;四是要进一步理顺维稳部门与其它稳评责任部门之间的关系。针对当前稳评实践中维稳办职责虚化的问题，应在体制层面逐步理顺维稳办与其它职能部门的关系，强化维稳办的评估主体责任，尤其是要更有效地发挥其在稳评中的统筹协调与监督作用，具体负责推进评估规划、测评与反馈等各项稳评工作。

2.积极推进社会稳定风险评估法治化进程。在当前国家层面社会稳定风险评估的法律地位仍未明确的背景下，尽管一些地方政府已经出台了关于社会稳定风险评估的办法和意见，但从法律层面而言，这些文件的性质仍属于法律位阶较低的工作指导类规章。同时，实践中各地的社会稳定风险评估也是以重大决策的前置程序存在，而不是法定程序，在一定程度上導致稳评的实施缺乏权威性和规范性。就实践效果而言，为了充分发挥社会稳定风险评估机制的应有功能，必须将稳评上升为一种法定程序。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已将风险评估确定为重大行政决策的法定程序，因此，将社会稳定风险评估上升为法定程序应是今后中央和地方层面立法的重要任务之一。在地方层面，根据宪法和法律制定社会稳定风险评估的行政法规，可以由地方人大常委会探索制订《社会稳定风险评估条例》。在地方经验积累的基础上，待条件成熟后，中央层面也应以国家法律或行政法规的形式，将稳评明确纳入到重大决策体系中，从而以法律的形式将稳评的基本原则、实施范围、评估主体、主体责任和问责处罚措施等内容予以明确规定，使稳评的实施更有动力，问责追责更有底气，并进一步推动政府决策的科学化、民主化与法治化。

参考文献：

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