南京市开展土地征收实践的探索与思考

夏园

摘要：新《土地管理法》（以下简称《新法》）在土地征收制度方面进行了重大调整，在土地征收范围、土地征收程序、征地补偿标准等方面做了积极探索。如何更好地贯彻落实《新法》的要求，成为地方政府面临的一项重要课题。在梳理土地征收主要变化的基础上，结合南京市的现实挑战，提出加强政策保障、注重标准建设、加强基层服务的主要建议，并提出了统筹土地征收的管理监督、建立征收全流程信息系统、健全区片价动态调整机制的思考展望。

关键词：土地管理法;土地征收;实践思考

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）11-0034-37 收稿日期：2021-09-03

土地征收制度改革是对国家基础性制度的改变，涉及党的十九大重点关注的农村土地制度改革、农民财产权益保障、国家粮食安全等重大问题。土地征收制度也是维护乡村稳定，保障农民合法权益，加快乡村振兴战略举措落地的重要环节，其重要性不言而喻。按照以人民为中心的发展理念，为切实提高被征地农民保障水平，有效维护被征地农民合法权益，助力实现乡村振兴，在《新法》及其实施条例即将全面施行的背景下，各地亟需对现行土地征收工作进行深入研究和分析，进行适法性调整和发展创新，以期更加适应当地社会经济发展的需要。

1 土地征收的主要变化

1.1 首次界定了公共利益

综合《新法》《土地征收成片开发标准（试行）》中的相关规定，我国吸取了试点地区征地制度改革的经验，以缩小征地范围为目的，已初步搭建起“概括+列举”征地范围界定框架。明確在公共利益需要的前提下，政府组织实施的军事外交、基础设施、公共事业、扶贫安居、成片开发及其他6种情形需要用地的，可以征收集体土地。其中，成片开发建设可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，并且必须要经省级以上人民政府批准。

1.2 完善了土地征收程序

在以往的实践中，征地方案公布后，农村集体组织尤其是农民的参与程度非常有限，往往因为缺乏话语权及申诉渠道使得“两公告”和“听证”制度形同虚设。第47条就土地征收相关程序进行了明确规定。完善了土地征收程序，把原来的批后公告改为了批前公告，拟申请征地的地方人民政府应当将征地的有关事项公告“至少30日”，听取被征地的农村集体经济组织及其成员等方面的意见，必要时还要就征地补偿安置方案召开听证会。

县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明，这些做法使被征地农民在整个过程中有了更多参与权、监督权和话语权。

1.3 提高了征收补偿标准

修订前的《土地管理法》规定，“土地补偿费和安置补偿费的补偿倍数总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍”。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）中也有相应的指导意见。但是现今的征地补偿费用不仅较低，而且不能反映土地的位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现产出差别的真实价值，且指导意见比较模糊，不利于实际操作。

《新法》第48条就征地补偿标准、原则、费用、安置方式等进行了规定，将“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定。变之前按年产值倍数的计算方法，为全国范围内统一实施区片综合地价。进一步显化和明确了农村村民住宅的补偿，以保障被征地农民居住权为立法目的，以先补偿后搬迁、居住条件有改善为原则，强化宅基地上房屋的物权属性，不再按照地上附着物进行补偿。同时对宅基地及地上房屋被征收的补偿方式进行了明确规定，有助于保障农民合法权益，从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。

1.4 合理划分了中央和地方的土地审批权限

《新法》第46条对中央和地方的农用地转用审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用;试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

江苏为8个首批试点省市之一，试点期限为一年。此外，按照“谁审批谁负责”的原则，取消了省级政府批地报国务院备案的规定。这是完善用地审批制度，转变政府职能，深化“放管服”改革的要求，有利于优化营商环境，激发市场主体活力;同时赋予地方更多自主权，支持地方创造性地开展工作。

2 实际工作中面临的挑战

2.1 用地审批权下放带来的责任与压力

一方面，原先报省级政府审批的事项，虽然市级层面也进行审查，但更多的是承担一个“二传手”的角色。此次试点改革后，市级层面更多地变成了审批事项的“主攻手”，要对审批事项的合法性、合规性、合理性负总责。这对于市政府及市级自然资源主管部门而言，责任无疑加大了。另一方面，特别强调“放得下、接得住”，还要“管得好”。上级部门将会采用遥感监测、互联互通的监管平台、“双随机、一公开”的方式、建立土地综合管理评估体系等措施进行监督、检查，如果地方不按相应规则进行审查和审批，要承担相应的责任和后果。比如现在在试点范围内的，如果没有达到评价标准，就会退出来。这对于市政府及市级自然资源主管部门而言，压力加大了。

2.2 土地征收责任主体变化带来的监管责任

按照《新法》要求，土地征收责任主体压实到区政府，属地责任更加明确。市级自然资源主管部门不再承担土地征收工作中具体的事务性工作，更多地将眼光投向用地审批事前事中事后的监管，更多地将精力投放到用地审批总体承接方案、规则、标准、要求的制定上来，更多地将视野拓展到盘活农村闲置建设用地资源、服务保障乡村振兴上来，转变为更高层面更全角度的全市土地征收的全业务管理，进一步加大监管责任。

2.3 征地综合区片价体系及业务流程尚未明确

原有的征地区片价体系需要与《新法》进行衔接，市级层面的“征收工作办法”需要重新修订。部分征地补偿安置的程序需要前置和重构，流程再造迫在眉睫;在此背景下，伴随着职能分工尚未明确、规范文本存在缺位等问题，全市在手项目只能边探索边推进，出现了报批难度增加、报批效率低下、报批项目停滞的困境。

3 现有框架下的积极探索

3.1 加强政策保障，健全工作机制，高质量开展用地审批权承接工作

一是出台系列文件，强化政策保障。市政府出台了由市规划资源局代拟的《南京市承接江苏省委托用地审批权实施方案的通知》，市规划资源局配套出台了《关于承接委托用地审批事项用地审查工作实施细则》《关于进一步加强用地报批实施监管的通知》《关于做好土地征收前期工作的通知》“1+3”系列文件，规范了土地征收工作及用地报批审查的具体内容及程序，建立了精简高效的工作机制。二是搭建信息平台，做好数据支撑。根据土地征收工作的业务特点，搭建信息化平台，按照“一体化”政务服务整体部署的要求，建立土地征收管理信息系统，同步建立土地征收工作数据库，为报批审查信息提取与共享做好数据准备。实现了征收工作的信息化、数字化、规范化管理。该系统涵盖土地征收前期工作的全部业务内容，通过构建“全流程、全方位、全节点”在线政务服务新模式，运用信息系统和创新管理相结合的方式，为全市基础设施建设、重点项目建设等土地征收提供自然资源要素保障。

3.2 加强标准建设，梳理工作流程，高标准开展土地征收前期工作

一是严格落实征收工作程序。根据相关文件要求，全面梳理土地征收前期工作流程。完善征前“十步骤”流程图，明确实施主体、压实工作职责、细化工作内容，确保征前工作稳妥有序开展。将原《土地管理法》中的“两公告一登记”（土地征收方案公告、征地补偿安置公告、征地补偿登记）部分程序移至报批前，作为土地征收前期工作的必要步骤，充分听取农民意见，进一步规范和优化征地程序。二是严格规范格式文本和公示要求。按照合法合规性审查的要求，制作统一规范的公告文本，做到不漏项不缺项;同步开展现场公示和网站公示，做到应公示尽公示，切实维护被征地农民的知情权、参与权、监督权，确保不留征地矛盾隐患。

3.3 加强工作研究，做好基层服务，高水平开展政策宣传解释工作

一是成立工作专班，加强工作研究。按照征地拆迁业务融合的思路，成立工作专班，每周召开一次工作例会，及时收集工作中存在的问题，开展专题业务研究，明确工作导向，研讨解决方案。二是做好基层服务，强化政策宣传。召开全市范围的土地征收工作座谈会，帮助各区全面学习和掌握新规定、新内容、新变化;主动走访涉农街道和社区，开展征收工作现场踏勘，提前了解情况、化解矛盾;配合各区积极开展宣传解释工作，及时讲解《新法》等法律政策，解答工作中遇到的各类问题。

4 工作思考与展望

4.1 统筹开展土地征收的管理监督

结合南京市土地征收监管平台和建设用地报批审查发现的问题，建议建立年度通报和重大事项专报机制，将土地征收工作开展情况通报各区政府，督促各区政府落实主体责任。同时，结合省厅对建设用地审批综合评估要求，明确审批的规则、标准及各类要求，建立全市土地征收工作评价机制，采用“双随机、一公开”的方式，对全市土地征收工作進行管理和监督，提高建设用地审批工作效率。

4.2 探索建立土地征收全流程信息化系统

为实现南京市土地征收项目的程序到位、业务规范，全面提升征收工作效率和管理水平，建议进一步深化土地征收管理信息系统，打造全市土地征收项目全业务全流程的统一管理平台。该平台涵盖土地征收前期工作和征地批后实施工作的全部工作内容，并与省厅和市局征地报批系统对接。通过该系统，可对全市征收项目实现全过程、全方位、全覆盖的网络化操作，运用信息系统和创新管理相结合的方式，将项目推进、档案管理、安置补偿、资金结算、数据统计、综合监管等各项事务进行统一管理，打造项目指挥部、街道、区征收部门、市征收部门等多级部门的信息共享平台，发挥移动互联网、GIS、大数据、云计算的优势，实现征收工作的信息化、数字化、规范化管理，助推土地征收管理工作迈入新时代。

4.3 健全征地区片综合地价动态调整机制

及时跟踪做好南京市区片价动态调整。《新法》规定征地区片综合地价至少每3年调整或者重新公布。为更好地做好征地区片综合地价调整或者重新公布工作，建议建立全市征地区片综合地价的常态化跟踪机制，及时掌握征地区片综合地价补偿中出现的情况和问题，为动态调整征地区片综合地价提供基础数据和依据。

参考文献：

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