利益相关者视域下政府主导型职教集团发展机制探究

周仕国　母中旭

[摘要]政府主导型职教集团（联盟）是当前职业院校深度开展校企合作、培养社会急需的技术技能人才的重要抓手。然而，职教集团的法律地位与属性政策缺失、互利共赢的动力或利益机制缺乏、内部治理与运行制度机制缺失、政府的激励与保障政策缺位，致使多数职教集团难以进行实质性的合作，集团的作用无法充分发挥。要破除制约职教集团发展的困境，需构建职教集团可持续发展的政策保障机制、多元利益主体参与职教集团的动力机制、完善的职教集团内部治理运行机制和职教集团合作办学的外部评价机制。

[关键词]职教集团;政府主导型;利益相关者;办学机制

[作者简介]周仕国（1981- ），男，四川广元人，四川信息职业技术学院，讲师;母中旭（1970- ），男，四川苍溪人，四川信息职业技术学院，研究员。（四川  广元  628040）

[中图分类号]G717[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2021）05-0050-05

2019年2月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》指出“推动企业和社会力量举办高质量职业教育……2020年初步建成300个示范性职业教育集团（联盟），带动中小企业参与”，以建设多元办学格局。可见，充分利用职教集团提高职业院校人才培养质量是构建现代职业教育体系的重要手段。因此，对职教集团的利益相关者进行梳理，找准各自利益契合点，推进政、校、行、企深度融合，对于构建现代职业教育体系，培养新时代担当民族复兴大任的复合型高素质人才具有重要的战略意义。

一、职教集团及利益相关者释义

职教集团是现代职业教育发展到一定阶段后的必然产物，是在人才培养、技术服务、科学研究中有密切联系的政府、职业院校、行业企业等多元主体合作办学模式，是实现职业教育资源共享、优势互补、协同发展的联盟性多元利益相关者团体。职教集团发展的方向是依托政府或行业，加强集团内学校之间、企业之间、学校与企业之间的联系，整合优势资源，建立集团信息平台、合作平台和资源平台，深化产教融合、校企合作，促进集团优质资源共建共享，完善政府决策机制，推进现代职教体系发展，服务地方经济社会发展方式转变。

1963年，“利益相关者”概念由美国斯坦福研究所正式提出，其理论发展经历了“利益相关者影响”“ 利益相关者参与”和“利益相关者共同治理”三个发展阶段。弗里曼认为，利益相关者是那些能够影响组织目标实现，或者被组织目标实现所影响的任何群体及个体。以此类推，职教集团的利益相关者是那些影响职教集团目标实现或者受职教集团目标实现影响的群体及个体。从参与职教集团主体的角度来分析，职教集团的利益相关者主要有以下四方：一是负责人才培养管理的政府，其具有举办、管理、监督职业院校、行业企业的义务;二是人才需求的企业，其是人才需求的主体方，也是教师工程实践的提供方;三是负责协调监督的行业组织，其通过协会或中介机构的方式出现，是企业与院校之间的桥梁和纽带;四是负责人才培养供给的职业院校，其是职教集团办学的核心主体。

二、职教集团利益相关者关系

由于政府、集团内职业院校、行业企业对职教集团的价值认知因其在职教集团中的地位和利益诉求不同而存在差异。因此，厘清多元利益主体之间的关系，关注各利益主体的合理诉求，提出多元合作共赢的策略，是构建优势互补、资源共享、协同发展的职教集团内部治理长效机制建设的重要任务，具有重大的现实意义。

1.政府。《中华人民共和国教育法》规定，“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作”，政府主要通过政策引导，构建职教集团平台，完善现代职业教育体系，提升人力资源水平，推动产业结构调整、技术进步，促进企业持续发展，提升经济发展水平，提高国家核心竞争力，并从中受益。因此，政府既有举办、管理、监督职业院校的权力与义务，又有监督和管理职业院校人才培养、规范办学行为、协调校企合作关系、为职业院校提供服务的职责，还有落实国家的教育方针、满足人民群众对于职业教育的变化发展要求、办人民满意的职业教育的使命。因此，政府及教育主管部门是职教集团的管理者与协调者。

2.院校。集团内职业院校包括高职院校和中职学校，是职教集团中办学的核心主体，是具有独立法人主体的教育单位，其参加职教集团具有明确的利益诉求。一是通过集团在人才培养、课程开发、师资培训、学生实习就业等方面获取更多有效资源，提高人才培养质量;二是通过人才培养质量的全面提升，推进院校科学发展。集团内职业院校应主动适应企业的人才需求，遵循教育规律，促进学生的全面发展、个性化发展，培养企业急需的技术技能人才。因此，职业院校是职教集团建设的主要推进者。

3.行业。行业组织是我国经济社会的经营单位或者个体，通常以行业协会或中介组织等形式出现。行业组织一方面根据行业规范推动行业标准建设，为企业甄选人才提供帮助和服务，促进人才的合理化流动;另一方面，根据行业人才需要，及时发现职业院校人才培养的问题，指导、引导其优化专业结构与课程教学体系，助力职业院校人才培养改革。因此，行业组织是职教集团各利益主体间合作的重要桥梁和纽带。

4.企业。职教集团的主要功能是通过集团内的校企合作平台密切联系，深化合作。企业是直接对接市场、具有法人资格的社会组织。在职教集团校企合作过程中，企业是主要的合作主体，是消费人力资源的主陣地，企业参与集团的活动同样具有获取利益的动机，一方面利用集团内院校人才优势，接收学生实习生产，降低成本，提高产品价值，提升企业经济收益;另一方面，通过提高劳动力素质来降低安全成本，提高劳动生产率，提高职工工作满意度，提升企业文化，获取良好的非经济效益。因此，企业是职教集团生存和发展的基础。

综上所述，职教集团的利益相关者具有以下三个共同点：一是各利益相关者对集团有自己的利益诉求，又通过一定的方式不同程度地影响集团目标;二是各利益相关者通过契约形成合作关系，共享利益，共担义务;三是各利益相关者通过职教集团组织活动，按照互利共赢的原则建立管理制度。

三、政府主导型职教集团发展的现实困境

我国政府主导型职教集团的发展与探索主要是由于职业院校与行业企业有合作现实需求，其主要推动力来源于政府的政策引导，是一种自上而下的政策推动和自下而上的内发需求的改革实践。政府主导型职教集团的利益相关者包括政府、職业院校、行业组织和企业，各利益主体均有不同的利益诉求。目前多数职教集团难以进行实质性的合作，主要是企业的积极性不高，基于利益相关者的管理体制和运行机制缺失，同时政府的支持与保障政策不完备，因此在促进教育链和产业链有机融合中，集团的作用还没有充分发挥出来。

1.职教集团的法律地位与属性政策缺失。目前，绝大多数职教集团是联盟组织而非法人型组织。职教集团虽然具有统一的名称，但成员的隶属关系、产权性质、拨款渠道、人事与组织关系均千差万别，没有统一的身份，成员与集团之间没有明确的法律边界属性。不少地方政府在推进职教集团建设中的政策和制度缺失：一是多头、多向管理矛盾突出，引导和监督不统一、不规范，甚至有些支持政策多数停留在文本上，投入保障机制空白;二是职教集团不是独立的法律主体，章程流于形式，多元参与、多方投入、共建共享、风险共担的载体不多，政府在政策、资金等方面的实质性支持很少，影响了职教集团的可持续发展。

2.互利共赢的动力或利益机制缺乏。在职教集团合作过程中，职业院校“热”和行业企业“冷”的现状始终无法破解。多数职教集团中的成员、合作项目都是在政府的主导或引导下由院校主动联络协调，企业主动寻求合作的极少。一方面，由于职业院校培养的人才仍然不能零距离对接企业的现实需求;另一方面，校企双方受资金和管理制度的制约，合作的主要方式是企业提供就业岗位和实习实训条件，在专业建设、课程体系与实训基地共建、技术研发等方面深入合作较少。此外，对于企业参与职业教育真正意义上的激励、约束性政策缺乏，或者政策规定难以细化落地，致使企业参与职教集团建设的积极性和主动性不高。因此，缺乏互利共赢的动力或利益机制成为制约职教集团可持续发展的主要原因。

3.内部治理与运行制度机制缺失。职教集团成员之间并不存在隶属关系和上下级管辖关系，仅仅是一种契约关系。绝大多数职教集团成员由于法律地位、管理体制、人事和资金渠道不一致，致使“集”而不“团”，对集团成员的约束力较低，集团内部治理与管理运行困难。虽然多数职教集团建立了章程和规定，也有不少职教集团成立了董事会或理事会，组建了联络协调机构，但由于没有比较规范、明晰、有力的组建体制与管理制度，缺乏明确决策、执行、监督和考核机制，特别是当前职教集团身份的认定、地位和作用等方面的政策严重缺失，难以组建真正“责、权、利”相统一的集团实体，影响了职教集团的持续健康发展。

4.政府的激励与保障政策缺位。政府激励与保障缺位已经成为职教集团发展的主要瓶颈。少数地方政府将职教集团作为一个“政绩工程”“面子工程”，不能对职教集团的运行进行有效的指导、协调与监督，缺乏有约束力、可操作的配套政策，激励和保障措施不到位。政府对职教集团更多的是硬性管理而非宏观上的有序调控，缺少引导性经费的支持，在一定程度上也制约了职教集团的可持续发展。

四、政府主导型职教集团发展机制的实践与探索

政府主导型职教集团是多元利益主体共同参与的整体协同合作的发展共同体，各主体虽有共同治理的意愿，但由于利益诉求存在差异，相互之间存在着诸多的矛盾和冲突，如集团内职业院校更多是关注技能人才培养的规模与质量，企业更关注经济效益。因此，面对政府主导型职教集团发展的困境，在构建政府主导型职教集团多元合作机制与发展对策时，必须坚持政府搭台和多元共赢、创新发展的路径。

1.健全法律法规，构建职教集团可持续发展的政策保障机制。政府作为职教集团的利益相关方，主要职责是制定促进职教集团可持续发展的政策和法律法规，负责制定职教集团的宏观规划，负责加强对职教集团的发展规模及前景的研究。我国在《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》中对校企合作进行了界定，教育部在《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》中也对职教集团内的管理方式、运行机制、监督评价机制、职业标准进行了一定的规范。但在实践操作运行层面，许多地区在集团化办学过程中缺乏政策引导和日常运行的投入保障，尤其对职教集团合作过程中的利益保障机制，致使绝大多数联盟型职教集团内的校企合作仍然依靠的是“自觉自愿”。

从国外经验看，有效校企合作的法律保障机制不可或缺。德国仅颁布的职业教育校企合作法令就有十余项，除《职业教育法》外，还制定有《实践训练师资规格条例》《手工业学徒结业考试条例》等实施细则，对企业招收学徒、提供培训等方面都有明确法律条约。因此，我国各级地方政府应充分发挥政策的引导作用，进一步加强对职教集团的功能定位、内涵发展指标、管理运行机制创新等方面加强理论研究，在《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》的基础上细化制定鼓励多元利益主体参与集团化办学的专项政策和资金投入机制，进一步明确职教集团的属性、管理体制和退出机制，细化各级政府、行业企业、职业院校等利益相关方的职责、权益与义务，强化对职教集团的建设指导与政策引导，构建促进职业教育集团化办学的法律环境，确保职教集团持续发展有法可依、有法必依。

2.立足利益共享，构建多元利益主体参与职教集团的动力机制。职教集团是一种超越行业、地区、学校的组织联合体，是将利益相关方和人才培养相关因素协调起来的社会化组织，利益共创、利益共享是建立集团合作关系的基础。要实现集团内各利益主体之间真正意义上的利益共创与利益共享，必须要找准职教集团，特别是集团内校企双方的利益支撑点。如利用股份制的方式，组建集团职业培训中心、就业指导中心、创新创业中心，在企业建立教师工作站、学生实习指导站，在职业院校建立企业专家工作站等，同时充分利用国家现代学徒制试点政策，建立配套资金投入与管理制度，构建良好的集团内校企深度合作、利益共享动力机制，为利益分配与利益补偿提供制度基础，激发多元利益主体特别是校企双方参与合作的原动力。

3.聚焦畅通高效，完善职教集团内部治理运行机制。国内现行各类职教集团绝大部分是契约型、联盟型集团，与企业集团或其他社会组织相比，职教集团的发展基本处于松散合作阶段。虽然职教集团大部分制定有集团章程，成立了董事會或理事会，设立了集团秘书处或办公室等工作协调机构，但是集团日常管理运行制度、考核机制、进入退出机制等管理制度严重滞后和缺乏，制约了职教集团的正常运行和可持续发展。因此，按照“人才共育、过程共管、成果共享、责任共担”的思路与原则，建立畅通高效的职教集团内部管理运行机制，探索形式多样的职教集团发展模式，是现阶段国内职教集团正常运行和良性发展的关键。

政府主导型职教集团内部治理运行制度机制通常包括三个方面：一是高效长效的集团议事决策对话机制。如建立集政、校、行、企于一体的议事决策规则，包括集团章程、集团董事会（理事会）议事规则、集团对话协商机制、利益责任分配机制等。二是规范细化的集团运行机制。如集团专业建设（指导）制度、集团生产（实训）基地共建共享制度、集团专兼职教师（员工）队伍建设制度、集团就业指导制度和产学研项目合作机制等。三是职教集团合作办学内控监督机制。如集团合作办学成果评价制度、集团成员分类考核激励机制、集团成员引入与退出机制等。

4.注重品牌示范，构建职教集团合作办学的外部评价机制。经过多年的实践，各地在职业教育集团化办学的实践中探索出各具特色的集团化办学典型模式，如产教融合“校企一体”的唐山模式、城乡联动“以城带乡”的河南模式、中高职衔接“中高贯通”的上海模式、专业群与产业群协同发展“集群对接”的浙江模式、工业园区与职教集团互动发展“园团融合”的重庆模式、管委会整合行业职教资源“政府主体”的北京模式和借力跨国企业走出去办职教“借船出海”的红豆模式等。这些已经成为我国职教集团合作办学的示范品牌和成功案例，标志着我国职教集团的发展已经从规模化发展迈向合作办学“深水区”。现阶段，发挥成功案例的示范效应，在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念的指导下，构建政府主导型职教集团办学评价指标体系，加快推进职教集团的理论研究，对于推动我国职教集团发展的常态化、效益化，推进职教集团国家标准建设，提高我国职教集团合作办学能力，推进职业教育事业科学发展具有重大的现实意义。

构建职教集团合作办学的外部评价机制，应当高度关注以下几个方面的指标：一是职业院校专业设置与区域或行业的产业对接率。对接率高，表明集团产教信息沟通协调机制高效，校企双方资源利用率高，也能反映出职业院校专业设置对地方经济、行业企业发展的人才支撑率。从这一指标能判断出集团内职业院校与行业企业协调合作与发展的紧密程度。二是职业院校课程内容与行业技术的融合率。融合率高，表明职业院校所开设课程内容与学生毕业时工作内容的耦合度高，也能反映出专业人才培养目标的合理度。从这一指标能判断出职教集团内企业与职业院校人才培养质量诊断机制健全与否。三是职业院校教师与企业员工兼职率。职业院校，特别是高职院校教师数量多、理论水平高，行业企业技术人员实践技术能力强，双方的比较优势明显，具有很强的互补性，集团内部校企之间、校校之间人员的相互聘用兼职，对提高人才培养质量和增强企业科研技术实力具有1+1>2的效果。当然，职教集团合作办学的评价指标体系是一个复杂的工程，除上述指标外，还包括集团内部就业率、集团科技成果内部转化率、集团内部中高职衔接度以及集团的组织机构、运行机制、合作机制、服务能力、辐射能力等诸多内容。所以，建立科学、明晰、有效的评估指标体系是促进职教集团创新、协调、绿色、开放和共享发展的关键。

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