重庆养老制度研究

罗来明 王 淦

（重庆邮电大学 重庆南岸 400065）

一、重庆老龄化问题现状

随着时间的推移，50、60年代，中国人口新生比最高的那一代人已经步入老年或即将步入老年。国际有关组织规定：如果年龄在60岁以上人群占据了国家总人口数目10%，或年龄在65岁以上人群占据总人口数目7%，满足两者任何一个条件，即可判定此国家的人口结构已经老龄化[1]。如图1所示。2001年，中国正式步入老龄化社会，随着时间的推移，中国人口老龄化问题越发严重。截至2019年，中国60岁以上老人比例已经达到18.1%，并且60岁以上人口所占的比例上升速度还在加快，目前尚没有转缓的迹象。随着中国人口老龄化越来越严重，中国养老制度的建设与完善也越来越受到政府和人民的关注。

图1 中国及重庆市65岁以上老人所占比例

重庆市由于历史与地理原因，首先进入了老龄化城市。如图1所示，一直以来重庆市人口老龄化远远大于全国平均水平，并且比例上升速度远大于国家平均水平。截止到2019年，如图2所示重庆市年龄在60岁以上人群比例已经达到21%。并且有关专家预计，到2035年，重庆市年龄在65岁以上人群会超过900万，占重庆所有人口25%以上，老龄化形势已经非常严重。

图2 2019年重庆市人口结构

重庆市人口老龄化问题严重，已经给当地经济带来了一定的影响，并且养老制度的不完善之处越来越多的暴露出来。重庆市人口老龄化问题的凸显，将给重庆带来以下问题和挑战。一方面，人口老龄化对劳动生产效率的影响。老人比例的增多也伴随着年轻劳动力人口比例的减少，同时老年人无论是创造财富的能力还是对新知识的接受能力以及体力、精力等都远不如年轻人。老人退休后，相当一部分人选择了不再参加工作或者实际状况不允许他们在原来的岗位上工作。这就造成了社会劳动力的下降，有可能对经济的增长起到一定的副作用。另一方面，人口老龄化会让现在的养老制度的冗余度大大降低，养老制度会在越来越多的老人前暴露出更多的问题，如资金缺口、养老金水平与当前物价水平的冲突等。这就需要从养老制度方面调整完善，以科学合理的方式应对人口老龄化。

二、重庆市养老制度存在问题

（一）养老金基金制度的基础设施建设不足

首先，政府对养老金的管制和经营管理组织设施不完善，企业和职工对基金的保管还缺乏足够的参与。其次，由于资本市场还不具备大规模发展非银行金融机构的条件，所以，也没有形成一个面向养老金基金的竞争性托管人市场的形成。于是，基金的政府管制、行政管理和运营不能分开，运行过程中透明度太低。第三，市场规则极不完善，对于养老金基金以及托管机构的成立、日常管理、投资运行、风险防范以及违规制裁等都缺少必要明确的法律法规。

（二）个人账户的空账

个人账户的空账问题是过去养老金制度实施以来的必然结果。重庆市一直以来都是用现在收缴的养老金费用去支付现在已经退休的老职工的养老金，因此就必须动用个人账户。这样一来就相当于是逐渐的掏空养老金基金，养老基金只剩下一个空架子[2]。更严重是，这就使原本养老金个人账户用以投资的增值功能完全丧失。近年来不断被提及的延迟退休的建议的根源就是来自养老账户的亏空。然而，延迟退休不过把这个问题再往后面拖几年而已。在公民缴纳了多年的养老金之后，政府单方面延迟公民的退休，甚至会影响下一代人对政府养老制度的信心。重庆市进入老龄化的速度最快，个人账户的空账问题更加突出，这一问题是重庆市养老制度现存问题的重中之重。[3]

（三）养老地产发展不足

重庆的老年人众多，老龄化人口比例在全国前列，对养老机构的需求量非常大。从目前来看重庆的养老机构并不完善，不仅设施比较落后，护理人员的专业素养也参差不齐。老年住宅户型的设计以及配套设施能达到完备的非常稀少。重庆市总共只有11.5万张养老床位，床位的缺少非常严重[4]。重庆共有社会福利机构190家，但三星级以上的养老机构仅有6家。

（四）养老基金收益低

养老保险是一种长期性的保险项目，而且保险责任很容易预测，具有长期稳定性。这也是它的筹资模式采用基金式的主要原因。而面对越来越大的养老金缺口问题，通过基金的运作去实现养老金的增长就非常有意义[5]。然而我国，包括重庆，养老金的运作却只有投入国债或存入银行两种形式，且不允许养老基金进入二级证券市场，造成收益率非常低。

由于资产组合中的短期投资太少和不能进入二级市场流动，造成养老金收益的流动性太差。目前养老金基金还处于成长期，养老金的缺口问题还没有现实的发生，这个问题尚不是很重要。但将来需要支付大量养老金的时候，这个问题就会非常严重[5]。

以国债作为主要资产的养老金基金，这样的投资相当于把钱给了政府使用。除了可以向政府提供多一些的公共投资外，在其他方面与现收现付并没有经济上的差别。并不能实现养老基金的收益、增长。

（五）企业对参加基本养老保险的热情不高

有部分企业，尤其是非国有企业，参加基本养老保险积极性很低，导致了缴费率下降以及实际覆盖面减少。参加了基本养老保险的企业已经越来越感到过高的缴费率使其不堪重负，因此出现了拖欠或逃避缴费的倾向[6]。如图3所示，中国养老保险基金缴费率逐年下滑。

图3 中国历年养老保险基金缴费率

企业拖欠和逃避缴纳基本养老保险基金已经成为中国社会养老保障制度实施中的一个主要难题。

三、对完善重庆市养老制度的建议

经济的发展是解决中国现在所有矛盾最有效和直接的方法。这个定律同样适用于中国养老制度的完善，养老制度的完善应该首先保证经济稳步健康的发展。重庆市作为中国改革养老制度的先锋兵，面对老龄化对经济的强力影响，首先应该保证的是经济的稳步增长。

（一）完善养老金基金制度的基础建设

安全性一直以来是养老基金需要满足的首要原则，我国养老基金迟迟未能进入资本市场的主要原因之一就是出于安全性的考虑。完善资本市场的基础建设，为养老基金进入市场铺平道路非常重要[7]。首先，加强政府对养老基金的管制，以及经营管理组织的建设。尤其是企业对养老基金的保管参与还很不够，基本上是由政府在负责。其次，考虑允许更多的独立的投资代理机构进入养老基金的托管人市场，以便形成足够的市场规模，推动竞争。这样才能提高养老基金运作的质量，降低养老基金的管理成本。最后，对养老基金以及托管机构的成立、运作等做出详细的法律法规，并配以严格监管机制，保证养老基金的安全。

（二）渐进式解决养老基金的空账问题

我国养老基金的空账产生的源头，是中国养老个人账户建立的时候，已经要面对将近3000万的退休人员。他们的养老金势必由我们这一代人承担，所以，养老金既要为上一代人养老，又要为将来这一代人准备。于是养老基金的缺口便随着时间推移，等到了它终于再不能拖延的时候，危机就会爆发[8]。面对养老基金巨大的缺口，这不是一次性能解决的问题，需要长期的协调改进。应进行问题剥离即真正实现社会统筹基本养老与个人账户的账财分离。即使社会统筹必须要从个人账户基金中借用也要及时返还。其次，政府可以把养老基金用到国际投资中，实现养老基金的增值来补偿养老基金的漏洞。政府可把养老基金投资这些出口的行业中，一方面可以促进这些行业的进一步发展，另一方面可以为养老基金填补空账。重庆市可以把本市的养老基金投资到本市的六大产业中：电子、汽摩、装备、化医、材料、轻纺。一方面可以为重庆市的经济发展注入一剂强心剂。另一方面，这六大行业在重庆市发展状况较好，养老基金投入后的安全性高且可预见的收益效率高。

（三）促进重庆市养老地产发展的对策

为了使重庆市养老地产能够满足重庆市老人养老的需要。首先重庆市市政府应该因地制宜的把养老地产的建设标准化。标准化养老地产的设计、建设以及使用中的管理规范。建设前应广泛听取老人的意见，切实考虑老人的需要，如地板的防滑、厕所的设计等。

针对养老产业建设资金不足的状况，政府可以考虑与企业合作。由政府出面引导，为企业融资开辟道路，另外可以从税收和地产角度为养老产业提供优惠政策，激发企业对养老产业开发的热情。

（四）增加养老基金的收益

设立专门的政府机构管理运作养老基金，除了把养老基金存入银行和购买国债外，应该开辟更多的投资渠道[9]。如中国高铁、中国石油、中国航天等。另外，随着中国对外投资开放项目的增多，养老基金也可以注资到这些相对安全性大的项目中。通过养老基金的投资与运作来增加养老基金的收益，对解决养老基金的缺口问题意义重大。最后，可以适当放松政策，允许个人从个人账户中提取限定范围内的一部分资金，用于政府指定允许的投资或使用中去。这样一方面可以增加养老基金的收益，另一方面也可调动公民对养老基金个人账户缴纳的积极性。

（五）改革社会保险征收方式

部分企业拖欠缴纳养老保险金，并非完全出于本意，而是受到资金短缺的约束。尤其是当前，中国的中小型企业发展状况普遍不是很好，要完全按政策规定缴纳养老保险费确实存在困难，强行征收可能导致更坏的结果。一旦强行征收的养老金成为压垮企业的最后一根稻草，那么大面积的职工失业，反而给社会带来更大的危害。养老金的征收可以结合税务制度、结合产业结构。对于那些高污染、高能源浪费的，我国决心改革的企业类型，可以相应提高养老税的征收，加快整个国民经济结构的转型。另外，可以根据企业的经营状况、企业规模大小给企业划分等级，征收不同比例的养老税。最后，结合税务制度进行资金的转移。比如，企业在经营状况不好的时候，在保证养老金足额征收的时候，可以按一定比例以退还其他税务的形式退给企业一部分税务资金，适当减轻企业的负担。