完善扶贫对口行动的激励机制

文_ 李瑞昌

2月25日习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上发表重要讲话指出，我们立足我国国情，把握减贫规律，出台一系列超常规政策举措，构建了一整套行之有效的政策体系、工作体系、制度体系，走出了一条中国特色减贫道路，形成了中国特色反贫困理论。其中东西扶贫协作、对口支援政策在扶贫工作中发挥了重要作用，是中国特色减贫经验的重要组成部分。东西扶贫协作和对口支援是中央要求下的地方政府间的对口行动，是中国特色政策行为，凸显中国制度的优势。

改革开放以来，政府之间开始开展交流合作活动。随着地方发展水平提高，交流合作的范围更广泛，政府间互助关系也更密切。党的十八大以来，政府间对口行为发展的越来越系统，对口合作方式也越来越多样。总体而言，政府间对口行动包括：对口支援、对口帮扶和对口合作，即在中央政府主导下，两个政府间（行政层级对等或不对等）借助于帮扶支援等方式，实现各类资源从经济发达地区向落后地区流动。一般认为，政府间对口行动是一方对另外一方的帮助，是一个单向行为，缺乏相应的激励机制，但是激励机制对于政府间对口行动有重要价值。本文通过对现有对口工作实践的分析，找出对口行动中的激励机制，提出进一步完善对口行动激励机制的建议。

一、政府间对口行动是实现国家战略的政治任务

政府间对口行动是一个三方多层次行动结构。如果说中央将对口行动视为一项公共政策，那么于地方政府而言，对口行动则是一项需要长期落实的制度。对口行动实践包括三个层面：一是宏观层面，包括中央政府、支援方政府和受援方政府三方；二是中观层面，包括中央政府的职能组成部门、省级政府对口行动主管部门、援助部门和受援地方政府；三是微观层面，包括参与对口援助行动的干部及志愿者、受援群众等。

政府间对口行动是中央政府的有意安排，并不是自发的、随机的。中央政府安排政府间的对口行动主要有以下两方面的原因。

一是实现国家战略。在“两个大局”思想和梯度发展思路指导下，中央先后制定了一系列国家发展战略。进入中国特色社会主义新时代，脱贫攻坚与乡村振兴等成为新任务和新战略。“十四五”期间，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，成为中国经济发展的全局性战略。无论在哪一阶段，国家战略的提出和实施都包含了建设边疆、巩固国防，落实民族政策、促进民族团结，实现区域优势互补、促进区域协调发展、保障国家政治稳定等国家意图。自1979年以来，为了更好地实施国家战略，中央政府主要在边疆（境）地区、少数民族地区、贫困地区、特殊民族地区、重大工程所在地和发展滞缓地区开展了包括对口支援、对口帮助、对口帮扶和对口合作等一系列对口行动，着重解决上述地区的经济社会发展问题和贫困问题。因此，可以认为，地方政府间对口行动是国家实施重要战略的政策工具。

二是支持地方协作。对口行动是中国特色社会主义政治实践的重要组成部分，是一项具有重大政治意义、经济意义、文化意义的工作。中国特点的对口行动以对口为特征，有着显著的政治意义，即中央利用自己的权威下达政治任务，指令一个发达的地方政府向另一个不发达的地方政府提供“一对一”帮助的过程。对口行动中的支援方和受援方都由中央政府确定，双方在中央的指定安排下结成对子并结合当地实际科学有序地开展一系列活动，其目的之一就是要支持地方协作，落实“全国一盘棋”的国家治理思想。

二、对口行动是完成多样的发展任务所需

我国已经发展出“对口支援”“对口帮助”“对口帮扶”“对口合作”等丰富多类的对口行动。它们都是为完成多样的发展任务所创设，但是它们各自在目的和用途上有着细微的差别。

目的差异。不同时期的地方政府间对口行动用以解决不同的问题，即对口行动开展的目的不同。例如：1979年，中央政府启动对口支援政策意图是为了解决边疆地区安全问题、民族问题；1992年，中央政府通过对口支援确保了三峡工程移民安置工作落实到位；1996年中央政府开展的对口帮扶行动以解决受援地的贫困问题为首要目的，将对六个民族地区（云南、广西、贵州、青海、内蒙古、甘肃）的对口援助转向对口帮扶；2008年中央针对四川汶川和青海玉树大地震开展了一系列灾后重建的对口工作；2010年中央再次启动了西藏和新疆对口支援工作，政府工作再一次聚焦边疆地区的安全和民族问题；2012年首次开展了对口支援赣州的工作，意在解决革命老区的贫困和社会问题；2017年，国务院办公厅印发《关于印发东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案通知》，表明了中央促使东北与东部地区合作以共同推进东北地区实现全面振兴的意图和目的。由上可见，国家在不同时期围绕国家安全、社会稳定、经济发展等重大战略性问题启动了不同类型的对口行动且这些行动都有着不同的目的和意图。

功能差别。地方政府间对口行动是当下中国地方政府间互动合作的基本形式。不同类型的对口行动所解决的政策问题和目的不一样，因此，每一种形式的对口行动运作时所遵循的原则不一样，从对口行动的功能出发，将其划分为发展型、补偿型、赈灾型、服务型和扶贫型对口行动。

发展型对口行动是指基于区域差异而开展的经济发达地区对经济不发达地区的支援行动，以发展促进边疆地区、民族地区的经济发展、国家安全和社会稳定为原则。发展型对口支援是一项长期战略，多用于民族地区和边疆地区。

补偿型对口行动是为了突破现有制度障碍推进一些重大工程项目建设，由相对比较富裕的地区接受项目所在地区的移民并对其进行支援的行动，以确保工程能够顺利进行为基本原则。补偿型对口支援是一项中长期战略，时常用于重大工程项目。

赈灾型对口行动是指某些地区遭受重大自然灾害之后全国人民基于亲情伦理和人道主义而开展救灾、灾后恢复重建的对口支援行动。赈灾型对口行动一般为短期项目，一旦灾后重建结束就会转变为对口合作。

服务型对口行动是科教文卫等公共服务水平发达地区帮扶公共服务水平落后的地区，从而推动公共服务均等化的对口行动。服务型对口行动亦是一项短期任务，最终需要借助国家重大战略或市场力量予以解决。

扶贫型对口行动是以消灭相对贫困为原则，由发展水平较高地区帮扶和指导发展水平较低的地区探索自身发展之路的过程，强弱两地通过对口行动逐步缩小地区之间的差距。扶贫型对口行动基本上是短期任务，很容易演进为政府间的合作交流。

三、完善激励机制助力新发展格局建构

党的十九届五中全会提出，要把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，加快构建新发展格局。政府间的对口行动不仅要贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，而且要完善激励机制助力新发展格局建构，推动“国内大循环”，助推“国内国际双循环”。

加大中央政府考核和表扬力度。对口行动是由中央垂直下发给发达省市的一项光荣的政治任务，也是党中央、国务院主持领导下的区域统筹协调互助制度，在这种制度中，地方政府对中央任务如何回应，如何参与以及完成效果如何都势必会影响地方政府在中央的地位，这种地位将影响中央对地方宏观政策的调控力度和中央对地方领导班子的政绩考量。那些保质保量完成对口支援任务的省级政府能够得到中央的赞扬和肯定，获得中央的政治承认和政治信任，从而在其他政策上得到适度支持。因此各个地方政府在对口支援行动中正在不断创新，期待更多肯定和表扬。例如福建省对口帮扶宁夏的“闽宁镇”就成了东西扶贫协作的典型，闽宁对口扶贫协作援宁群体获得中宣部“时代楷模”荣誉称号；又如湖北省“616”对口支援工程（1名省委、省政府领导同志负责，省直6个单位开展对口支援，每年至少为对口支援县（市）办6件实事）得到国家部委及联合国有关领导和专家的高度评价。

调整援受双方合作收益。大多数对口行动都以协调区域发展为首要目的，且最终成果都要落实到市场中去，因此在对口行动中充分发挥市场在资源配置中的决定性作用就显得尤为重要。支援方在中央的领导安排下深入了解受援地政府和人民的需求后结合双方优势特色，积极开展以“生态”为核心的特色产业合作，大力发展受援地的现代农牧业、旅游业等特色产业，为受援地争取一定的经济利益的同时优化自身产业结构。从经济影响来看，发达省市在支援民族地区和发展中地区的过程中可以加快本地产业升级步伐，通过并购和参股西部企业实现低成本的规模扩张，不仅降低了在西部新建一个生产企业所需要的资金投入和运营风险，也可以降低原材料、物流、劳动力等成本，从而提升企业的竞争能力。同时，支援方可通过梯度转移把发达地区的纺织、服装、家电等传统的劳动密集型行业转移到受援地区，把知识密集型行业留在本地，促使产业结构由劳动密集型向知识密集型产业转型，由点带面地推动支援方政府的产业升级。东西对口支援合作以后，对口地区之间的支援关系不断从单边支援发展到互帮互助再到互利合作，对口行动由单向援助变成“双向”合作，收益也从单方受益发展为互惠互利。其中，生活资料的优先供应就是受援地对支援地回馈的表现之一。如内蒙古在电力供应和副食品等其他物资供应方面给予北京大力支持；再如阿克苏作为“西气东输”的重要源头也给上海市天然气供应提供了极大便利。

优化援受方问责机制。中央政府借助其权威促使“对口+”行动，虽然实现了减轻自身的财政负担、缓解区域发展不均衡、重塑自身权威等多重目的，但这种政治性馈赠行为改变了馈赠的基本结构，使激励结构发生了位移。这种情况下扩大对口行动政策实践的最终结果可能是：既造成受援方依赖援助，又可能导致支援方不堪重负。因此，要优化对援受双方的问责机制，既要防止支援方脱离自身实力好大喜功，从而使自身陷入发展停滞的尴尬境地；又要防止受援方因可以轻易获得资源、援助金等停滞对自身自主发展道路的探索与实践，逐渐沦为“等靠要”式政府。

加快对口行动融合。目前来看，地方政府间“对口关系”中的行动机制包括“支援”“帮助”“帮扶”“合作”。理论上认为，在权力的运用当中，有两种截然不同类型的方式和行为：一种是不对等的方式，即援助行动；另一种是平衡的方式，即合作行动。对口支援、对口帮扶因浸润着中央权威的色彩，通常被定义为是一种“政治性馈赠行为”，其馈赠资金、参与人员以及对受援地区情况把握有限，只能解决一些急切的、少部分人的需求，如小部分基础设施建设、绝对贫困和少量民生问题。而对口合作注重的则是基于自身资源优势的一方与另一方的优势互补，互利互换，是一种“政治性交流”行为。在对口合作中双方的地位和利益是平等的，合作双方根据自身需要在中央的引导和支持下开展合作交流，实现各自的经济利益。在此过程中，合作双方地方政府都有经济利益产生，符合市场经济的运行规律，因此地方政府也会稍显主动，积极投入到双方的合作交流中来。不难看出，拓展合作交流的广度和深度，强化和完善合作回馈机制是未来地方政府间合作努力的方向。

支持开展文化交流活动。中国是个多民族国家，各民族都有自己灿烂的文化，文化交流和学习将丰富人民的美好生活。从文化上来看，支援方通过对口行动可以促使其文化更趋多样化。支援方多为东部沿海地区的发达省市，虽然经济实力雄厚，但与西部偏远地区相比民族文化多样性方面显得匮乏。支援方和受援方经中央安排结成对子后在开展支援实践活动的过程中会开展各类文艺汇演、文化交流活动和文化产业等以促进支援地区的人民群众了解、尊重和热爱民族文化。例如2012年，由中央民族乐团和新疆艺术剧院民族乐团联合准备的大型民族音乐会《美丽新疆》进行了为期一个月的全国巡演，无论是在繁华都市，还是在边陲小镇，民族乐团的演员们以精湛的技艺、高度敬业的精神，赢得了当地观众的喜爱和尊重，加深了不同民族间的感情和文化交流。

政府间对口行动是实施国家任务的重要政策工具，逐步完善对口行动的激励机制，支持从不对等的帮扶方式逐步过渡到更为平衡的互利、互补、互惠的互助方式转变，鼓励合作收益从初期的零互惠向等价互惠或慷慨互惠模式过渡，建立长期的合作伙伴关系，完成国家任务，实现国家发展战略安排。