房地产税制改革决策的公众参与及实现路径

朱为群，缑长艳

(1.上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433；2.上海商学院商务经济学院，上海 200331)

一、引言

在目前房地产税制改革政策的制定进程中，尽管公众的关注度很高，讨论也非常热烈，但公众对税制改革决策的参与程度很低。要获得税制改革的成功，公众的参与必不可少。在房地产税制的改革中，需要更多地引入公众参与，并优化相应的实施路径。

公众参与房地产税制改革决策有助于推进国家治理现代化。党的十九大报告将全面依法治国视为国家治理的一场深刻革命。房地产税制改革作为对公众具有直接影响的一项重大改革举措，理应按照“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的要求，实现“科学立法、民主立法、依法立法”，并“以良法促进发展、保障善治”。其一，推动公众参与房地产税制改革决策是完善民主建设的现实需要。“有事好商量，众人的事情由众人商量”是公众参与改革决策的形象表述，体现了社会主义人民民主的真谛。党的十九大报告强调要“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，通过“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”完善的公众参与机制，对于“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”意义重大。党的十九大报告还提出了公众参与的一些具体形式，即“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。其二，推动公众参与房地产税制改革决策是保护公众基本权益的必然要求。税收作为财政收入最重要的组成部分，因其“取之于民，用之于民”，不仅具有天然的国家治理和地方治理职能，而且因为涉及千家万户的切身利益，成为公众普遍关注的重大现实问题。由于房地产市场实质上是一个区域性的市场，房地产税在不同地区的功能和作用可能并不完全相同，因而房地产税制改革对不同地区群体的利益关系的影响存在重大差异。正是由于房地产税制改革将对不同利益群体产生重要影响，所以就必须在改革决策过程中让不同利益群体的公众参与其中，通过平衡不同利益群体的利益诉求，最大程度地实现税负分配的公平公正。

公众参与房地产税制改革决策是构建现代财政制度的必然选择。其一，公众参与房地产税制改革决策符合现代财政制度的要求。“权责清晰”“规范透明、标准科学、约束有力”是现代财政制度的重要特点，也是我国财税体制改革的目标。税制改革作为现代财政制度的核心内容，其目标是建立“有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”。越是高度敏感、牵一发而动全身的税制改革，越需要高度关切普通群众的疾苦，听取社会各界的意见和建议，让公众真正参与税制改革决策与运作，以巩固税制改革的社会基础和合法性。房地产税制改革是直接影响公众的税负、收入和“幸福指数”的高敏感度改革，尤其需要符合现代财政制度建设对公众参与的要求。其二，公众参与房地产税制改革决策有利于全面保障纳税人的合法权益。在建立民主、透明的房地产税制决策机制的过程中，需要突出房地产税的专款专用特征，加强收支管理和监督机制的完善。在征收房地产税之前，就应事先就纳税用途和征收标准等事项征求纳税人意见。要严格按照事先确定的用途专款专用，并且保证其支出规模和结构具有可控性。同时，地方政府还应按时公布房地产税收入和使用情况，确保社会的知情权，并接受社会监督。其三，公众参与房地产税制改革决策有利于完善中央和地方的财政关系。房地产税属于地方税种，是地方政府筹集收入的重要工具。公众参与房地产税制改革决策有助于厘清各级地方政府的权责，进而推动中央政府与地方政府权责的界定。此外，结合房地产税与地方其他财源之间的关系，还可以进一步构建健康良好的中央和地方的财政关系。

公众参与房地产税制改革决策是深化税制改革的迫切需要。其一，公众参与房地产税制改革决策有利于完善税制建设。房地产税影响面广、涉及的利益关系复杂，因此其制度建设和完善将遇到许多不确定性。公众的参与，将会提供更多、更准确、更及时的信息，以消除或缓解税制改革及其实施过程中的诸多不确定因素，在很大程度上保证现实中的房地产税制度不仅更加公平合理，而且更加具有可操作性，从而避免税收制度和政策的空白缺失、含糊不清甚至互相矛盾的情况。由公众参与的房地产税制改革决策，还会为其他税制改革的公众参与提供成功经验，从而在更广的范围内促进税收制度的进一步完善。其二，公众参与房地产税制改革决策有助于提高纳税遵从度。虽然税收制度具有“强制性”的特征，其执行离不开严格的征管、检查及有威慑力的处罚，但在现代国家，公众对税收制度的自愿遵从不仅可以有效降低征缴成本，也有助于构建新型的政府与公民关系。而自愿遵从需要以公众对制度的认可和接受为基础[1]。纳税人对税制改革的认同和接受很大程度上来自对其“合法性”的认可，公众参与不足将削弱制度“合法性”。公众参与的民主决策途径是制度具备合法性的保证，因此，提高公众对制度的接受度就变得相当重要。

二、房地产税制改革决策中的公众参与方式

(一)公众参与的基本类型及含义界定

按照公众在决策中的参与程度和重要性分，公众参与方式分为直接参与和间接参与两种方式，又有广义和狭义的不同理解。

直接参与是公众作为决策主体参与决策制定的方式。狭义的直接参与是指公众的决策对结果具有决定性作用的决策方式。在现实中，狭义的公众直接参与就是基于一人一票的全民投票公决制。这种由全部公众直接通过投票来决定一项方案是否通过决策并执行的决策方式，是公众参与范围最广、参与程度最深从而影响最直接的决策参与方式。广义的公众直接参与是指公众直接参与从决策议题设置、决策议题讨论到最终决定的整个决策过程的方式。这种公众全程参与公共决策的方式，在公众人数众多、议题繁杂或时间紧迫的情形下，比较难以实现，因此在现实中比较少见。

间接参与是公众选择代表参与决策制定的方式。狭义的间接参与相当于代议制，即公众通过选举代表，并由代表在最终决策环节发表意见并做出决策。广义的间接参与包括在决策前和最终的决策中，均依靠选举代表来传达公众对改革的意见和建议，并通过代表来影响决策。

(二)公众参与房地产税制改革决策的方式

1.房地产税制改革决策公众参与方式的总体设想

根据“立法先行、充分授权、分步推进”的房地产税的立法和实施原则，可按照房地产税相关决策事项的适用范围，分为全国层面的决策事项和地方层面的决策事项，其中地方层面的决策事项中又可以细分为税制日常运行事项和重要制度变革两种。针对不同事项应采取有差别的公众参与方式，实现房地产税制各个决策环节中公众的有效参与。

全国层面的决策事项涉及的公众范围较广，广泛的公众参与可能会影响决策效率，并且房地产税制的具体法律条款属于主要在地方层面的决策事项，因此，全国层面的决策事项和地方税制的日常运行事项可采取公众间接参与方式为主、直接参与方式为辅；地方层面的重要税收制度变革可采取公众直接参与方式为主与间接参与方式为辅相结合的方式。表1 在全国和地方两个层面上比较了有关房地产税制改革决策中公众参与决策的方式、决策主体和决策客体方面的现状和改革方向。

表1 房地产税制改革决策中公众参与方式的现状与改革方向

需要指出的是，公众参与决策的内容应该具体化，以避免因为税法的专业性而增加公众理解上的障碍，影响公众参与效果。在房地产税制改革决策中，需要明确公民参与决策的范围及内容。实践上看，公众参与事项的范围通常以列举式确定，也可以排除法明确规定非参与事项的范围。

2.以公众间接参与为主、直接参与为辅的决策事项

以公众间接参与为主、直接参与为辅的决策事项，就是由全国人大及其常委会和地方人大及其常委会决策的房地产税制的立法事项。按照税收法定原则，房地产税制涉及全国层面的决策事项应该由全国人民代表大会及其常委会来决策并颁布，如将现有的由国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》调整为由全国人大及其常委会颁布全国适用的《中华人民共和国房地产税法》，主要制定立法原则和重要的核心立法规则。房地产税制的具体法律条款和实施办法，可由省级及省以下各级人大及其常委会制定。

3.以公众直接参与为主、间接参与为辅的决策事项

以公众直接参与为主、间接参与为辅的决策事项，主要涉及由地方人大及其常委会决策的房地产税制的具体法律条款等税制要素的变革。税制变革分为一般情况下税法重要条款的改革和突发性的税法条款的重大变革。涉及房地产税是否要在本地区范围内实施，房地产税的税率、税基、税收减免和税收征管以及收入与支出预算安排等事项，应明确列入属于公众直接参与的范围。以公众直接参与为主的地方房地产税制改革决策事项，突出表现在税收收入的用途方面。对于行政机关内部管理和办事流程等决策行为，可由地方人大通过公众间接参与的形式来进行决策。

上述公众参与方式的选择，需要结合我国推行房地产税制的实际情况，按照税收法治的基本原则和实事求是、因地制宜的精神，鼓励大胆探索，不断完善。

(三)公众参与房地产税制改革决策的具体形式

结合我国实际情况，可以在房地产税制改革各个阶段的决策或者针对有关决策事项采取多种公众参与形式。

1.民意调查

民意调查在民主国家的政治选举中运用较多。在我国公共政策决策中，这一方法也被广泛运用。为了更好地了解我国城市居民家庭对于房产税的看法，北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心与国家权威部门合作，曾经于2010 年在北京、上海、深圳和成都开展了有关房产税的民意调查。该项调查从整体上观察人们是否支持征收房产税，同时了解了人们对于房产税收入使用的看法，还根据家庭属性和住房属性对所有家庭进行分类，详细分析不同类型的家庭对于房产税的态度[2]。刘金东和陶然[3]利用全国30 个省份130个城市的家庭调研数据研究了基于可接受标准的房地产税纳税能力问题。这样的民意调查结论，对于帮助决策者了解人们对房地产税制改革的态度、实际困难、心理期望和实际运行效果具有重要参考价值。

2.座谈会、协商会和社区基层访谈

协商民主理论是举行座谈会、协商会等公众参与形式的理论依据。该理论是对代议制民主的一种局部继承和修正。在对房地产税制相关座谈会、协商会制度进行设计时，不仅要注意选择的代表要具有广泛性和公平性，而且还要为参与者提供充分的信息沟通机会，还需要在会前广泛征求相关意见，并就相关问题做出具体回应，以提高会议交流的效率和质量，从而有助于形成共识和识别分歧。

社区基层访谈主要是针对社会底层的普通大众进行决策咨询。这种参与方式的优点是可以面对面地听取群众的意见，保证信息的真实性和客观性。社区基层访谈具有更强的针对性和主动性，调查人员可以深入居民社区、田间地头征求意见，而不是守株待兔式地在办公室等待意见。政府相关部门可以建立调查队、设计相关调查问卷或意见征询表单，尽可能全面地收集来自基层民众的意见和建议。此外，要普及房地产税相关基本知识，以增加普通民众对房地产税的理解。

3.立法讨论平台

目前，房地产税法由全国人大相关部门和财政部负责共同起草。按照立法程序，一旦房地产税草案完成后，将由国务院财税主管部门向社会公布草案征求意见稿，然后经过国务院常务会议审议通过后再进入全国人大常委会决策程序。由于法律草案公开征求意见的限定时间只有一个月，因此若没有预先较为充分的讨论，要在短时间内让广大民众充分表达意见相当困难。尤其是房地产税法将涉及较多细节，而每一个细节都会牵涉纳税人、相关政府及其部门的权益和责任，就更需要有充分的时间进行沟通、协商来化解税法实施后可能遇到的各种阻力。例如，关于是否应该和如何设置房地产税免征额就会有许多不同意见。赞同设置免征额的意见认为应该保障人民基本生活的住房需要不被征税；而反对意见则担心免征额的设置不一定会公平合理而且还会提高税率和增加管理成本，反而弊大于利。在立法阶段，一个公开的讨论平台不仅有助于澄清房地产税立法中的各种疑虑，更好地形成社会共识，还能在此基础上形成良好的税制条款和相关机制。例如，无论是房地产税征税对象和范围的确定还是税率的设置，都必须遵循“横向公平”或“纵向公平”的原则，以保证税负在不同纳税人之间分配的公平性。此外，由于房地产税的计税依据是评估价，容易产生争议，因此就需要构建一个程序公正并有效运作的税务争议解决机制，以便促进税法的良好遵从和顺利实施。[4]

事实上，国外成熟的房地产税制度都是经过充分的公共讨论后才正式实施的。甚至有些地方连税率都是需要每年讨论后才确定。因此，房地产税的公众讨论本身就构成了成熟房地产税制度的一个必要组成部分。唯此，房地产税法才能生根落地并有效施行。房地产税立法过程中，可以借助网络开展公众讨论。针对涉及范围较小、又相对比较具体的问题，在投票成本较低、组织管理难度小的条件下，可尝试采取投票制。

4.决策咨询委员会

除了上述具体参与方式外，在地方自主决策中，还可以成立决策咨询委员会，由地方商业团体、房地产协会、公共部门官员及公众代表组成。在确保主要不同利益群体的代表性前提下，委员会规模不宜过大，以方便讨论和沟通。决策咨询委员会的主要功能是促进不同群体的利益表达和相互协调沟通(包括与决策者的沟通)，以达到对相互意见和态度的充分理解，便于达成一定的妥协和最终做出决定。当然，这需要决策者让渡一部分决策权力给咨询委员会，否则该委员会可能会被看作是装饰而变得无关紧要。

三、房地产税制改革决策中公众参与意愿及方式的调查及启示

为了解房地产税制改革讨论过程中公众参与的意愿及方式，国家社会科学基金项目《房地产税制改革的决策机制及其实现路径研究》课题组于2018 年开展了“房地产税制改革讨论的公共参与意愿及方式的调查”。调查借助问卷网平台收集问卷，从2018 年2 月3 日23 点对外发布问卷链接，到2018 年2 月4 日23 点停止收集，24 小时内共收集有效问卷3 572 份，问卷的浏览量达到11 754 次。调查问卷在课题组负责人的新浪微博发布一天时间内，阅读量达到3.5 万次。在停止收集问卷时，有效问卷的数量还在持续不断增加。有些参与者在填写问卷之余，还发表了自己关于房地产税制改革的见解。问卷调查能在短时间内获得如此多有价值的反馈信息，实现了课题研究的预期目的。

(一)被调查者的基本情况

问卷共设有20 个小题，其中1～10 题是关于调查者的性别、年龄、就业情况、工作岗位、学历、年收入、居住地所在区位、名下有几套房产(含共有)、居住情况及名下且自住的房产面积等10 个基本信息。

调查结果显示，参与调查者的男性和女性基本持平，男性占49.69%，女性占50.31%。从年龄结构来看，以中青年为主，18～30 岁和31～45 岁这两个年龄段的被调查者占到75%以上，46～60 岁的也相对比较多(占22.59%)，18 岁以下和60 岁以上的相对较少，分别占到0.17%和1.90%。值得一提的是，18 岁以下的被调查者尽管不多，但至少已经存在这类群体，这说明未成年人也对这个问题有所关注。从就业情况来看，以企事业单位和政府机关为主，占到79.32%，其中企业任职的最多，其余为个体经营及自由职业者和无业或未就业者。工作岗位方面，将近一半的被调查者是普通员工，高层管理者占5.94%，其余为中层管理者和其他人员。从学历情况来看，以本科和研究生为主，占86.98%，这也反映出此次调查作为非抽样调查而带来的局限性。从年收入情况来看，以中低收入群体为主，年收入10 万元以下接近一半，在30 万元以下的占到89.05%，其中5 万元以下的占20.94%。

被调查者居住区位主要集中在特大城市(北京、上海、广州、深圳)和省会城市，占67.59%，地级市和县城占29.39%，其余的居住在乡镇和村。全国范围内名下的房产套数以无房、一套和两套占绝大多数，且三者比例相当，三套和四套的占10.08%，五套以上的占0.92%。一半以上名下有房且自住，占63.05%，其余的名下有房但租房居住、名下无房且租房居住和名下无房且借住单位或亲朋家等几种情况所占比例基本相当。从目前居住的属于自己名下的房产面积来看，60 平方米以内的最少(占11.17%)，91～120 平方米的最多(占28.26%)，其余的为60～90 平方米、121～144 平方米和144 平方米以上的，且三者所占比例基本持平。

(二)调查的内容和结果

问卷中的第11 题到20 题，主要调查公众参与房地产税制改革的意愿和参与方式。其中问题11～15 反映被调查者是否关心房地产税制改革和是否愿意参与讨论，目的是了解公众的参与意愿；问题16～20 反映被调查者打算怎么参与以及希望政府提供哪些公众参与渠道，目的是了解公众参与方式的倾向性。

关于参与意愿方面，绝大多数调查对象了解房地产税制改革，了解不多、基本了解和非常了解三种情况占83.57%，尚有16.43%的被调查者完全不了解。有95.77%的被调查者有意愿了解房地产税制改革的相关信息，92.56%的被调查者愿意参加房地产税制改革讨论，其中非常愿意占68.92%。从公众参与房地产税制改革讨论意愿的主要影响因素来看，排在前三位的有“对决策是否能有影响”“是否关系到我的利益”“花费的时间等成本高不高”，其次的影响因素有“看讨论什么内容”和“社会责任感”。选择“看是谁组织的及组织方式”这个因素的相对少一些。

关于参与方式方面，被调查者大多更愿意参加由政府及主管部门组织的房地产税制改革讨论，也有一半被调查者愿意参加高校和研究机构组织的相关讨论，而愿意参加人大和其他部门组织的较少。对“房地产税制改革是否有建议要提”这一问题，36.42%的被调查者认为有建议要提，但也有16.01%认为有建议但不想提出，还有一半的被调查者没有建议或者没有想过这个问题。网络是公众获取房地产税制改革相关信息的主要渠道，电视和报刊也是较为重要的途径。在公众参与方式选择方面，一半以上的被调查者认为，应该将自己直接参与发表见解与选举代表反映民意两者相结合。从单个选项来看，直接参与比选代表所占比例更多，分别是24.08%和15.65%，还有5.04%的被调查者认为无所谓什么方式。在具体什么形式能更好地传达公众关于房地产税制改革问题的见解方面，“给专门收集民意的相关平台反映”这种形式最受欢迎，其次是“参加座谈会”和“填写调查表”。在希望政府采取什么方式增加民众的参与程度方面，有2/3 以上的被调查者选择了“召开座谈会、听证会”这一项。虽然“税务部门提供咨询服务”“问题有上诉通道”“组织社区或街道投票”和“寄送宣传资料”这几个选项的得票数依次减少，但仍有约1/3 的被调查者选择了这几项。

(三)调查的政策启示

1.公众参与程度有待合理引导

不少参与者反映，这种调查与民众密切相关，很有意义。这说明公众对房地产税制改革这一话题非常关注，参与的积极性也很高，并且有一部分被调查者对房地产税制的改革具有非常明确的看法和态度。尽管收集调查信息的时间很短，但能够获取3 000 多份有效问卷和3 万多的浏览量，说明公众对房地产税制改革这一话题比较关注。但是从有效问卷的获取和浏览量之间的差别来看，还有更多的人看到了问卷并没有填写，说明对这一问题并不感兴趣或者不关心。从现有被调查者的参与意愿来看，绝大部分有很强的参与意愿，但是也有部分人考虑到各种因素，会影响到参与的积极性。应该充分考虑“对决策是否能有影响”“是否关系到我的利益”“花费的时间等成本”几个重要的影响因素，合理引导公众的参与积极性，并推动公众的有效参与。

2.直接的公众参与方式在房地产税制改革中应该受到更多重视

当前我国房地产税制改革应该更多的引入公众参与，通过民意调查、社区走访、座谈会、听证会、搭建相关讨论平台等直接参与方式来广泛听取民意，并在决策中发挥公众的重要影响力和作用。如果把问卷的完成率，也就是收集到的问卷量和问卷的总浏览量联系起来看的话，可以把被调查者分为四类:浏览并填写、浏览但没有填写、看到了问卷链接但是没有打开来看、没有看到问卷链接，也说明了浏览并填写问卷的被调查者，已经是所有公众中相对参与积极性较高的群体。假如这些被调查者是目前社会中对房地产税制改革相对比较关注的群体，调查结果也可以从侧面反映出高学历群体以及大城市的公众参与房地产税制改革讨论的意愿更加强烈。

需要说明的是，此次调查存在一定的局限性。因为采取的是非抽样调查，并且通过课题组成员微信平台发布，覆盖范围有限，调查对象主要集中在大城市且学历相对较高的这部分群体，上海、北京、广东三个省份之和占到调查对象总数的48%，尤其是上海的被调查者最多，占到所有调查对象的36%。因此，此项调查所得结论与更广泛的公众参与情况下的一般性结论可能会存在一定的偏差。

四、房地产税制改革决策中公众有效参与的实现路径

公众参与对于政府决策者和公民都是一个不断学习成长的过程，不可能一蹴而就。应该从提高公众参与决策的意识和能力、推进公众有效参与的制度建设以及确保决策信息公开透明等方面逐步完善。

(一)提高公众参与决策的意识和能力

长期以来，我国民众有一种顺从的习惯和依赖性思维，缺乏自主性和独立性，参与决策的意识相当薄弱。王绍光[5]从传统政治文化和社会结构对政治参与的影响角度，分析了我国公众参与薄弱的原因，认为中国传统文化是一种整体本位的文化和义务本位的文化，个人利益应当服从整体利益，甚至为整体利益牺牲，强调的是人们应尽的义务，而不是应该享受的权利，民众的利益表达和参与显然没有一席之地。从社会结构的角度看，中国传统农耕社会是一种蜂窝状的社会结构，农民也不被允许享有利益表达和参与政治的权利，工匠和商人对政治的影响往往是区域性的，只有士大夫阶层才有较多的意见表达机会。

自改革开放以来，我国社会结构和政治文化发生了深刻变化，城乡蜂窝状社会结构快速崩溃，人们普遍接受民主参与的理念，对政治感兴趣、认同民主参与的人越来越多。在政策参与方面，主要有知情权和表达权。知情权反映的是公众对政策信息的了解，表达权反映的是公众对政策的诉求和评价。如果公众对这两项参与权利不满意，说明公众有较高的参与期望值，具有较强的政策参与意愿。

公众参与不仅要有参与的意愿，还要有参与的能力。首先，参与的公众要对相关政策问题和议程、政策知识以及政策机制等都有一定程度的关注和了解，特别是对房地产税相关政策知识的基本把握。其次，参与公众要愿意投入一定的时间和成本。当然，大多数公众倾向于选择参与那些不需要投入很多的方式，这需要决策者在安排参与方式时加以考虑。再次，通过参与体验，逐渐培养公众的自主参与习惯和能力。而这种参与体验在基层、在与公众利益关系最直接的领域如房地产税制改革中，最有可能得到实施。最后，公众的组织化水平。公众的利益表达对决策的影响，很大程度上要依靠公众的组织化程度，因为非组织化的、非制度化的利益表达方式对社会稳定有不利影响。在税制改革中，作为整体纳税人的公众这样庞大的“潜在”集团，由于无法形成“选择性激励”机制，很难组织起来。因此，需要扶持发展社会团体来代表和整合公众的意见和建议。

(二)推进公众有效参与的制度建设

确保公众有效参与决策更需要制度保障，而且是具体而明确的刚性制度约束。现行《立法法》等法律法规虽然有相关规定，但这些规定比较原则，不够具体，约束性有限。《立法法》第五条规定:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第三十六条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。”第六十七条规定:“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”虽然《立法法》区分了法律案和行政法规并对相应可以采取的公众参与方式作出了规定，但在具体实践中，公众参与的途径和方法极为有限。公众参与大都以政府部门征求意见和搜集信息为主，很难做到实质性的参与，特别缺乏制度化的利益表达、参与互动的畅通渠道，也没有统一的立法讨论平台。因此，需要加强公众参与立法和政策制定的制度建设[6]，在相关决策的法律法规或规程中，明确而具体地规定保障公众参与立法和政策制定的程序性要求和具体方法，并采用技术手段帮助公众有效参与立法和政策制定。

在房地产税制改革决策的制定过程中，可以要求有关部门制定详细的公众参与规划和具体方案。在提交有关部门审议房地产税法律时，除了税收法律草案本身，还要有公众参与的情况汇报。要建立公众意见归纳、整理和反馈机制，为公众参与税制改革决策提供制度支撑。2017 年12 月，全国人大常委会办公厅印发了《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》(常办秘字〔2017〕237 号)，健全了立法机关与社会公众的沟通联系机制，是一个有助于推进公众参与立法的很好的制度建设举措，具有重要意义。

(三)确保决策信息公开透明

从房地产税的性质看，公众有了解和监督地方政府房地产税收入来源和支出用途的权利，明确房地产税收入用途，提高房地产税的透明度[7]。为了吸引和保障公众参与的积极性和便利性，必须确保政府提供公开透明的信息，接受群众的监督和审视，如果税制改革方案只是关起门来少数人讨论，它不会是一个很容易被大家接受的方案。只有在信息充分的前提下，经过充分讨论，不断地磨合或协调有关各方的意见，最后出来的方案才会比较可靠，才会行得通。在我国房地产税制改革中，相关决策信息的披露非常有限。虽然国家税务总局也有相关信息公开，但这些信息披露基本都是只言片语，公众根本无法获得决策的基本信息，围绕房地产税的许多实质性问题长期处于“云里雾里”的状态，无法实现有效的公众参与。实际上，在财政部1995 年1 月18 日颁布的《关于加强财税法规草案保密工作的通知》(财法字〔1995〕3 号，现已废止)中曾规定:“法规草案中一般都有一些意向性的政策，这些意向性的政策在法规未完成立法手续之前，要注意保密，否则会给国家政治经济生活带来影响。特别是财税法规涉及分配和各个方面的切身利益，比较敏感，有些正在讨论中的问题是不宜公开的。今后，各地不要将未正式发布的财税法规文件公开或收编发行。特殊情况下，需要公开或收编发行的，应报财政部批准。”但自从国务院2008 年正式实施《中华人民共和国政府信息公开条例》后，税收信息公开的情况有所改善，但仍然不能满足公众在税收决策方面行使知情权的需要。

为了确保决策信息的公开透明，需要充分发挥各类大众媒体的作用。大众媒体是以信息的提供者和传递者参与到政策制定中的。首先，它能够反映公众对政策的需求，为政策制定者提供公众的偏好信息，以使政策制定更符合公众利益。其次，它能够形成社会舆论或在某种程度上主导社会舆论而影响政策制定，因此被称为“第四种权力”。最后，它能够为决策者传播政策意图或理念，以争取舆论支持。在我国的税制改革中，媒体的参与作用主要体现在传播决策者的政策意图上，往往是在政策制定完成后的执行动员阶段，但在决策的制定过程中的参与作用相对不足。因此，如何充分发挥媒体参与房地产税制改革决策的积极作用，还有很多值得进一步探索的空间。

总之，公众参与在很大程度上决定着房地产税制改革的成败。要充分重视公众参与在房地产税制改革决策中的重要性，并大胆探索，积极创造条件，形成既符合我国国情也符合各地实际情况的公众参与房地产税决策的方式和机制，共同推进房地产税制的改革。