实施乡村建设行动的财政支持机制优化研究

赵超

摘要：乡村建设行动涉及大量的农村基础设施和公共服务设施的建设和维护，需要财政资金支持。完善实施乡村建设行动的财政支持机制，是乡村建设行动能否有效实施的关键。本文在分析财政支持机制在实施乡村建设行动中作用的基础上，系统梳理了财政支持乡村建设机制的短板及原因，提出了健全和完善支持乡村建设行动的财政支持机制的政策建议。

关键字：乡村建设 财政 乡村振兴 机制优化

党的十九届五中全会审议通过的“十四五”规划建议中提出，要实施乡村建设行动，要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。乡村建设行动离不开财政的支持，农村的垃圾收集、污水处理、自来水网、光纤网络、公共服务站等基础设施建设方面都需要资金，财政是实施乡村建设行动的重要政策工具和手段，在实施乡村建设行动中发挥着至关重要的作用。而健全的乡村建设行动财政支持机制是财政支持乡村建设行动的基础性制度保障，是实施乡村建设行动的关键一环。

一、财政支持机制在实施乡村建设行动中的重要作用

（一）健全的财政支持机制是实施乡村建设行动的重要支柱和基础

乡村建设是一项复杂的系统工程和长期的历史过程，财政是党在农村工作中始终总揽全局、协调各方的制度保障，为乡村建设提供坚强有力的经济基础保障。健全的财政支持机制为乡村建设提供政策导向和物质基础，是乡村建设行动成功的关键。财政支持机制为乡村建设提供了政策导向，体现着政府与市场、政府与社会、各级政府之间实施乡村建设行动的职责权限，是规范和处理各方职责权限的基本准则和根本制度。而以财政管理体制为基础的财政收入、支出和管理等机制，则保障了乡村建设的物质基础，决定着实施乡村建设行动中各行为主体履行职责的质量和效率。

（二）健全的财政支持机制是实施乡村建设行动的重要制度保障

实施乡村建设行动，需要财政支持机制保障政府职能的履行、处理好市场和政府间的关系、支撑乡村治理、引导形成多元参与协调有机的乡村治理体系，健全的财政支持机制是实施乡村建设行动的重要制度保障。通过构建健全的多元共治的财政投入机制、严格适用的管理机制、弹性可控的利益协调机制，可以形成财政、金融、社会和农民的多元投入格局，完善财力保障机制，确保财政对乡村建设行动的支持力度，进而通过财政引导，构建多元共治的乡村治理格局。通过建立公共财政投入优先保障及公共服务优先安排的现代财政支持机制，强化乡村建设制度性供给，可推进公共资源向农村倾斜，加快补齐农村发展的短板。加快建立健全涉及乡村建设资金统筹整合长效机制，凝聚财政支持乡村建设资金合力，为乡村可持续发展提供制度支持。通过构建科学的财政支持乡村建设资金全面绩效管理机制，可以提高乡村建设财政资金使用效率。

（三）健全的财政支持机制是实施乡村建设行动的重要内容

基于财政在乡村建设中至关重要的作用，在实施乡村建设行动中，必须形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的财政综合投入体制。灵活运用财税手段和相关政策，建立实施乡村建设行动的财政投入和保障体系，调整和优化财政收支规模和结构，提高财政支持乡村建设资金的配置和管理效率。必须建设财政支持乡村建设的综合投入体制，通过财政的支出、税收、补贴和政府采购等多种政策手段，确保国家各项农业、农村和农民政策的顺利实施，形成由可持续制度框架和政策体系构成的自上而下全面覆盖的财政支持机制，这样才能形成多元参与、协调有机的乡村治理体系，激发乡村建设的内在动力和活力。因此，完善乡村建设的财政支持机制，是实施乡村建设行动的题中应有之义，是构成实施乡村建设行动的重要内容。

二、乡村建设行动财政支持机制面临的困境及原因分析

近年来，各地不断加大强农惠农力度，扩大对乡村建设行动实施领域的投入规模，对乡村建设行动实施领域的财政支出在绝对数量上有大幅增长，但相对于财政总体支出而言，对乡村建设行动实施领域的财政支出增长相对有限。同时，各地乡村建设行动财政支持机制不健全，乡村建设财政投入在结构和投入方式等方面还存在着一定的问题，一定程度上影响了乡村建设行动实施领域财政投入的效率。

（一）财政支持乡村建设的综合投入体制亟待建设

现行的财政支持乡村建设机制没有随着外部环境的变化和新时期新任务的要求而进行相应的调整，财政支持乡村建设发展目标不明确、针对性较差等问题十分突出，出现目标模糊、针对性低等问题。特别是在全球新冠肺炎疫情的背景下，伴随着经济下行压力的增大，财政支持乡村建设资金逐步呈现出相对趋紧的局面，各级政府在全面贯彻执行上级财政支持乡村建设政策和财政转移支付方面的能力普遍出现了弱化的问题。县级财政支持力度不足且并未将乡村建设财政支持作为常态化工作，也无法有效促进乡村建设工作的开展，必然会对乡村建设整体进程形成负面影响。很多地方财政存在困难，很难提供相应的配套资金，严重影响了财政支持乡村建设资金的应用效率。

（二）财政支持乡村建设资金整合机制有待完善

目前，各地虽然成立了政策性担保公司、乡村投资引导基金等财政支持乡村建设资金运作平台，但还缺乏一个能够把分散在不同部门的涉及乡村建设资金集中整合、统筹运用的部门、管理机构和机制，以破除现有财政支持乡村建设资金管理体制不顺、政府間财权与事权划分不清和涉农资金管理部门简政放权不到位等体制机制问题。同时，农村信用体系建设滞后，政府部门在行政工作中较少应用信用信息，严重影响了财政支持乡村建设资金的杠杆作用。

（三）财政支持乡村建设资金管理体制有待理顺

目前，财政支持乡村建设资金管理体制不顺、政府间财权与事权划分不清和涉农资金管理部门简政放权不到位等问题依然存在。在具体投入执行中，由于各类支持乡村建设资金来源不同，管理方式各异，很难协调统一，这种资金管理体制不利于支持乡村建设资金的有效配置，从而影响了财政支持乡村建设资金的使用效益，特别是未来支持乡村建设资金规模在政策带动下会有所扩大，效率损失就会愈加严重。这些问题的存在，充分说明制约各地财政支持乡村建设资金管理机制的矛盾依然没有破除。

（四）财政支持乡村建设资金的监督机制有待健全

由于缺乏有效的监督机制，事后审计也往往存在着滞后性，再加上一些部门对于财政支持乡村建设资金的投资效益要求较低，财政支持乡村建设资金的使用效益比较低。同时，财政支持乡村建设资金信息公开不全面，基层不能主动、方便地获取信息，政策多头、信息分散现象依然明显。某些财政支持乡村建设资金资料信息不能共享，导致政策执行的相关进度、数据与信息滞后。资金的流向并没有及时地公开，资金分块化管理呈现漏洞，难以真正让财政支持乡村建设资金高效地应用到乡村建设和发展中，难以真正让农民受益。

三、优化支持乡村建设行动财政支持机制的政策建议

（一）建设财政支持乡村建设的综合保障机制

1.建立财政支持乡村建设的各级财力保障机制。实施乡村建设行动，稳定的财政投入是关键。要逐步提高财政支持乡村建设资金在国家财政总支出中所占的比重，建立健全支持乡村建设资金投入的长效机制。要进一步完善财政支持乡村建设法律法规及相关规章制度，完善乡村建设投入的长远发展机制，使支持乡村建设政策的执行有法可依、有章可循。要针对各地区差异，在欠发达地区可以留下更多的财力，增加财政留成比例，针对税收增加部分可以考虑给予地方更高的自留比例，给予欠发达地区更大的倾斜，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重。同时，下放审批权限，减少由于信息不对称导致的决策失误，进一步解决支持乡村建设资金管理中存在的条块分割、交叉重复、上下权责不匹配等问题，提高财政支持乡村建设政策效果和支持乡村建设资金使用效益。

2.创新和完善多元一体的财政投入方式，扩大资金来源渠道。要继续发挥省级政府的主导作用，不断增加本省财政支持乡村建设资金的投入，同时加大争取中央财政支持乡村建设资金力度。逐步建立多元化的资本支持乡村建设体系，除直接的财政支持乡村建设资金引导方式外，还可以利用税收、利率、汇率等金融政策，积极调动民间资本投资于农业，逐步建立多元化的资本支持乡村建设体系。通过“财政+银行”“财政+小贷”“财政+基金”“财政+担保”“财政+农村新型经营主体”“财政+保险”“财政+ PPP模式”等新的财政支持乡村建设资金投入方式，加快推进市场化方式在乡村建设领域的应用。还可以考虑拓宽包括土地承包权、流转权、宅基地使用权在内的抵质押物范围，深化小额贷款保证保险，拓宽乡村建设的资金来源渠道。

3.進一步优化财政支持乡村建设支出结构。要确立科学合理的财政支持乡村建设的投入结构，保障党中央、国务院关于乡村建设等各项重大任务和决策部署落实到位。科学合理地确定财政支持乡村建设的投入结构，不仅是完善财政支持乡村建设投入机制的前提，也是完善财政支持乡村建设投入机制的基础，它可以增强财政支持乡村建设政策的目标性，提升政策的前瞻性。进一步创新财政支持乡村建设资金支出方式，因地制宜推广政府和社会资本合作、政府购买服务、信贷担保、投资开发基金等支出方式，充分发挥财政支持乡村建设资金引导作用和杠杆作用，撬动金融和社会资本更多地投向农村，为乡村建设提供更加可持续的资金来源和更多有效的投入。

（二）理顺财政支持乡村建设的管理机制

要加大对财政支持乡村建设资金的监管力度，保证乡村建设资金的使用效率，以更好地发挥财政支持乡村建设资金的作用，加快推进社会主义乡村建设。

1.加大对财政支持乡村建设资金的监管力度。财政部门要按照事权与支出责任相匹配的要求，厘清事权，加强统筹谋划，探索实行“大专项+任务清单”的管理模式，把财政支持政策与任务清单相结合，重点推进省级任务整合，形成各部门、各层级协同配合、上下联动的财政支持乡村建设资金管理体系。

2.建立“立体化”监督网络。可事先设定入库的条件和标准，要求入库项目需经过前期调研、科学论证及可行性研究。要进一步下放审批权限，充实支持乡村建设资金项目库，加强支持乡村建设资金监管，加大信息公开公示力度，通过改革完善支持乡村建设资金管理体制机制，促进提高财政支持乡村建设资金使用效益，资金管理和项目管理要职权相分离，确定监控重点，防止权力交叉。同时，加强项目入库的审核工作，对拟入库项目进行公示，接受社会监督，公示无异议后方可纳入项目库，确保项目库的质量与申报信息的真实合理性。强化行业主管部门和投资受益对象对支持乡村建设投资的监督作用。

（三）健全财政支持乡村建设的绩效考核机制

1.逐步建立起财政支持乡村建设资金使用的绩效考核体系。要建立支持乡村建设项目资金绩效评价专家库，每年定期抽取部分项目开展绩效评价，实现支持乡村建设资金绩效评价工作的有序推进。对于绩效评价不合格的乡村项目进行取缔，财政支持乡村建设资金重点扶持绩效评价好的项目，提高乡村项目投入产出比，以此推动乡村建设项目的健康良性发展。

2.形成财政支持乡村建设决策问责机制。要落实财政资金支持乡村建设投资使用决策失误的责任追究制度，并与绩效考评结合起来，最大限度地降低决策失误和提升支持乡村建设资金的使用效益。把绩效评价结果作为支持乡村建设资金预算安排的重要依据，提高支持乡村建设资金使用和管理的规范性、安全性和有效性。落实财政支持乡村建设资金投资使用决策失误的责任追究制度，并与干部职工的绩效考评结合起来，最大限度地降低决策失误，最大限度地提升支持乡村建设资金的使用效益。

3.建立财政支持乡村建设项目考核机制。财政支持乡村建设应当根据不同种类和性质的建设项目，建立与之相适应的项目评估和考核机制，加强对项目投资决策执行后的监督和制约。要确立财政支持乡村建设包保责任制，力争做到县级财政对于乡村建设进程中各项建设工作的全面覆盖，以政府和县级财政领导作为包保主体，对于乡村建设各项工作开展进行针对性指导。要构建贯穿于乡村建设项目全生命周期的长效问责机制，既包括在项目建设期间，对项目决策、评估、施工、监理等职能部门或单位的问责；又包括在项目竣工后的运行期间，对相关责任单位和责任人的问责。

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作者单位：中共广东省委党校（广东行政学院）决策咨询研究中心）

责任编辑：欣文