以党内法规制度保障党员干部干事创业和担当作为

文_ 赵绪生

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党员干部队伍建设，坚持全面从严治党的高标准严要求，努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍。全面从严治党目的在于建设坚强有力的马克思主义执政党，以更好地团结带领人民推动中国特色社会主义事业发展。随着改革进入攻坚期和深水区，改革要啃硬骨头和涉险滩，党员干部必须敢于干事创业和担当作为，以改革创新精神勇于冲破思想观念的障碍和利益固化的藩篱。面对全面深化改革和全面从严治党的新形势新任务，习近平总书记提出“三个区分开来”的重要论述，随后被写入党内规范性文件和党内法规中。通过建立完善容错纠错和鼓励激励机制，旗帜鲜明地鼓励和保障勇于改革创新的党员干部，充分调动党员干部的积极性、主动性、创造性，激励党员干部干事创业、担当作为。

一、全面从严治党必须严管与厚爱、激励与约束并重

全面从严治党是新时代管党治党的基调和主线。全面从严治党的关键在严，重点在从严管好党员干部特别是领导干部。严管党员干部的“严”就是真管真严、敢管敢严、长管长严，但不是越严越好，更不是要捆住党员干部干事创业的手脚，把党员干部队伍搞成没有生机活力的一潭死水。严管的目的在于促进党和国家事业发展，必须坚持严管与厚爱相统一、激励与约束并重。习近平总书记指出：“完善监督管理机制，捆住一些人乱作为的手脚，放开广大党员、干部担当作为、干事创业的手脚，把广大党员、干部的积极性、主动性、创造性充分激发出来，形成建功新时代、争创新业绩的浓厚氛围和生动局面。”（习近平：《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第535页）

在全面从严治党实践中，有些党员干部把严管与厚爱、激励与约束割裂开来、对立起来，导致思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的“为官不为”。习近平总书记把“为官不为”概括为三种情况：“一是能力不足而‘不能为’，二是动力不足而‘不想为’，三是担当不足而‘不敢为’。”（习近平：“在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话”，《人民日报》2016年5月10日）导致“为官不为”问题形成的原因是多方面的。从客观方面看，随着改革进入攻坚期和深水区，好改的都改了，剩下的都是难啃的硬骨头，改革每前进一步都可能遇到难以预料的风险和挫折。在这种情况下，有可能出现改革创新的探索实践越多，出现失误错误的概率和风险越高的情况。于是，一些党员干部出现改革畏难情绪，以消极方式对待改革中的难题，秉持明哲保身、息事宁人的态度，“庸政、懒政、怠政”等情况成为全面深化改革的拦路虎和绊脚石。从主观方面看，党中央在依规治党实践中颁布和实施了一系列压实管党治党主体责任和监督责任方面的党内法规制度。比如，2016年制定的《中国共产党问责条例》明确规定“有权必有责、有责要担当、失责必追究”，强调以党内法规制度强化对党员和领导干部失职失责问题的追究查处。在监督执纪问责的实践中，一些地方和单位的执纪机关和人员对条例政策尺度把握不够精准，对党员干部失职失责情况缺乏全面具体分析，导致出现问责随意化、扩大化问题，导致干事创业和担当作为的干部因“泛化”问责而被挫伤干事创业的积极性。

针对全面深化改革和全面从严治党实践中的新情况新问题，习近平总书记在2016年省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话提出了解决“为官不为”的对策思路，即加强对干部的教育培训、把严格管理干部和热情关心干部结合起来和“三个区分开来”。2016年2月23日，中央全面深化改革领导小组第二十一次会议指出，各级党委要引导干部树立与全面深化改革相适应的思想作风和担当精神，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性，推动全社会形成想改革、敢改革、善改革的良好风尚。2019年修订的《中国共产党问责条例》充分吸收了习近平总书记重要讲话精神，在问责工作坚持的基本原则方面作出新规定：“权责一致、错责相当；严管和厚爱结合、激励和约束并重。”（《中国共产党问责条例》，中国方正出版社2019年版，第5页）通过坚持严管与厚爱、激励与约束相结合原则，一方面严格要求党员干部按照党的原则和党纪国法办事，不滥用权力、违纪违法；另一方面要关心关爱支持党员干部，让党员干部放下思想包袱、轻装上阵，在有容错纠错和鼓励激励机制的保障中大胆创新、积极作为。

二、“三个区分开来”的提出及其纳入党内法规制度体系

制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性。要持续激发和推动党员干部干事创业和担当作为，关键要靠制度保障。习近平总书记提出的“三个区分开来”重要论述，为建立健全保障党员干部干事创业和担当作为的党内法规制度，探索建立完善容错纠错、鼓励激励、监督保障机制指明了正确方向。2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话指出，“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。“三个区分开来”的核心要义在于把锐意改革创新、敢于干事创业、勇于担当作为的党员干部在改革创新探索中可能承担的不可预知、不可避免的风险成本剔除，树立激励创新者、鼓励探索者、宽容失误者、纠正偏差者的政策导向，旗帜鲜明地为干事创业和担当作为的党员干部撑腰鼓劲。“三个区分开来”详细而具体区分了在改革创新探索中大概率出现的三种情况：一是区分干部的主观态度是“无意”还是“有意”，即区分无意失误错误和有意明知故犯；二是区分干部面对的是“无禁”还是“有禁”的规章制度，即规定了无明确限制性的规章制度之外的改革创新探索中的失误错误可以免责；三是区分干部的目标价值取向是“为公”还是“为私”，即明确把出于公心谋发展的探索创新失误错误责任排除在外。“三个区分开来”的兜底条款是不能逾越党纪的红线和国法的底线，即对工作中出现失误错误的干部是否进行问责查处，底线就在于其是否有违纪违法行为。

2018年5月20日，中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（以下简称《意见》），把习近平总书记“三个区分开来”的重要论述正式写入党内规范性文件中：“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”与习近平总书记重要讲话中的“三个区分开来”表述相比，《意见》在两处稍作改动：一是把重要讲话中的“失误和错误”改为“失误错误”，二是把重要讲话中第二个区分的“上级”这个限定词删除。第一个改动属于语法变化，去掉了“和”字并不影响改动前后的语义，而且表述更加精炼明了；第二个改动意义重大，取消了“上级”这个限定词，表明所有层级尚无明确限制的探索性试验中的失误错误都可以免责，进一步扩大了干部容错试错的范围，为干部放下思想包袱、大胆改革创新拓展了施展拳脚的空间。

2020年12月25日，中共中央发布了修订版《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《条例》），继以党内规范性文件方式确认“三个区分开来”后，正式把“三个区分开来”写入党内法规：“把党员在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”与习近平总书记的重要讲话和《意见》中的“三个区分开来”表述相比，《条例》基本沿用了《意见》中的表述，唯一的修改在于把《意见》中的“干部”修改为“党员”。这一改动的重大意义在于进一步扩大了容错纠错适用的主体范围，即不仅局限于干部，而且拓展到包括干部在内的全体党员。广大党员作为贯彻和执行改革创新政策措施的实践者，在改革创新探索中同样也面临着失误错误的风险，《条例》为广大党员在全面深化改革中的创新实践提供了坚实的制度保障。

三、切实保障党员干部民主权利，落实好“三个区分开来”

比较习近平总书记重要讲话、《意见》、《条例》三个版本的“三个区分开来”表述可见：习近平总书记“三个区分开来”的重要论述作为原创性的思想观点，以中央领导人重要指示的方式成为干部工作的指导方针；《意见》把习近平总书记重要讲话转化为党内规范性文件，用以规范和指导干部工作；《条例》以基础性、主干性党内法规的形式，最权威最准确地界定“三个区分开来”的要求及其在保障党员和干部民主权利中的重要作用。坚持以《条例》为基本遵循，切实保障党员干部民主权利，在全面深化改革探索创新实践中贯彻落实好“三个区分开来”。

第一，学好党员权利保障条例，强化党员权利意识。党员干部作为具有中共党员身份的干部，既是党的事业骨干，也是人民的公仆。党员干部的第一身份是中共党员，因而同样享有党章党规中明确规定的党员基本权利。比如，《条例》把党章中规定的党员八项基本权利细化为十二项具体权利，其中规定了党员享有党内申辩权和申诉权。当党员干部在全面深化改革的创新探索中出现失误错误，同时又符合《条例》中规定的“三个区分开来”的精神，如果党组织对该党员干部启动问责查处，该党员干部就有权依据《条例》行使申辩权，实事求是地向党组织作出说明、解释；在基层党组织讨论决定对其处分或者作出鉴定时，有权参加和进行申辩。当党组织已对该党员干部作出处理、处分或者作出鉴定、审查结论后，该党员干部仍有权按照规定程序逐级向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉，行使《条例》赋予党员干部的党内申诉权。

第二，加强干部管理制度建设，细化激励和保障政策。在加强党内鼓励激励和监督保障机制建设中，党的组织部门要坚持依规治党和制度治党，按照《意见》和《条例》精神要求，结合本地区、部门、行业的实际，探索建立融“容错纠错、鼓励激励、监督保障”一体的干部管理制度体系。全面深化改革的复杂性和风险性决定了所有的改革创新探索不可能都百分之百成功；党员干部在面对艰巨复杂的改革新情况新问题时，自身存在的思想认识和判断决策等方面的局限也可能导致改革创新的失误错误。各级党组织要始终坚持严管与厚爱、激励与约束并重，一方面，坚持全面从严治党，建立健全管思想、管工作、管作风、管纪律的从严管理党员干部的制度体系，以严格的干部管理制度营造良好的政治生态和从政环境；另一方面，给予党员干部信任和帮助，强化支持和指导，细化党员干部在改革创新中可能出现失误错误的容错纠错和激励保障方面的政策措施。

第三，精准实施容错纠错规定，提高党内法规执行力。能否认真贯彻好《条例》、落实好“三个区分开来”，党的职能部门至关重要。《条例》明确指出：“正确把握党员在工作中出现的失误错误的性质和影响，给予实事求是、客观公正的处理，保护党员担当作为的积极性。”纪检监察机关作为履行全面从严治党监督责任的职能部门，问责查处党员干部不是目的，而是要通过行使监督执纪问责职权，以严格的管理监督推动建设高素质干部队伍，督促和引导党员干部争当改革的促进派、实干家，全心全意为党和人民干事创业、建功立业。以《意见》和《条例》精神为指导，坚持“事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举”原则，精准把握容错纠错标准，结合动机态度、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等实际具体情形，依规依纪依法作出客观公正的处理。