中国绿色信贷制度现状与完善

胡勇 王涵潇 何紫蕴 刁赞焜

摘要 绿色信贷对于我国实现双碳目标的作用不容置疑。由于当前中国绿色信贷业务仍处于起步阶段， 相关政策在持续完善中。中国当前绿色信贷业务发展呈现的突出特点为贷款余额总量持续上升但总占比偏低和信贷投放结构失衡。与此同时，中国绿色信贷业务配套制度仍存在若干不足，具体涉及信息披露、业务规则可操作性及激励机制三个方面。因此，为完善绿色信贷制度体系，未来政策决策机构应制定统一绿色信贷业务标准;推行绿色信贷政策激励机制;建立地区绿色信贷产品创新试点机制;构建绿色信贷信息共享平台。

关键词 中国商业银行;绿色信贷业务;现状特点;制度不足;制度完善

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的颁布预示着“低碳转型与环境保护”在中国未来经济社会政策中将占据战略性主导地位。为应对全球生态环境危机，各国通过法律及政策工具引导大量私营部门资本进入低碳环保项目融资。与许多其他国家类似，商业银行作为中国金融体系的核心主体，商业银行贷款是企业获得债务融资的主要方式。随着相关绿色信贷政策持续完善，商业银行越来越重视企业低碳环保融资项目。一方面，中国未来将持续面临能源短缺的困境，绿色信贷是满足我国能源需求不断增长的关键要素。为使中国经济发展和生态环境保护协同发展，助力国家“3060”碳达峰碳中和目标实现，发挥金融市场工具融资功能，我国各大商业银行纷纷尝试推广绿色信贷业务。与国外发达金融市场主体相比，我国商业银行在绿色信贷业务领域仍处于起步阶段，相关配套制度建设难免存在诸多不足，导致我国当前绿色信贷发展现状与该信贷工具的政策初衷存在一定冲突[[1]]。鉴于此，本文尝试剖析当前绿色信贷业务存在的制度不足，并提出完善绿色信贷制度的若干建议。

一、绿色信贷政策背景

在2015年12月举行的巴黎气候变化峰会中，各国一致认为银行和投资信托基金等在私人资本调配和管理碳风险方面可发挥关键性作用。随着绿色金融理念逐渐被世界各国所接受，可以预未来实现气候目标的关键性要素必然是金融机构。绿色金融兴起为促进全球各国金融系统的可持续性和绿色经济提供了历史性机遇。目前大量文献集中在总结绿色金融的概念，并强调其在可持续发展中的重要性，为后续的绿色金融研究打下了坚实的理论基础。甚至有学者研究表明，在当前全球新冠疫情背景下绿色金融仍对气候目标的实现具有重要作用。

早在1995年，中国就对金融机构信贷业务管理中环境政策作出相关规定，要求金融机构信贷业务中推行低碳环保融资服务。但由于当时并未出台构建绿色金融体系的指导性文件，绿色信贷政策并未在商业银行内部广泛推行。直到2007年，国家环保总局、中国人民银行、中国银监会联合出台《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，该文件为我国启动绿色信贷业务提供了积极的政策信号。为落实绿色信贷政策，中国银监会于2012年初发布《绿色信贷指引》。作为中国第一份绿色信贷政策性文件，该文件全面系统地规定了商业银行推广绿色信贷的基本要求。为进一步完善绿色信贷制度体系，中央职能部门陆续推出了一系列规范性文件，以规范绿色信贷业务标准设定、绩效评估和风险管理原则。其中，《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知》进一步明确了绿色信贷业务管理机构、业务流程、风险控制以及监督的具体细则。一系列政策性文件的出台标志着我国绿色信贷政策的正式实施，同时也为各地方政府推动商业银行推广绿色融资贷款业务奠定了法理基石。

二、绿色信贷发展现状特点

（一）绿色贷款余额总量持续上升但占比偏低

2020年中国银保监会针对21家银行上报数据进行汇总整合[[2]]，向公众披露其绿色贷款余额。由于这21家银行是我国开展绿色信贷业务主导机构，因此在一定程度上这些数据能够真实反映我国绿色信贷业务整体情况。据官方数据统计[[3]]， 我国21家主要银行信贷规模在2013-2019年间增长迅速，从5.2万亿增长到8.22万亿，年平均增长率达11.7%，说明占市场主导地位的各商业银行积极践行国家綠色发展理念，稳步推广绿色信贷业务。虽然银行业绿色信贷绝对规模在不断扩大，但绿色贷款余额占总体贷款余额的比重依然较低，不超过总贷款余额10%且维持上下波动。

（二）绿色信贷投放结构失衡

我国商业银行绿色信贷余额主要流向分为两大类，13个细分项目，涉及领域覆盖面广。中国银行保险监督管理委员会官网数据显示，各领域投放资金5年内趋于稳定。据银监会官网数据显示，2013-2019年间，61%的绿色信贷资金投向节能环保及服务项目，39%投向新能源等战略新兴产业。显而易见，绿色信贷资金投放偏重节能环保及服务领域，对低碳能源及新能源汽车等国家大力鼓励的新兴战略性产业投放力度相对较小。究其原因，新能源等项目前期投资成本较高，且短期内获利十分有限，投资回收期长，银行面临较大风险; 另外，新能源项目再融资风险较高、流动性较低、易受政策变化影响等要素;并且在全球银行业监管方案模板—巴塞尔协议3 （综合版）框架下，绿色融资类资产被普遍认为存在较高风险。 最后，政府未出台绿色信贷业务政策性风险控制工具的背景下，商业银行考虑到自身风险，理性选择减少对战略新兴产业的融资，进而造成绿色信贷资金投向呈现非均衡现状。

三、绿色信贷制度不足

（一）缺乏完善的信息披露机制

尽管近年来中国在完善环境信息披露制度方面不断努力，但从总体而言，当前环境信息披露制度依然存在主体责任缺失、规则缺乏统一协调性、多口径监管主体、信息缺乏完整性等特点，未能有效发挥对绿色信贷发放和后期评估的辅助功效。中国银保监会2012年发布的《绿色信贷指引》中明确要求商业银行需披露绿色信贷相关信息[[4]]。但由于该文件相关条款表述过于笼统，欠缺实践可操作性，各大银行在实际业务操作过程中仍采取自愿或者选择性信息披露，大部分银行未按要求主动披露相关信息。截止2019年，21家主要商业银行《2019年度各商业银行社会责任报告》中有将近三分之一未向公众披露其对“两高一剩”行业投放的贷款余额。

由于商业银行和环保部门属不同行业，两者缺乏信息共享平台，导致部门之间存在信息不对称现象，阻碍绿色信贷政策有效执行。据2018年中研綠色金融研究院董事长束兰根采访所言，目前我国绿色信贷信息沟通机制并不健全，对金融机构开展绿色信贷业务造成一定阻碍[[5]]。 例如，2015年紫金矿业“污染门”事件曝光数月后，人民银行信用数据库未对该企业环评记录进行及时更新，该企业依然顺利得到信贷融资;其次，商业银行自身缺乏环保测评能力，自身收集、测评、处理、公开企业环保信息的成本较高且效率较低，导致商业银行执行绿色信贷政策积极性低迷，进一步阻碍绿色信贷发展。

（二）绿色信贷业务规则可操作性有待完善

为推广绿色信贷政策，2008年至2018年期间人民银行、银监会、环保总局等机构持续出台相关政策制度文件，一定程度上激励且引导商业银行开展绿色信贷业务。然而，从商业银行角度而言，以上文件业务可操作性偏弱。尽管当前职能机构不断完善绿色信贷业务配套制度，但大多规范性条以指导性为主，表述笼统宽泛，概念模糊，缺乏科学严谨性，导致商业银行在推广绿色信贷项目过程中，相关监管机构无具体规则对项目企业进行监督，也无可操作性规则对商业银行开展绿色信贷业务开展监管。再者，现有各种指导性文件来自不同部门，地方政府、金融机构与企业三方主体存在利益博弈态势。一方面，地方商业银行若对当地企业绿色环保标准过高，信贷参考标准过严，势必对本地区经济生产负面影响。另一方面，商业银行的逐利动机促使其将信贷资金流向产能规模和生产周期长的传统项目，从而导致低碳环保信贷业务推广缓慢。

为应对以上制度困境，我国部分商业银行为开展绿色信贷业务陆续推出多样化的制度标准，但仔细分析各大商业银行社会责任报告有关绿色信贷业务制度标准，我们发现，各个商业银行在绿色信贷业务开展过程中无统一标准衡量贷款企业环境风险，具体操作细则也无统一规范，不利于绿色信贷业务的持续健康发展。

（三）激励制度缺失

我国目前并未出针对商业银行提供补贴的配套政策工具，激励工具的缺失势必抑制绿色信贷业务质量和规模。目前多数商业银行执行国家绿色信贷政策主要出于两点考虑，一是迫于政府政策压力，二是从形式上提高银行绿色声誉[[6]]。 因此，绿色信贷业务质量仅靠各银行内部制度保障， 大部分商业银行无需求也无动机开展此类业务，甚至有部分银行为达到内部业绩考核目标依旧违规向“两高一剩”企业提供融资。例如，招商银行为存在严重污染问题的紫金矿业公司提供贷款;华夏银行对破坏生态环境的亚洲浆纸有限公司提供信贷融资等。以上银行信贷融资案在一定程度上说明绿色信贷与商业银行逐利性战略存在冲突。以上现象的根源在于绿色信贷业务外部政策激励机制不足。再者，由于有效政策激励工具的缺乏，各商业银行针对绿色信贷产品的创新极为滞后。从10家商业银行社会责任报告可见，除兴业银行和浦发银行，国内大部分商业银行绿色信贷产品创新仅为2-3种，导致商业银行绿色产品无法满足融资企业的多样化需求，限制绿色环保项目企业的融资途径。

四、绿色信贷制度完善建议

（一）制定统一绿色信贷业务标准

为有效规范商业银行绿色信贷业务，金融监管机构应组织行业机构，以“赤道原则”等国外成熟规则作为参考，制定符合我国国情的具体操作指南，包括贷前审查和批准、贷后监控和风险管理，通过定性及定量工具相结合开展绿色信贷业务流程具体化、标准化、透明化。例如，目前《绿色信贷指引》第十五条关于“授信尽职调查”对第三方鉴证的规定为“必要时”，该表述意味着是否通过第三方鉴证完全由银行自主决定。对此，银行业应参考国外气候变化相关金融信息披露工作组的工作建议[[7]]，统一规定绿色信贷信息披露必须通过独立第三方鉴证，以保证信息披露真实性及准确性。另外，针对《绿色信贷指引》第十一条规定，尽快构建统一项目环境风险评估标准化模板，细化定量指标，环境收益核算方法及数据收集程序。可行的做法是通过银行业监管部门发布环境风险管理指引，将具体评估指标纳入银行绿色信贷风险管理体系。

（二）推行绿色信贷政策激励制度

为提高商业银行推广绿色信贷积极性，政策制定者一方面需要出台相关激励政策来激励银行推广绿色信贷业务。另一方面，改变传统直接补贴激励方式。具体建议为以下三点：一、制定差异化绿色存款准备金工具，推动商业银行积极推广与节能环保产业相关的信贷产品， 将差异化绿色存款准备金率水平与银行负债表中绿色信贷投放量挂钩，从而为银行绿色信贷产品提供间接补贴。二、在财税政策方面，建议针对商业银行推广绿色信贷业务所获收入实施税收优惠政策;三、政府可设立基金为绿色信贷业务提供担保或贴息等间接补贴工具。

（三）建立绿色信贷产品创新试点机制

为吸引民间资本进入绿色信贷领域，开发符合市场需求的绿色信贷产品是银行实现盈利的关键。当前各大银行推出的绿色信贷产品单一，为激励商业银行积极推广多样化绿色信贷产品，国家应出台产品创新试点机制。具体而言，银行监管部门可鼓励商业银行开展规模有限的绿色信贷产品创新试验，在产品试点成熟的基础上对绿色产品类别进行全面推广。另外，目前绿色信贷产品大多针对企业开放，针对个人绿色信贷产品的创新极为有限。各商业银行应在参考国外市场经验基础上，根据我国绿色产业发展趋势开发消费类绿色信贷产品，使其针对的客户群及产品种类更加多元化，例如，针对新能源汽车、节能房屋等环保产品提供优惠贷款，实现绿色信贷与生态环保产业的研发、制造、消费的全产业链融合。

（四）构建绿色信贷信息共享平台

由于“信息不对称”现象将对绿色信贷业务实施效果产生负面影响，且不利于监管机构开展有效监管。因此，完善环保信息共享机制是绿色信贷可持续发展的重要前提。各级政府部门应发挥宏观调控的独特优势，建立行政资源与环保执法、金融监管等职能部门的联动机制并整合各类信息资源建立环境保护信息数据共享平台。与此同时，商业银行务必将企业绿色准入、环境风险评估等信息导入该绿色信贷共享平台。通过该共享平台加强对企业项目生态及环保数据的审核、披露、监控及早期预警，有效防止绿色信贷投向高排放高污染项目。在此信息共享平台机制下，环保部门通过平台发布有关企业环评信息;银行可及时调整针对污染企业的授信额度;企业按法律政策要求发布非商业秘密的绿色环保信息，并实时依据环保政策对项目运行策略进行微调。

五、结语

中共中央关于制定第十四个五年規划方针中明确指出，中国可持续经济政策需要大力推动低碳环保发展战略，增加环境保护投入，推动绿色金融普及。我国近年来绿色信贷业务发展迅速，但由于商业银行对绿色信贷业务实践经验不足，绿色信贷制度构建远未成为商业银行业务发展战略中系统化、结构化组成部分。从法理学角度而言，只有具有一定强制执行力、操作性较强的配套法规才能有效发挥绿色信贷在低碳环保项目融资中的应有功能。由于中国能源及环境保护产业历来受地方政府法规和财政补贴政策的影响，未来中国商业银行绿色信贷业务的进一步推广需要遵循“规则管制与市场激励工具相融合”的路径，不断加强在绿色信贷业务标准、补贴激励、产品创新试点及信息披露与共享平台体系构建四个方面的制度完善。

作者简介：胡勇（1976—），男，湖北黄石人，北京师范大学珠海校区人文与社会科学高等研究院讲师，博士.

[[1]] 赵以邗，绿色金融的中国实践：意义、现状与问题 [J]. 武汉金融，2018， 2：9-15;张莉莉、肖黎明和高军峰，中国绿色金融发展水平与效率的测度及比较——基于1040家公众公司的微观数据 [J].中国科技论坛，2018， 9：100-112、120.

[[2]] 21家主要银行机构包括：国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行、中信银行、中国光大银行、华夏银行、广东发展银行、平安银行、招商银行、浦东发展银行 、兴业银行、民生银行、恒丰银行、浙商银行、渤海银行、中国邮政储蓄银行。

[[3]] 中国银行保险监督管理委员会. 深化信息披露，推进绿色信贷持续健康发展 [R]. 2018

[[4]] 中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知 [EB/OL].中国银行保险监督管理委员会网站http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=9636&itemId=928&generaltype=0

[[5]] 绿色金融·中研院专访系列之七 束兰根：尽快完善绿色信贷的信息沟通机制 [EB/OL]. 2021-07-02.中研绿色金融研究院官方网站http：//www.sino-gf.com.cn/html/Media/Company/516.html

[[6]] 宋敖. 绿色信贷对商业银行盈利能力的影响研究[D]. 西北大学， 2019：32

[[7]] Fnal Report：Recommendations of the Task Force on Climate-related Financial Disclosures [EB/OL].

2021-05-13. https：//www.fsb-tcfd.org/气候变化相关金融信息披露工作组官方网站