积极福利视域下政府-社会服务机构联动机制分析

王宇峰

(鞍山师范学院 管理学院,辽宁 鞍山 114007)

积极福利的思想主张于20世纪末提出，是在左派的社会民主主义和右派的新自由主义均遭遇失败与挫折的情况下所指出的一条折中路线，最初出现于英国学者安东尼·吉登斯在1997年所著《第三条道路：社会民主主义复兴》一书中。该思想注重提升公民社会的自治能力，以积极信任为基础构建社会团结体系，建立包容性民主，扩大公民权利[1]。进入新世纪，积极福利理论在社会保障、社会工作以及社会治理等领域均发挥了相当重要的指导作用。

一、政府-社会服务机构联动机制：分工关系

(一)政府职能分析

1.以新公共服务为指导建设服务型政府

“新公共服务”主张源自美国公共管理学者罗伯特·登哈特夫妇所著《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书。本书首先批判新公共服务中构建企业型掌舵政府的思想，提出政府的首要职能在于“服务”而不是“掌舵”，并阐述了新公共服务主张的七大原则：服务于公民而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考的战略性和行动的民主性相结合；承认责任很困难但同样很必要；服务而不是掌舵；重视人而不只是重视生产率。从这七大原则来看，新公共服务在很大程度上是与积极福利的思想主张相契合的，“服务于公民”突出了政府履行服务职能的重要意义，亦在强调服务的对象是公民而非顾客。后者强调政府的公共服务应是普遍、非排他的，不应当遵循“谁掏腰包谁享有”的原则，而前者则说明政府需要对领导群体进行重新界定和定位——“交易型”领导通常会趋利，为能够带来实际利益的团体或部门提供服务，而不顾公共需求是否真正得到满足；“转化型”领导则需要努力将普世价值观转化为具体行动，其运作应基于公共利益并努力实现之[2]。显然，服务型政府需要以后者作为领导层级的主体，将被自由、平等、博爱等价值观不断转化为现实，从而通过对共同价值的宣扬和遵守来增进社会团结——更准确地说应当为塑造积极信任的社会氛围，这便凸显了积极福利思想中新式集体主义的内涵。

此外，新公共服务着眼于人们在公共领域的积极参与，积极福利则确立了社会投资论的观点——主张人在社会情境中提升自我的社会适应和社会融合能力，体现出人与社会的双重互动关系。新公共服务认为公民的社会参与也是不可或缺的，社会参与不仅包含于公民参与行政决策的过程中，也体现在居民从社会环境中索取资源并实现自我提升的一系列行为当中。社会投资不仅要重视个体成员，同时也要重视社会环境的塑造，为成员提供更为充足、全面的资源获取渠道，并努力使个体摒弃消极心理，愿意在社会参与的过程中增强个体能力。社会投资观点产生的根源在于福利国家的失败，其原因是显而易见的：慷慨的社会救济只能带来自愿失业，并且在事实层面也会造成严重的社会排斥，对社会的充分就业几乎无益。服务型政府需要将大部分福利的支出用于人力资本的投资，同时须确立终身教育的原则，由此能够确立服务型政府的基调那就是劳动力水平的提升，并且需要实现成员的社会整合从而减少排斥。

将积极福利和新公共服务的思想主张进行融合，便不难确定服务型政府的理论基石：首先，服务型政府应当明确一种社会定位，那就是说政府所提供的公共服务并非仅仅在于其在公共领域的职能，也在于不断使人们对于社会的良好愿景以及相应的价值理念在政府这一维度得到实现。社区和社会团体虽然也可通过满足公共需求来使得普世价值在现实层面得到投射，但由于它们缺乏普遍的公共权威性，所以在公共领域，使正义价值观念得到系统而全面的转化仍需要以服务型政府形象的树立作为根本途径。其次，服务型政府侧重于构建一种关注社会成员的制度，这种关注体现在：每一位社会成员拥有平等的提升机会，个体能够形成能动的造血机制，而非被动等待来自政府单一的物质救济。而这也与积极福利理论的社会投资主张是不谋而合的，积极福利要求在公共服务领域创造出一种民主道德，它的终极追求就在于促进个人潜能得到最充分的实现。积极福利可以被看成是服务型政府思维的延伸，它从社会投资的角度提出了两大观点：一是新公共服务的运行离不开公民参与；二是公民的自我教育和能力提升分别是参与的过程和目的。最后，服务型政府应当彰显政府社会之间的良性互动关系，公民权利的保障是以参与作为基础的。而无论以科层制政府为代表的传统公共行政还是以企业式政府为代表的新公共服务，都不同程度地存在着信息封闭、流向单一的问题，这显然是将作为大多数的公民群体排斥在外的，而公民的社会参与则能够在很大程度上解决这一问题，它有助于打破政社之间信息隔阂状态，有助于公权力部门提升决策的水平和质量，并且有助于维护政府的合法性。积极福利则认为，公民权利的含义有必要进一步扩大，应努力构建起自治而不是淡漠、包容而不是排斥的民主，公民只有融入参与的过程中，参与的过程才有利于信息的流动并消除排斥。

2.实现权责均衡并培育公民意识

权责统一观是积极福利思想体系的重要组成内容，相比于传统福利和新自由主义而言，积极福利创建了一种新的范式，它要求的正是公民权利和责任的平衡原则。但从现实的角度进行观察，目前尚无典型国家能够将这一主张变为现实，西方福利型国家权利大于责任；东方发展型国家责任大于权利。权责不均衡显然是无法进一步推进积极福利的现实化的，若权利大于责任，则会导致激进的个人主义；若责任大于权利，则会产生保守的集体主义。积极福利试图构造的是一种新式的集体主义，在这种模式下并不否认作为构成元素的集体成员个体的自我实现，但同时也要求个体成员将普适性的共同价值观充分内化，并在集体生活中将它外化形成约束制度和行为规范，主张要建立一种带有责任的权利：权利的享有必须建立在遵守集体规范、履行社会义务的基础之上。福利应由集体来提供，但接受福利必须以接受社区界定的条件作为重要前提[3]。这种集体主义的主要思想来源为社区主义，代表人物为意大利社会学家Ezioni(1993)。对于权利和责任的关系，他主张应弥合个人的权利和责任的失衡状态，权责的错位将会导致较为严重的社会排斥，损害社会团结和社会凝聚。Ezioni认为，只有在权利和责任达致平衡的状态下，社会公正才有可能实现，权利并不一定会带来公正，在权利和公正之间存在的间隙就是责任，对责任的强调恰恰为社会公正奠定了坚实的基础[4]。总体来说，社区主义主张失去了责任的权利是脆弱且不完整的，很容易遭到破坏和侵犯，而对于责任的强调则显得尤为重要。

积极福利接受了社区主义观点的主要内核，在这一视角下，政府除了需要以实践途径来外化价值观以外，还应当回答这一问题，那就是如何能够构建起一套责任体系，使这种责任体系有利于权利和责任达到一种均衡统一的状态。对于个体来说，承认个人的责任往往是比较困难的，这就需要政府在外化公民普遍接受的价值理念的同时，应积极培育起一种公民意识。这种公民意识要包括以下组成部分：第一就是公民须具有更为完备的人格，准确说，就是每位公民的自由活动空间不得受到法理之外的侵蚀，保障公民的思维和意志都处于自由的状态；第二就是对他人权威的尊重，这是和第一点相互联系又互补的，公民的自由不得建立在对他人自由侵犯的基础之上；第三是能动性，政府为公民创造的是参与的机会，同时也要为公民提供提升参与能力的条件，这也体现出社区主义对公民权利的强调和重视。现实能够证明，公民的社会参与度和他本人的公共事务处理能力和人际交往素养能力是呈正相关关系的，这说明对个人能力的提升将有利于提升公民在公共事务领域的能动性；第四便是参与意识，这要求公民对公共事务充分关心，甚至需要将广泛的集体利益置于个人利益之上，接受并内化集体主义思想，而在制度维度则需要构建起参与型政治来取代精英统治型政治。均衡的权责体系是依靠新型的公民意识来构建和维系的，公民意识则包含着参与政治的能动性以及集体利益至上的责任观，积极福利的视角下，对公民意识的培育将成为政府的一项不可或缺的职能。

(二)社会服务机构职能分析

1.增进成员的参与和赋权并促进社会融合

社会服务机构是较为宽泛的概念，通常来讲社会服务机构是包含第三部门以及政府、企业的交叉部门。广义的社会服务机构是指社会工作服务机构、教育机构、公共卫生机构、公共文化服务机构以及其他社会福利机构等，而狭义的社会服务机构则特指能够提供专业化服务的社会工作机构。本文对社会服务机构的定义选取狭义的定义，因为在很多情况下，一部分社会服务机构，如公共福利机构的建立往往来自政府力量，在一定程度上它们是政府社会服务职能的延伸，而社会工作机构的设立往往来自社会力量。因此，探讨政府与社会服务机构的分工关系，则需要将这两股力量区分开来。

社会服务机构在分工体系中的重要职能体现于社会工作专业手法的运用以及专业理念的实践。积极福利中能力提升的观点与社会工作的赋权、参与和助人自助的伦理价值观相一致，所以积极福利向现实层面的转化过程中，社会工作的专业手法和价值观显得尤为重要。关于社会工作的赋权，Adams(2013)认为其应当包含三个要素：(1)能力的提升——意味着赋权使得人们能够更为广泛且有效地利用周围资源来实现目标追求；(2)行使权力的过程——人们在自身的权利得到保障的前提下，有能力融入并改变周围环境；(3)赋权会带来一种成就，这种成就本质上是一种成员的自我实现[5]。并且在赋权的基础上，成员能够更大程度地得到较为充分的参与，并且这种参与也会为成员带来更多接触社会资源的机会来加快赋权的过程，从而形成一种良性循环，这也是社会工作的专业价值能够在积极福利的土壤中得到快速成长的根本原因所在。

社会工作的助人活动主要彰显在通过对不合理的社会环境与结构的改变以及增强受助者的适应能力来实现案主的社会融合，所以社会工作服务的专业化助人服务主要体现在鼓励受助者自主决策、自我提升以及融入社会、参与社会等方面，这与传统的社会救济显然存在着明显区别。专业化的社会工作除了对社会制度的修复，也包含对社会个体成员能力的提升。这里存在着一个重要的前提假设，那就是社会工作认为每个个体都是有潜能的，只是不合理的外部环境使得其社会功能的发挥产生了阻碍。而通过案主赋权和社会整合等专业化社会工作手法，社会工作服务能够帮助案主形成较为充分的社会适应能力，为其提供充足的社会融入条件，从而使积极福利的主张和设想能够在社会的维度得以呈现。社区的复兴以及第三部门的崛起，昭示着积极福利思想将为公民开辟出更多“改变环境”的机会。

2.创造有利于公民参与的社会环境

社会成员的赋权和参与是相互作用且互补的关系，赋权是参与的基础，参与促进加快赋权的过程。赋权往往会从个体的层面入手，而参与则更多地从集体、社区乃至社会的角度来探讨介入的路径。19世纪法国社会学家托克维尔曾注意到民主国家公民有着结社的趋势：全体公民都是独立的但也是软弱无力的。也就是说，人们往往无法通过单独的行动来改变周围的环境，或成就一番事业。这时人们通常会凝聚起来，通过建立团体来实现自身的愿望。参与过程的本质也就是公民集结并共同行动的过程。

政府需要为公民的社会参与创造条件，但从社会服务机构的角度来看，同样需要通过专业化社会工作介入途径来为公民的参与开辟渠道。因为，从个体的维度来看，参与以赋权为前提，而赋权离不开社会工作从接案到结案的一系列介入过程；从社会的角度来进行分析，社会工作以小组工作和社区工作等实务方法，鼓励公民在社会生活中组建团体，通过集体行动来凝聚力量，这是公民能够顺利参与社会的必要条件。例如，在社区营造的进程中，许多社区问题的解决往往需要他们自发组成志愿者团体，从而提升社区本身的自治能力，破除对政府或其他具有权威性的公权力部门的过分依赖，由此方能从根本上使社区脱离困境。也就是说，赋权要求以人为本，提升个体对周围环境的影响力，而参与则在探讨如何释放这种力量——居民能够在集体主义的指导下参与社区或周围环境的改造过程，通过结社吸引更多的成员参与进来。增强不同团体之间的相互依赖，防止由于权利的不对称所导致的压制和排斥，有助于激活社会资源，进而实现更高层次的赋权。另外，参与也有利于信息的畅通，防止社会工作服务产生偏差或问题，从这个意义上来说，政府和社会服务机构所塑造的参与氛围，其意义是殊途同归的。

严格来说，政府在积极福利的视域下也必须要为公民的参与开辟渠道，但在分工体系下，这两者所开创并推行的社会参与机制是存在一定的区别的(见表1)。

表1 分工体系下的社会参与机制一览表

所以，公民的参与需要两股力量共同的介入，通过不同的形式来促成个体能动性的发挥，积极福利的理论主张为政府的社会治理以及社会的服务改进提供了一种纲领，包含两大基本要素：愿意积极参与公共事务的人以及适于参与的社会环境。

二、政府-社会服务机构联动机制：合作关系

(一)提供多元化社会福利产品与服务

多元化的福利产品需要多元化的福利部门作为实践主体，同样需要福利多元主义作为思想支持。追溯福利多元主义产生的根源，同样与福利国家的失败以及市场失灵的背景是密不可分的。以蒂特马斯、伊瓦斯和约翰逊为代表的学者提出并改进了福利供给多元化的构想，主张福利的生产不应仅仅是政府的职能，而是政府、企业、家庭和民间非营利组织等多重社会力量的共同参与，并且这些社会力量之间应当是协同一致而非各自为战，引起了西方社会福利界的广泛关注。徐进(2019)较为系统地梳理了自福利多元主义提出以来该理论框架的主要流派和代表观点(见表2)。

表2 福利多元主义代表流派及观点

虽然积极福利并没有全面而系统地借鉴并延伸福利多元理论的内涵，但本质上也是对福利多元主义的继承。积极福利强调权责平衡的原则，公民的权利需要保障，但同样意味着公民要履行一定的责任，权责均衡的主张表明：公民既是福利的享有者，同样也是福利的提供者，因此不难理解主体社会化的福利是积极福利所一直追求的。在主体维度上，政府与社会服务机构的联动机制为福利的多元化供给奠定了基础，积极福利亦必须依靠多元化的福利方能得以实现。从这一线索出发，政府与社会服务机构通力合作的模式便在于：首先，形式的求同存异。政府通过制定开放性的制度，鼓励各种社会力量(以具备高素质以及公民意识的个体公民作为重要构成)参与社会福利的供给，为福利多元化格局创造机会，而社会服务机构在提供并输送专业化社会工作服务的同时，注重激活社会资源参与福利的生产活动，从而使福利多元化的构想落到实处。其次，互补机制的构建。无论是政府还是社会部门，由于职能范围和资源的制约，福利的供给或多或少都存在一定的局限性。因此，多元化的社会福利必须要推进双方构建起一种机制以弥补各自的不足，政府在必要时需要保证社会福利供给的普遍性，社会服务部门则需要以更为灵活的执行方式来为福利供给的精准性提供保障。最后，注重彼此的开放性。这种开放性主要体现在信息层面，政府需要发挥统揽全局的角色，为社会服务机构提供必要的咨询，使社会力量能够明确自身定位，提供力所能及的福利服务，同时社会服务机构需要与政府建立起良性的联系，在公民参与的同时构建信息反馈渠道，增进政策制定的科学性和完备程度。

(二)增进社会团结和社会整合度

社会团结与社会整合一直以来都是社会福利和社会工作等行业所倡导和努力推行的重要课题，两者被整合进社会质量理论并成为整个理论体系的核心组成部分。社会质量理论认为，人们处于自我实现和集体认同的辨证关系中，以行动主体为横轴，受益客体为纵轴，社会质量理论构建起了个人-集体关系的四维坐标(见图1)。

图1 社会质量理论下个人-集体关系四维坐标

资料来源：欧洲社会质量基金会主页(http://www.socialquality.nl)，2008年2月12日.

坐标四个象限代表的就是社会质量的四个测量维度和指标。社会保障为社会质量的提升带来经济物质基础，而社会赋权则从社会服务的方法和目标方面来探讨社会质量改进。社会团结侧重于以基层行动主体作为主要力量来促进社会层面的进步；社会融合则着重于从制度、组织等宏观层面维度来探讨个体成员的提升。考量社会团结的指标应包含社会信任度、社会支持以及个体身份认同等。积极福利对社会信任乃至社会团结是十分看重的，而信任构建的主要途径就是使大多数人所普遍认同的价值理念变为实际，并强调公民责任的重要意义。有保留地复兴已经破碎的传统，以树立榜样的方式恢复政府的合法性，这是政府在整个联动机制中的重要职能。对于社会服务机构而言，为社会成员搭建社会支持网络，并提供精准、高质量的社会服务，运用赋权的专业手法使公民的权利能够得到切实的保障，同样也是增进社会团结的重要路径。而社会融合(又称社会融入、社会整合)则要强调成员的参与，这也是积极福利论的重要观点，社会融合度低，则容易造成阶层固化、阶层断裂，导致社会成员缺乏获得感，并进一步破坏社会团结，引发一系列社会问题；社会融合度的提高则有利于个体在社会参与中促进社会化进程，并在这样的过程中既有利于实现赋权增能，同样亦有助于巩固政府的合法性。

综上所述，积极福利与社会质量理论存在较多的共同之处，实现社会团结和社会融合在这两个理论范畴内都是有所涉及的。而促进社会团结和社会融合需要政府和社会力量的合作才能实现，除了创造社会参与的条件和机会以外，双方还需要引入政府项目执行网络来推行社会公益项目。政府可通过购买的形式购买机构的社会服务，从而通过专业化的服务来增强成员获取资源与利用资源的能力。目前，这种合作机制在中国许多发达地区均存在，并取得了较为不错的社会效益，这也是政府-社会服务机构在构建联动机制方面的一次成功的尝试。而许多来自社会工作机构的社会公益项目注重成员的自治和参与，这也是积极福利的思想能够得到落到实处的有力保证。

(三)积极构建合作网络以改进社会治理

合作网络是在整合政府管理和公民社会两大研究范式基础上提出的社会治理的改革途径。政府管理研究范式认为社会治理的革新需要从政府方面着手，改革行政效率，主要代表的观点如新公共管理的企业家政府以及政府善治论等，主张引入市场化方法、提升行政效率以及关注政府产出和绩效等；公民社会研究范式则期望从社会的角度入手，通过联合社会成员组建“自组织网络”来实现共同利益。公民社会的自组织网络的重要显性特征为自主性、自愿性和自治性，因此该范式主张放弃政府对大多数公共事务的干预和控制，为公民的多元化参与开辟渠道。合作网络则继承了“自组织网络”的主张，但摒弃将社会治理中心纯粹划分为政府或社会的单一观点，认为治理的主体应当是多元化的公民社会，这其中既包含政府也包含社会层面的各种力量。另一方面，合作网络范式也继承了“政府管理”的合理内核，认为具有高效、透明和法治等特质的政府对合作网络的充分治理将发挥着相当重要的作用。并且指出政府与合作网络其他主体之间的关系不应当是统治和被统治的关系，也不是政府需要屈服于自组织网络的治理过程，而应当是彼此平等对话的关系，或者说是一种彼此依赖合作伙伴的关系。

在积极福利视野下，联动机制的构建应当把合作网络看成是重要的社会治理工具。主要原因有以下三点：1.积极福利本身要求的便是公民应主动参与社会活动，社会治理是重要的组成部分。但公民由于自利倾向，其参与本身也是存在一定局限性的，这就需要政府率先垂范，及时纠正和约束自身以及合作网络主体之间的不合理约束，创建良性的社会参与氛围。2.有利于在社会治理过程中促进合作互惠。在后现代时期，由于人为风险的日益普遍，许多社会问题仅仅依靠政府是难以解决的，甚至有很多社会问题产生的根源恰恰就来自于政府，这就需要政府依靠其他社会势力来帮助解决。同样，自组织网络由于缺乏权威论证和强力领导，执行力和决策合理性都存在不足，所以仅仅依靠自组织网络也无法彻底解决社会问题，只能通过彼此联合来寻找新的解决途径。3.合作网络更有助于形成责任体系，通过合作过程以形成合作文化，从而增进彼此信任。而信任正是社会团结的前提，也是积极福利策略所推崇的。尽管在合作过程中难免会存在冲突，但正是由于相互之间的依赖，使得政府和社会服务机构通过共同的学习来改善合作网络的运作方式甚至运作规范，使其更具有效率[7]。

除此之外，积极福利也为合作网络的构建以及进一步完善提供了新的思路。必须承认的是，合作网络的运作同样有其不足之处，主要包括政府的合法性危机、可治理的条件无法满足以及责任划定界限模糊等问题。而在积极福利的指导下，构建合作网络应遵循以下原则：首先，政府和社会服务机构都需要充分贯彻社区主义的原则，倡导权责的均衡，在享有权利的同时必须以责任履行作为重要前提，树立无责则无权的思想理念；其次，政府在与其他社会组织力量进行合作的同时，应具有一定的“务虚”性，也就是说政府应当成为一种美德的代表，承载着绝大多数人所追求的正义、平等、公正、自由和诚信等伦理价值，并能够通过“务实”的手段将其于现实层面显露出来，由此保障政府权威的合法性；最后，积极福利的观点要求合作网络的治理必须以社会团结为前提。因为很多情况下合作网络的运行需要围绕着合作而展开，这就要求网络本身要具备坚实的凝聚力，要注重社会资本的培育，增强成员的认同感，否则，合作网络将会变得十分脆弱而难以维系，有力的治理则更无从谈起。

三、结论

积极福利观点在接受新型集体主义社会管理哲学的同时，从国家、公民社会乃至家庭角度进行了重新定位，并且分析了彼此之间的联系。从宏观和整体的角度来研究积极福利视域下政府与社会服务机构之间存在的分工合作关系，仅靠任何一方都是无法达到积极福利观点中公民自治、社会团结以及包容性民主的设想的。总体来说，在积极福利观念下构建起的联动机制应具备以下特点：

首先，联动机制追求的是一种平等合作关系。无论政府还是社会服务机构，彼此并不存在纯粹的强制命令和服从，所谓的行动必须要在平等对话协商所形成的共同意志基础上，才能够做到行之有效，才能为决策的合理性提供保证。

其次，对权责均衡的倡导。福利国家的失败很大程度上源自对个人权利的过分重视，导致社会的碎片化，凝聚力降低。而积极福利则提倡权责之间必须要形成一种均衡，权利以责任为基础，而权利为责任的履行提供了更为充分的保证。政府与社会服务机构的合作关系也必须以此为原则，不可为利益而放弃责任的承担。

再次，重视以人为本。积极福利和传统的福利不同的是，传统福利的福利产品通常较为单一，同时选择性忽视了弱势群体的能力剥夺问题，而积极福利则更加主张推行社会投资，使得制度对人们的能力形成充分重视，包括前文所提及的公民意识培养以及赋权参与等一系列过程。

最后，强调社会团结的重要意义。积极福利认为割裂的社会是无法应对新时期的各种风险乃至社会问题的，所以积极福利的构建需要以包容性的民主作为核心，重视成员的参与并减少社会排斥，才能修复被破坏了的社会团结。

综上所述，积极福利为社会福利和社会工作事业带来了一种新的思维范式，而使这种范式或设想能够落实的重要现实条件，便是政府与社会之间的相互合作。在接受并传播普世价值观的同时，注重权责统一、以人为本，同时积极构建社会团结，避免群体之间的孤立隔阂，理应成为政府-社会服务机构联动机制的运行准则，这同样也是积极福利观在现实维度的全面贯彻，也是新时期社会治理改进的指导理念。