农村中小银行资本补充渠道和路径研究

杨雨婧 段胜

摘要：随着我国经济金融形势变化，农村中小银行的资本补充问題凸显。本文以研究农村中小银行资本属性和类别为出发点，对当前农村中小银行的资本补充现状、补充渠道来源进行了分析，针对当前农村中小银行在资本补充中存在内源性补充受到较大限制、市场化补充资本能力有限、相关配套政策不够充分等问题，结合本次地方政府专项债补充资本相关要求，提出了细化专项债的管理实施细则、优化专项债的可转债条件、完善现有资本补充方式、健全农村中小银行公司治理机制等政策建议。

关键词：农村中小银行 资本补充 路径研究

农村中小银行是支持“三农”和民营小微企业发展的主力军，大力支持农村中小银行稳健发展，对于提升“三农”和民营小微企业融资的可获得性，做好“六稳”“六保”工作都具有十分重要的意义。近年来，随着经济金融环境的发展变化和监管理念的逐步调整，特别是在金融去杠杆政策背景下，加之受新冠肺炎疫情影响导致不良贷款率飙升等多因素的影响，我国农村中小银行资本充足率不足的问题日益凸显。按照现行商业银行资本管理的监管要求，绝大部分农村中小银行都难以满足外源性补充的准入门槛条件，亟需通过多层次的补充渠道提升资本补充能力。2020年7月国务院常务会决定，在今年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，推动落实中小银行深化改革，加快中小银行补充资本。为进一步研究分析我国农村中小银行资本补充现状以及存在的主要问题，本文结合地方政府专项债的补充模式，对农村中小银行资本补充渠道和路劲进行专题研究。

一、农村中小银行的资本属性类别

资本金是商业银行为维持正常经营活动和获取利润而投入的货币资金及保留在银行的利润。2012年6月，原银监会颁布《商业银行资本管理办法（试行）》，将银行资本划分为一级资本和二级资本，其中一级资本又可分为核心一级资本和其他一级资本。资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率，即分别对应总资本、一级资本和核心一级资本与风险加权资产之间的比率。根据监管要求，系统性重要商业银行核心一级资本充足率不得低于8.5%，一级资本充足率不得低于9.5%，资本充足率不得低于11.5%；包括农村中小银行在内的其他商业银行核心一级资本充足率不得低于7.5%，一级资本充足率不得低于8.5%，资本充足率不得低于10.5%。

（一）核心一级资本

核心一级资本由实收资本或普通股、资本公积、盈余公积、未分配利润、一般风险准备、少数股东可计入部分构成。核心一级资本作为农村中小银行提高抗风险能力的最根本手段，按照金融企业会计准则，核心一级资本的数额被列为权益，在资产负债表上单独列示和披露，在进入破产清算程序时受偿顺序排在最后。根据中国银保监会《关于商业银行资本工具创新的指导意见（修订）》，核心一级资本按比例承担绝大多数损失，在持续经营的情况下按同一顺序等比例吸收损失的要求，损失吸收能力应具有平等性，盈余公积和未分配利润在其未分配前与实收资本和公积金具有同样转增资本的作用，都可以按照法定程序转增资本金，用于补充资本。

（二）其他一级资本

其他一级资本由其他一级资本工具及其溢价（优先股、永续债）、少数股东可计入部分构成。按照企业会计准则，农村中小银行发行的其他一级资本工具必须具有本金吸收损失的能力，在存款人、一般债权人和次级债务之后，享有受偿顺序。优先股和永续债等其他一级资本工具，其触发条件相较于二级资本债更容易发生，当无法生存触发事件发生时，其他一级资本工具应先于二级资本工具吸收损失，通常情况下只要发行人“核心一级资本充足率降至5.125%”，即会自动触发永续债的减记条款或优先股的转股条款。因此，监管部门普遍要求商业银行应设置将优先股强制转换为普通股的条款，即当触发事件发生时，商业银行按合约的约定将优先股转换为普通股，用于补充核心一级资本。

（三）二级资本

二级资本由二级资本工具及其溢价、超额贷款损失准备、少数股东可计入部分构成，采用发行且实缴模式，受偿顺序列在存款人、一般债权人之后。《巴塞尔协议》规定，二级资本在银行资本中所占的比重可以达到50%；《商业银行资本充足率管理办法》规定，商业银行的二级资本不得超过核心资本的100%，农村中小银行发行的二级资本能在一定程度发挥吸收损失、抵御风险的作用。按照最新的资本补充触发条件，当资本充足率下降到某一水平，银保监会认定若不减计或转股，商业银行将无法生存；相关部门认定若不进行公共部门注资或提供同等效力的支持，该商业银行将无法生存，二级资本将触发转为其他一级资本用于补充资本。

二、农村中小银行资本补充现状

随着我国市场经济快速发展，商业银行资产规模和资本补充能力得到大幅提升。截至2020年一季度末，我国商业银行的核心一级资本充足率、一级资本充足率以及资本充足率分别为10.88%、11.94%、14.53%，均高于巴塞尔协议III的最低要求标准，具有一定的安全边际。但是，不同类型商业银行的资本充足率存在较大差异，广大农村中小银行面临较大的资本补充压力。根据人民银行的统计数据，目前全国中小银行共4005家，资产规模近80万亿元，占整个银行业体量约25%。其中，有605家中小银行资本充足率已低于10.5%的最低监管标准，有532家风险比较高，主要是农村中小金融机构1。

（一）资本充足率呈现下降趋势

根据中国银保监会公布的数据，2014年以来，我国银行业整体资本充足率呈现稳步提升的趋势，资本充足率从2013年底的12.19%提高到2020年1季度末的14.53%，提高了2.34个百分点。但农村中小银行的资本充足率却呈现较大波动，甚至出现逐年下降趋势，资本充足率由2014年底的13.81%下降至2020年1季度末的12.81%。作为农商行系统中经营相对较好的上市银行，张家港农商行、青岛农商行、广州农商行等上市农商行资本充足率、一级资本充足率、核心一级资本充足率连续3年出现下降，全国10家上市农商行中已有多家逼近监管红线，存在较大的资本充足压力。

（二）与其他银行的资本充足率差距拉大

通过数据对比，2014年底，农村商业银行的总体资本充足率水平在五大类型商业银行中居于中等偏上水平，13.81%的平均资本充足率仅低于外资银行和国有大型商业银行，分别高于股份制商业银行和城市商业银行2.58个百分点和1.62个百分点。受宏观经济底部运行、国家环保政策调整、内部经营基础薄弱、外部股东不当干预等多方面因素影响，加之农商行资本补充来源较少、风险资产持续增多，资本充足率持续出现下滑，与其他类型银行之间的差距逐步拉大。截至2020年3月底，农商行平均资本充足率12.81%，远低于国有大型商业银行和股份制商业银行，仅略微高于城市商业银行0.16个百分点。按照2019年末的同期口径，农商行的资本充足率也低于民营银行2.02个百分点，成为所有商业银行中面临较大资本缺口压力的银行类型。

（三）与资本充足率相关的指标均出现下调

从资产收益率角度看，由于我国商业银行的盈利模式主要依赖息差收入，而近年来利率市场化改革所导致的息差收窄以及监管政策趋严所导致的同业利润下降，使得业务结构相对单一的农商行受到直接影响，限制了其通过利润留存补充资本的规模和能力。从资产质量角度看，在我国经济增速换档和供给侧结构性改革持续推进的背景下，部分企业出现经营困难，信用违约风险加大，导致商業银行不良贷款率出现持续攀升，农商行不良贷款率从2013年末的1.67%攀升到2020年一季度末的4.09%。为应对资产质量的持续下降，农村商业银行加大了贷款拨备的计提力度和不良贷款的核销力度，高风险资产比重的攀升使得风险加权资产规模扩大，进一步增加了资本占用。

三、农村中小银行资本补充的渠道

（一）内源性补充

内源融资具有原始性、自主性、低成本和抗风险的特点，是现代商业银行生存与发展的重要基础。在发达的市场经济国家，内源融资是包括银行在内所有企业的首选融资方式，是银行补充资金的重要来源。

1.利润转增。以利润转增补充资本，无疑是农村中小银行补充资本的最优选择。一方面，与资本市场公开发行股票及债券相比，内部留存收益补充资本无需支付发行费用、承担股息或利息，成本相对较低；另一方面，这种模式不会削弱现有股东对于农村中小银行的控制权，容易得到股东的支持。

2.股东分红转股。在保障股东分红权益的基础上，采取股东分红转股增厚股本金的方式，即在保证每年一定比例派息的基础上，分红扣除税金后转增股本，实现实收资本的逐年增加。

3.加大拨备计提力度。我国商业银行资本管理办法规定，对高于150%拨备覆盖率要求的拨备可纳入二级资本，而贷款损失准备金是银行二级资本的重要组成部分，将超额贷款损失准备金作为二级资本的有效补充，可以增加资本总额。

（二）外源性补充

1.股东增资。股本金的壮大对于吸收和缓释风险、增强农村中小银行风险抵御能力具有积极的作用。增资扩股改善股本构成要在积极完善法人治理结构的前提下，完善募集股金方式和资本管理方式，通过扩大社会法人入股、吸收内部职工入股等多种渠道增资扩股。由于不能直接发行股票，对于大部分非上市的农村中小银行，主要通过引入新的股东、原有股东增资等方式补充核心一级资本。如广东潮州农商行在改制过程中，广州农商行及其一致行动人出资人民币58.76亿元认购潮州农商银行股本19.59亿股，充实了潮州农商行的核心一级资本。

2.普通股。普通股作为现代企业的资本基础，是商业银行募集资本的主要形式。按照《商业银行资本管理办法（试行）》规定，商业银行核心一级资本主要由银行报表中的所有者权益构成，而发行普通股所产生的实收资本和资本公积又是银行所有者权益的主要组成部分。随着直接融资渠道的不断拓展，上市农村商业银行数量开始大量通过发行普通股募集资本。例如，2019年 2月青岛农商行以3.96元/股的发行价，发行5.5亿股，募集资金21.52亿元，用于充实核心一级资本及提高资本充足水平；2019年10月，重庆农商以7.36元/股的发行价，发行13.57亿股，募集99.88亿元资金，也是主要用于补充资本。

3.定向增发。对于商业银行而言，IPO和定向增资均能够补充核心一级资本，而定向增发是除了优先股和可转债之外的资本补充的主要选择。采用发行价格定价基准日前20个交易日（不含定价基准日）普通股股票交易均价的一定比率和发行前最近一期末经审计的归属于母公司普通股股东的每股净资产值的较高者，作为定向增发的定价方式，能够有效避免参与定增的股东摊薄中小股东权益，侵害中小股东的利益，保护中小投资者的利益。对于农村中小银行而言，定向增发能够帮助其建立起资本补充的长效机制，并有效地夯实资本实力，从而更好地服务实体经济。2020年初以来，证监会共披露了6家非上市银行的定向发行说明书，另外还接收了5家非上市银行的定增申请材料。

4.优先股。优先股是在一般规定的普通种类股份之外，另行规定的其他种类股份。其股份持有人优先于普通股股东分配公司利润和剩余财产，但参与公司决策管理等权利受到限制。根据《国务院关于开展优先股试点的指导意见》规定，我国商业银行于2014年开始发行优先股，用于补充其他一级资本。考虑到将“新三板”挂牌作为发行优先股的前置条件，在一定程度上限制了非上市银行一级资本补充。2019年7月，银保监会和证监会联合发布《关于商业银行发行优先股补充一级资本的指导意见（修订）》，放松优先股发行条件，明确股东人数累计超过200人的非上市银行，在满足发行条件和审慎监管要求的前提下，将无须在“新三板”挂牌即可直接发行优先股。例如，2019年6月，广州农商行成功发行150万股境外优先股，募集资金总额98.39亿人民币，拟用于补充其他一级资本。

5.永续债。永续债作为一种兼具股性和债性的混合资本证券，在《巴塞尔协议Ⅲ》框架下，已成为金融市场上商业银行补充其他一级资本的重要工具。从债券性质来看，永续债属于混合资本工具，兼具债务和股权两种特性：永续债通常具有次级属性，顺序排在高级债务之后，破产回收率较低，如果银行面临财务困境或强制递延条件出现，股息有可能递延支付；永续债具有吸收损失的能力，即触发特定事件后，债券发行人有权在无需获得债券投资人同意的情况下，对债券进行扣减用于吸收损失，也可按照约定价格转为普通股，用于吸收损失；永续债条款中通常附有特殊的赎回机制，有赎回选择权。在我国，永续债不是一个独立的券种，而是可延期或无固定偿还期限附带赎回权的各类债券，包括企业债、公司债、中期票据等，银行可以采用5年循环的模式，即首个赎回期设定为发行日之后的5年，如发行银行选择不赎回，则继续循环下去。永续债的发行，一方面可以有效缓解银行资本压力，提升银行风险抵御能力；另一方面，补充资本后将撬动银行信贷规模扩张，加大金融对实体经济的支持力度。从公司治理角度来看，发行主体也无需承担股权结构变更风险，因此永续债对于中小银行来说更具有吸引力。例如，2020年4月，深圳农商行公告称，将发行规模不超过25亿元人民币无固定期限资本债券，此次债券发行的募集资金在扣除发行费用后，将全部用于补充发行人其他一级资本。

6.可转债。可转债属于一种混合资本工具，它允许投资者在规定的时间范围内将其购买的债券按转股价格转换成特定公司的普通股。在转股之前，其债底价值部分核算在负债，而剩余的小部分（即期权价值）核算在权益。银行发行可转债的初衷在于，通过促使投资者转股以补充核心一级资本，其发行的核心在于确定转股价，包括下修转股价条款、赎回条款（有条件赎回条款和到期赎回条款）、回售条款等。作为一项带有较强权益属性的资本工具，可转债发行流程较长，期间经过董事会议案、股东大会审核、银监会（局）核准、证监会发审委、核准、各渠道发售以及上市挂牌转让等多个环节。由于可转债完成转股之后可以直接补充核心一级资本，这是三个层次资本当中质量最高的部分，加之在未完成转股之前，融资成本一般不足1%，远低于二级资本债和优先股，因此受到市场的广泛认可。例如，2020年4月，江苏资金农商行收到证监会出具的同意公开发行可转换公司债券的批复，拟发行45亿元可转债，期限6年。

7.二级资本债。按照《商业银行次级债券发行管理办法》规定，二级资本债是商业银行发行的、本金和利息的清偿顺序列于商业银行其他负债之后、先于商业银行股权资本的债券，二级资本债与次级债区别在于是否有减记条款。与银行普通债相比，二级资本债具有次级性和提前赎回条款，二级资本债不设回售条款，除非商业银行进入破产清算程序，否则投资者无权要求加快偿付未来到期的二级资本债。但是二级资本债往往设有提前赎回条款，以当前主流的“5+5”为例，原始发行期限10年，在第五年末，若赎回后资本充足率仍满足监管要求，经银保监会批准后，银行可选择提前赎回二级资本债。通常情况下，银行补充二级资本有两个方法，即二级资本债和超额贷款准备损失，但超额贷款准备损失直接计入当期损益，影响净利润和留存收益，实际上银行运用超额贷款准备损失补充二级资本的意愿不强。二级资本债作为固定收益类的资本工具，发行相对便利，是各类型金融机构补充二级资本的有效方式，更是非上市中小银行补充资本的主流选择。例如，2019年4月，武汉农商行通过公开市场发行不超过人民币50亿元二级资本债券总额，用于补充二级资本，满足资本充足率监管达标要求。

四、农村中小银行资本补充存在的问题

（一）内源性补充受到较大限制

一是农村中小银行公司治理相对比较薄弱，股东违规干预经营的行为较多，银行公司治理的失效进而导致了银行现有股东不愿意出钱为银行增资、新的潜在股东不敢或者难以进入、筹集到的资本金无法得到科学合理的运用等问题，这进一步加大了中小银行资本补充的难度。二是当前我国经济增长放缓，银行资产增速减缓，农村中小银行经营困难，资产净利率不断下降，不良贷款率持续攀升，存量资产面临着更大风险压力，利用留存收益补充核心一级资本的有效性减弱，内源性资本增长的方式遭遇瓶颈。

（二）市场化补充资本能力有限

农村中小银行受制于实力较弱，评级较低等原因，市场化发行资本补充工具补充资本可行性不高。一是IPO作为最为正统的核心一级资本补充工具，但国内新股发行门槛高、流程长且限制较多，对于大部分急于补充核心资本的中小型银行来说难成为其首要选择。二是优先股发行面临较多的审批环节，流程耗时较长，难以满足部分中小银行较为急迫的资本补充需求。三是永续债的发行利率相对较高，考虑到农村中小银行的风险溢价，其发行永续债的利率可能更高，这在一定程度上增加了中小银行的资金成本。四是专项债认购资本补充工具意味着专项债使用范围的扩大，后续需要对专项债投向等进行相应调整，在退出机制上还需有妥善安排。五是可转债作为混合资本工具，只有成功转股才能完全用于补充核心一级资本，在当前银行股普遍破净的情况下转股成功率低，未成功转股前只有一小部分期权价值可计入核心一级资本，而且可转债发行条件较为严格，发行门槛高，发行周期也较长。目前，我国交易所市场和银行间债券市场尚未互联互通，在这种情况下，在银行间市场发行的转股型资本补充债券触发转股条款时存在较大的政策限制。

（三）相关配套政策不够充分

一是资本补充的投资主体较少，基金、年金、保险、银行理财子公司等参与银行增资扩股的条件和门槛较高，外资金融机构参与境内债券市场交易收到一定限制。二是法律制度不完善，前期央行等五部委联合发布了《关于进一步支持商业银行资本工具创新的意见》，明确支持四类新型资本补充工具，但转股型二级资本债券、含定期转股条款资本债券以及总损失吸收能力债务工具等新型资本补充工具的具体实施细则没有明确。三是外部信用环境较差，受内外部多方面因素影响，农村中小银行的不良率持续攀升，进而将会进一步恶化银行评级结果，而信用资质变差将更难獲得外源性资本，如此恶性循环将导致农村中小银行经营发展步履维艰。

五、提高农村中小银行资本补充能力的政策建议

（一）加快完善地方专项债补充模式

2020年7月1日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定在新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。按照国务院有关政策，地方政府专项债在补充资本的具体使用过程优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，将中小银行完善治理、健全内控机制等作为支持补充资本金的重要条件，特别是要发挥好省級政府风险防范化解的责任，对专项债合理补充资本金建立市场化的到期及时退出机制，严防道德风险。

在具体使用过程中，建议从以下几点进行完善：一是专项债中用于补充中小银行资本金受到地方政策财政预算限额的比例限制，而该比例的大小一定程度上影响了政策支持的力度，因此对于部分财政实力比较有限，前期债务负担较为沉重的省份、新增专项债额度较低的地方政府，对于中小银行的支持力度会比较有限。应尽快细化专项债实施中的比例限额问题，对不同类型的地方政府进行差异化评估。二是目前地方政府所发行的专项债的期限多为10年到15年，专项债的退出途径与方式也有待研究与确定。应根据各地实际情况进一步明确转债模式，特别是对部分风险程度较高、5年以内通过自身经营难以走出发展困境的农村中小银行，提前做好后期转债模式的设定。三是现行的政府性基金支出中并无金融类相关支出，本次用于中小银行资本金补充的专项债存续期间的管理模式没有明确。应在政府性支出中增列相关支出，单独设立补充资本金的金融类基金管理科目，并实施差异化的专项管理。

（二）优化专项债的可转债条件

尽管政策上一直在鼓励拓宽资本补充渠道，但对中小银行尤其农村中小银行而言，其资本补充工具仍受制于经营资质限制，中西部地区的绝大部分农村中小银行基本不具备发行永续债或二级资本债的资格。比如目前发行永续债的中小银行主体评级基本在AA+以上，而很多农村中小银行无法达到这一评级，因此专项债注资农村中小银行可能以可转债的形式为主。对于银行转债的转股情况，以过往存续过的银行转债为例，这些转债不仅有6个月的转股期，而且由于不少上市银行股价长期破净，而现有的农村中小银行转债发行价格又不能低于最近一期经审计的每股净资产，所以不少银行转债无法触发赎回条款以实现转股。如果后续发行的银行转债要求与之前类似，那么可转债的资本补充能力会比较有限。针对当前资本补充工具较为单一的减记型条款，在满足监管要求的前提下，农村中小银行可以考虑设计不同层次吸损机制，如“部分减记型”资本创新工具，满足多样化的市场需求。同时，可以可转债增加次级条款，使其具备一定的损失吸收能力，从而在转股前就可以作为合格的二级资本工具。

（三）完善现有资本补充方式

在符合《巴塞尔协议Ш》国际标准的前提下，借鉴国际监管经验和境外市场实践，结合我国市场发展阶段，创新资本补充工具特别是其他一级资本和二级资本补充工具，从探索多样化的资本补充工具、提高发行效率、畅通发行和流通渠道、扩大投资主体范围、防范发行主体风险、明晰相关法律规范等多方面入手，进一步加强协调、统筹配合。放宽优先股的准入门槛，有效疏通优先股发行渠道，进一步提升整体其他一级资本占比。应积极引入基金、年金等长期投资者参与银行增资扩股，支持商业银行理财子公司投资银行资本补充债券，鼓励外资金融机构参与债券市场交易；提高永续债和二级资本债的流动性，创新永续债的担保机制，提高投资者认购永续债、二级债的积极性，适当降低上述债券的风险权重，通过设置风险缓释期，在一定期限内降低持仓资本债券风险资产占用比例，利用预期引导的方式建立市场化的干预机制。

（四）完善农村中小银行公司治理机制

农村中小银行竞争力的提升，在于公司治理和业务结构转型能力的提升。要规范中小银行股东大会、董事会、监事会日常运行，增强独立董事的独立性和专业性，提高监事会的权威性，真正发挥出独立董事、监事会的监督职能；要以通过大股东减持、增资扩股、扩大开放等方式，引进注重机构长远发展、资本实力雄厚、管理经验丰富的战略性股东，既可以增强中小银行的资本实力，又可以吸收借鉴外资金融机构有益的银行经营管理经验，提升我国中小银行治理能力；要完善商业银行退出机制，让那些救助成本过高的中小银行依法依规破产清算，维护银行体系良性发展。

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The Channels and Paths Research of Rural Small and Medium-sized Banks Capital Supplement

Yang Yujing Duan Sheng

Abstract：With the economic and financial situation changes， the issue of capital replenishment of rural small and medium banks has become the focus of attention of all parties. Based on the study of the capital attributes and categories of rural small and medium-sized banks， this article analyzes the current capital replenishment status and sources of replenishment channels of rural small and medium banks. This article believes that the current endogenous replenishment of rural small and medium banks in capital replenishment is greatly restricted， Market-oriented capital replenishment capacity is limited， related supporting policies are not sufficient， etc.， combined with the relevant requirements of local government special debt replenishment capital， this article proposes to refine the special debt management and implementation rules， optimize the special debt convertible bond conditions， and improve Policy recommendations were put forward in four aspects， including existing capital supplement methods and improving the corporate governance mechanism of rural small and medium-sized banks.

Key words：Rural small and medium banks； Capital supplement；Path study

（作者單位：成都农商银行）

责任编辑：欣文