近代以来疫病冲击下中国公共卫生治理机制的历史演进与现实启示

(中央财经大学财政税务学院，北京 100081)

一、引言

传染病出现的时间远早于人类，并始终伴随人类社会发展进步的全过程。千百年间，人类与疫病之间的斗争从未停止。中国早在殷商时期的甲骨文中便有疟、蛊、疥、疫等记载，史书中常用“疫”或“大疫”表示传染病的流行，仅二十四史中就记载了九十余次流行疾病。正如传染病学专家李兰娟院士所言，只要地球上存在病原微生物，传染病就永远可能发生。

近代以来，疫病(古代常称瘟疫)导致的历次突发公共卫生事件都是对执政当局公共卫生治理能力的重大考验，学界也对此进行了较为广泛深入的研究。第一，清末疫病冲击及应对的历史研究。余新忠等[1]从瘟疫对社会发展影响的角度出发，研究了自明万历元年(1573 年)至民国三十七年(1948 年)之间，中国历史上发生的重大瘟疫事件的概况、社会应对与社会变迁，并基于此总结中国近代医疗卫生体制发展的得失。郝先中[2]指出西医东渐催生了近代中国公共卫生事业的起步。曹树基[3]以《申报》为主要史料依据，对1894 年粤港鼠疫事件进行历史还原和分析解读，主张社会变迁与生态变迁之间存在辩证统一关系，而张晓辉和苏新华[4]则专门对1894 年香港地区的鼠疫治理经验进行了介绍。焦润明[5]对清末东北鼠疫研究后指出，清中央政府和地方政府积极采取措施来应对疫情，组建专司防疫事务机构、颁布防疫法律法规、强制隔离病患、加强防疫宣传、对因疫而亡者实行火葬等具有突破性举措有效防止了疫情进一步扩散，并召开鼠疫国际研讨会，开历史先河。焦润明[6-7]还对清末防疫法规建设的具体内容、催生因素、学界争议进行了较为系统和全面的分析探讨，并对吉林省防疫机构和制度建设进行了专门研究。余新忠[8]从卫生行政角度研究了人的身体近代化(即国家化、纪律化)，并专门分析了晚清身体近代化加速的历程和原因。李孜沫和陈丹阳[9]对清末中国卫生防疫体制从西方引进建设的历程进行了分阶段的系统介绍。李传斌[10]从清末新政出发，研究介绍了新政中涉及的近代医疗卫生政策。杜丽红[11]从交通与瘟疫传播角度，研究了清末政府的防疫举措并做出评价。第二，民国时期疫病冲击及应对的历史研究。周秋光[12]、奚霞[13]、夏茂粹[14]分别对北洋政府时期北京红十字会防疫参与、民国国家级防疫机构“中央防疫处”、民国时期铁路客运防疫进行专项研究介绍。曹树基[15]以北洋时期1918 年陕西鼠疫流行为研究对象，阐述了民国前期央地政府防疫责任分担背后，国家公共卫生与地方公共卫生交织演变。周星宇[16]以1932 年霍乱为例，研究了民国时期疫病发生时，乡村应对失序问题的背景、表现和原因。部分学者[17-20]则分地区研究了民国时期地方疫病发生过程及应对措施，如江西、北京、安徽、东三省等。第三，新中国成立以来传染病冲击及应对的历史研究。刘小华和莫志斌[21]从政府动员、组织建构、舆论宣传三个方面对建国初期“四害”应对机制进行分析介绍。王冠中[22]以19 世纪50 年代我国防治血吸虫病为例，在医疗社会史视角下，论述了中西医协调防疫与执政党整合之间的联系。张富强和孙钰明[23]着眼于SARS 疫情，从政府法治角度解析了应对诸如SARS 等突发公共卫生事件，政府依法行政对于保障和支持抗疫的重要意义。

由上可知，现有中国近代以来疫病史的研究，较多关注于重大疫病的发展过程、组织应对及其经济社会影响，鲜有学者专门从国家治理角度，对代表性疫病冲击催生国家治理体系调整完善这一问题进行系统地分析与探究。然而，现代公共卫生治理是社会治理的重要内容之一，公共卫生治理的现代化关乎公民生命安全、国家政权稳定以及社会体制机制的平稳运行。我国公共卫生治理体系的构建受西方公共卫生思想影响，肇始于清末，发展于民国，从鼠疫、霍乱、甲肝到SARS，再到此次新冠肺炎，每一次规模性的疫病冲击都会对国家公共卫生政策产生深刻影响。面对疫情的冲击，政府根据疫情防控经验教训对现有公共卫生治理机制进行调整或重构，使其更加适应防疫过程中出现的公共卫生应急管理新要求。因此，在当前新冠肺炎疫情防控时期，有必要对历史上尤其是自近代以来，我国公共卫生治理机制的演进实践进行回顾，以期为提高我国公共卫生应急管理水平、推动公共卫生领域国家治理体系和治理能力现代化提供有益借鉴和政策启示。

二、近代以来疫病冲击下中国公共卫生治理机制的历史演进

近代中国以来疫病频繁暴发，给社会发展和民众生活带来深重灾难，也必然会引起政府和社会在公共卫生治理领域的回应。根据疫病死亡人数、传染范围及公共卫生应对力度，选取1894 年粤港鼠疫、1910—1911年东北鼠疫、1932 年全国性霍乱、1988 年上海市甲型肝炎、2003 年严重急性呼吸综合征(SARS)、2020 年新型冠状病毒肺炎六次重大疫情作为研究对象，全面展示梳理疫病背后中国公共卫生治理机制的发展历程。

(一)公共卫生意识的萌芽——1894 年粤港鼠疫

清光绪二十年(1894 年)三月广州暴发鼠疫疫情。《南海县志》记载:“光绪二十年甲午，羊城(即广州)鼠疫流行，蔓延远近，人触其气，病辄死，日以百数计，医者束手。”《申报》1894 年5 月7 日报道，“西关连登巷烟户无多，自三月朔日起至望日止，死者计共数十人，十室九丧，哭声遍地，其余各处大略相同。棺木店昼夜作工，仍觉应接不暇，且所染之症顷刻即毙”①参见《申报》《羊城疫势》，1894 年5 月7 日。，足见当时广州地区疫灾形势之严重。在这场瘟疫中，广州可能有十万余人被鼠疫夺去生命[24]；《申报》1894 年7 月15 日报道，该年“自春徂夏，省中死者共十一万余人”②参见《申报》《粤疫续述》，1894 年7 月15 日。。1894 年5 月初，香港一名华人出现疑似鼠疫症状，此后香港太平山区陆续出现疑似病例。《九龙海关志》记载，香港总督罗便臣5 月10 日正式宣布香港为疫区。疫情期间约有10 万在港华人逃往广州。

在古代中国，疫灾救治是重要的政务之一。当时的清政府虽然缺乏公共卫生意识，但仍就其职责所在，进行了祈祷、禁屠、疏散、清洁和维护社会治安等工作。据威勒斯氏(Wales)记载，当地报纸曾于鼠疫暴发后发表第一次公告，提及“官府曾下令清除街道，盖因有非常疾病盛行云云”[25]。5 月，香港政府根据《1887 年公共卫生条例》设立医疗船，隔离治疗病人③参见《申报》，1894 年5 月22 日。。8 月，港英政府强收太平山区土地并拆除住房，9 月鼠疫在港突然匿迹。疫情过后，港英政府曾宣布鼠疫死亡病例为2 550 人，但这基本上是港英政府确认的东华医院或“医船”(隔离船)上的死亡数，没有经当局确认的鼠疫死亡病例据信应远超过当局公布数字。

在这场肆虐珠三角地区的鼠疫过后，由于受港澳地区和上海租界防疫措施得力而死亡人数相对较少、经济损失相对较轻的影响，以及此次鼠疫疫情的惨痛教训，广州地方具有改革思想的行政人员开始有意识地加强公共卫生管理，“去秽逐疫”的理念逐渐得到重视。政府组织专门人员对城镇街区的卫生情况进行监管、定期组织清秽，并向铺户收取一定的卫生清洁费。这些做法使得广州成为清末继港澳地区和上海租界之后，中国较早采取强力行政手段对城镇公共卫生进行管理的地区[26]。1894 年暴发的粤港鼠疫因伤亡惨重和对国内外贸易冲击严重，客观上间接推动了清政府、各地方政府以及民众更加重视对瘟疫的防控。福州、汕头、天津、宁波、汉口、广州等口岸纷纷效法上海、厦门口岸采取的检疫措施，开始学习西方建立起防疫检疫制度，严控传染病的输入[27]。粤港鼠疫还间接推动了中国疾病应急机制和近代公共卫生治理机制的初步探索，并为后来更加有力地抗击和防控瘟疫提供了宝贵经验[28]。

1894 年后，广州仍时发疫症。在1894 年鼠疫中，地方士绅创办的诊疗机构本为临时之举，后因疫症不断延续使用。1901 年创办的城西方便医院，在省港绅商及各地华侨的捐助下，成为民国时期华南地区最大的一间慈善医疗机构[29]。1894 年鼠疫中，上海得益于完备的海关防疫措施，虽邻近香港却未被鼠疫波及。鼠疫过后的1896 年、1898 年再次实行检疫，并于1899 年设立卫生站，年检船只422 艘，过往人员55 589 人[30]。清末新政期间，1902 年袁世凯设立天津卫生总局，标志着近代中国地方行政力量开始介入公共卫生管理领域。1905 年，清廷设立了中国近代第一个专门负责公共卫生管理的中央行政机构——“卫生科”。因其设于中央官署“巡警部”下属的“警保司”，所以公共卫生管理也成为了城市警察日常工作的一部分。1906 年清廷行预备立宪，改“巡警部”为“民政部”，同时因应公共卫生管理形势要求，将“卫生科”升格为“卫生司”，下设检疫、保健、方术三科[31]。

在粤港鼠疫暴发之后，我国的公共卫生意识开始觉醒，国家从行政方面开始介入公共卫生的管理，从简单的“疫灾—救治”模式开始向预防性公共卫生管理转变。但此时的中国仍未形成系统化的公共卫生治理机制，其在制度上和规范性上仍有较大欠缺。

(二)公共卫生治理机制的初步建设与探索——1910 年东北鼠疫

1910 年11 月，秋冬之际的哈尔滨突然暴发肺鼠疫疫情，“疫起俄境，沿东清铁路，逐处传染，未浃询，蔓延奉、吉、黑三省”[32]，历时六个多月，约造成东三省五万多人死亡[33]。《中国医籍通考》记载，“哈尔滨疫起，不旬日而至奉天，而津沽，而京城，其死亡之多既可悲，其流行之速尤可惧”[34]。此次鼠疫，沿铁路南下向关内传播，从东北地区蔓延至华北平原，从城市向农村传入，染疫地区与死亡人数之多导致社会活动一时间陷于停顿。

疫情发生后不久，我国近代公共卫生领域先驱——伍连德博士奉命前往东北治疫。他吸取1894 年粤港鼠疫的治理经验，引入西方公共卫生防疫手段，科学防控这场来势汹汹的大瘟疫。1911 年4 月23 日，中央宣布东北解禁，鼠疫疫情基本结束。值得一提的是，中国第一只医用口罩——“伍氏口罩”便诞生于此时期。以防控东北鼠疫为契机，中国开始进一步学习西方公共卫生防疫理念，制定有关防疫检疫法规，推动近代公共卫生治理机制进入初步的建设与探索。

第一，法制建设方面。在疫情防控尾声，1911 年4 月17 日，清廷颁布了近代中国首部全国性防疫法规——《民政部拟定防疫章程》。章程共六章十八条，要求各地“嗣后遇有防疫事件，即行一体遵照，其各种规则，应由各该省督抚体察地方情形，临时斟酌办理”。章程配套制度既有相关专门性和综合性防疫规章，如《火车防疫章程》《检疫规则》等，也有防疫奖惩规定和宣导告示，如《严防时疫奖励捕鼠》《出示防疫》等[9]129-136。除全国性法律章程外，各地区结合自身治理情况，颁布长春《防疫会简章》、黑龙江《会议防疫章程》、奉天《防疫法》、《奉天临时防疫所办事规则》等。这些防疫法规和章程的制定，为东三省防疫工作提供了强制性的法律保障，开启了国家层面的近代公共卫生治理机制制度化建设的进程。

第二，机构设置和人才培养方面。疫情期间，东三省总督锡良主导设立奉天全省防疫总局、吉林全省防疫总局，中央在北京设立京师临时防疫局(隶属于清廷民政部)，其他各地亦纷纷成立防疫局(所)，专治地方防疫之务。为隔绝关内外交通，于山海关一带设局检疫。疫后在伍连德等先进知识分子和政府开明官员的推动下，协和医学堂(协和医学院前身)、天津陆军军医学堂、北洋医学堂等医科院校开始日益重视对公共卫生领域人才的培养。

第三，卫生防疫宣传与普及方面。鼠疫暴发后，官民对公共卫生以及卫生防疫知识知之甚少，东三省通过设立防疫宣讲所、举办防疫演讲会、出版印刷防疫宣传品等多种方式，进行大力宣传与普及。奉天商务会“在各街设立防疫卫生宣传所，并印刷卫生白话报文按铺分送，以备预防时疫而重卫生”①参见《盛京时报》《商会设立防疫卫生宣传所》，1911 年3 月7 日第5 版。。辽阳州牧史“札发白斯笃拔萃宣讲书二十册，……分发各乡会董事按区宣讲”②参见《盛京时报》《札发百斯笃宣讲书》，1911 年3 月7 日第5 版。。东三省对于卫生防疫知识的大力宣传与普及，使得民智渐开，为公共卫生观念的形成奠定了基础。

第四，社会组织方面。各地纷纷涌现一些民间卫生社团组织，它们和官方防疫机构一样积极投身于防疫工作，成为中国近代公共卫生治理机制建设的参与力量之一。如成立于1904 年的上海万国红十字会在鼠疫疫情期间，积极发挥自身力量，向民众宣导防疫知识和公共卫生常识，尽力救治染疫民众，在当时起到了很好的防疫示范作用。

第五，国际合作方面。疫情结束后，中央层面于1911 年4 月3 日至28 日，清政府以国家名义组织召开了中国历史上首次国际学术会议——“奉天万国鼠疫研究会”。来自中、英、美、法、德、日等12 个国家的医学专家学者参加了会议，中央指派伍连德担任会议主席，其间共举行了二十四次全体会议[5]106-124。此次会议，“研求善法，以为此后防御之资本”[35]，各国专家达成了多项共识，是近代医学史上由中国政府主办的首次国际学术会议，为日后构建中国与其他国家的防疫协作通道奠定了合作基础。

此次东北鼠疫，是20 世纪最严重的一次鼠疫大流行，在这次疫情中，中国政府第一次开展有组织有计划的防疫工作，成为中国公共卫生事业的一个起点。从1894 年粤港鼠疫到1911 年东北鼠疫，在两次大规模鼠疫疫情的冲击下、在精英人士和开明官员的推动下、在民众公共卫生意识的觉醒下，中国近代公共卫生治理机制建设开始发展起步，西方“国家医学”的理念也开始得到认同和应用。此时中国的公共卫生治理机制已有了初步的建设与探索，形成了有法可依、预防管理与人才培养相结合、社会—国家—国际间通力合作的系统性机制。尽管这相比于西方世界起步相对较晚、制度相对脆弱、地域发展不均，但这在事实上说明中国近代公共卫生治理机制建设的进程已经启动。清政府对于鼠疫等突发公共卫生事件进行强有力干预的做法，为后世科学防疫治疫提供了范本和参考。

(三)公共卫生治理机制的制度化调整和完善——1932 年全国性霍乱

民国21 年(1932 年)4 月，霍乱疫情(民间称“虎疫”)首现于武汉和上海两地，并短时间内自东向西、自北向南在全国大规模蔓延。到1932 年7 月底，全国大部分省份均暴发霍乱疫情。进入8 月，南方疫情有所减弱，而北方仍盛烈。据伍连德统计，这场全国性霍乱大约共造成三万四千余人死亡，涉及28 省312 市[36]。1932 年霍乱是民国时期影响范围最广、死亡人数最多的一场瘟疫[1]306。在这场惨烈的霍乱疫情冲击下，当时的国民政府对于公共卫生治理机制进行了制度化调整和完善。

民国时期的公共卫生治理机制以清末新政及东北鼠疫治理为基础。1911 年辛亥革命后，民国临时政府在内务部下设卫生司，主管全国卫生防疫事宜。1912 年10 月，“哈尔滨防疫院”(后改称“北满防疫事务管理处”)成立，由伍连德任总办兼总医官，1918 年更名为“东三省防疫事务总管理处”。1919 年，北洋政府成立中央防疫处，是民国时期由政府设立的第一个国家级防疫机构，体现了当时中国较为先进的公共卫生防疫理念。1916 年，北洋政府颁布《传染病预防条例》。1919 年3 月，借鉴西方专设防疫机构之举，北洋政府成立“中央防疫处”。自此，中国在疾控领域开始有了较为系统化的条例章程和专门的常设机构。1928 年4 月，国民政府在“内政部”下设“卫生司”，9 月再颁《传染病预防条例》(内容与北洋版本差异不大)，10 月颁行《传染病预防条例施行细则》，11 月“卫生司”升格为“卫生部”，12 月颁布《全国卫生行政系统大纲》，要求各地方比照中央成立卫生处(局)，并在各口岸设置检疫所。1930 年7 月，“全国海港检疫管理处”在上海成立，负责管理全国海港卫生检疫工作，伍连德任处长。

1931 年8 月，长江洪水泛滥，随之引发1932 年全国霍乱疫情的流行。国民政府为救济灾民，1931 年专门设立扬子江水灾救济委员会，组织部署灾情救济与卫生防疫工作。其一，加强卫生清洁防疫宣传。南京曾用飞机散发防疫传单13 万张，卫生电影、巡回演讲、游行宣传频繁开展。其二，普遍注射预防霍乱疫苗。在西方现代医学的影响下，疫苗注射逐渐成为公共卫生防疫的有效措施。各工赈区巡回医疗队为疫区群众免费注射预防霍乱疫苗，计共有28 处，疫苗847 940 公撮之巨[37]。其三，强化医疗隔离。1932 年，凡疑似霍乱的病人，均送往专门的临时霍乱医院进行隔离治疗。南京中央医院共收治真性霍乱病人1 011 人，武汉各区内设置霍乱医院2 所，收治病人952 人[38]。其四，国际救援广泛开展。1911 年万国鼠疫研究会之后，国际间的救疫互助行为更加频繁。国际联盟派遣卫生部部长拉西曼以及国际医生(波锡、戴雅、派克等)驰援中国，并带来捐赠药品与医疗器械协助救疫。

1932 年霍乱疫情过后，国民政府对公共卫生治理机制进行了进一步制度化调整。自1935 年起“卫生部”改称“卫生署”，后经多次升格(直属最高行政机关)和降格(划归“内政部”)，体现了国民政府在中央卫生行政管理机构级别归属问题上的混乱和为难。地方上，这场霍乱瘟疫加快了乡村公共卫生建设的进程，全国各乡村纷纷成立乡村卫生事务所等机构。1934 年，“卫生署”发布《县卫生行政方案》，在制度层面明确要求在县、区和乡村都要设置专门的卫生行政机构[1]303-305，但效果并不理想，卫生行政机构的覆盖率仍较低。同年，国民政府在兰州设立西北防疫处，1935 年8 月在绥远设立蒙绥防疫处，它们与中央防疫处并称“民国三大防疫处”。1944 年，基于以往疫情防控的经验教训，国民政府基于1928 年两个规章，颁布了《传染病防治条例》。相比于1928 年规章，它在内容上取得了较大突破和进步，尤其是传染病预防方面篇幅增加较大，更加体现了传染病防治的专业化和规范化，特别是政府在卫生管理和疾病预防控制的主导作用进一步凸显。

在1932 年霍乱之后，我国的公共卫生治理机制进行了制度化的调整和完善，其重心从疫情易发地区逐渐向全国范围普及发展，通过机构设置和制度设计等手段，形成了一个由中央政府统一协调管理、基层卫生机构逐渐普及覆盖的新态势。

(四)现代疾控体制的形成——1988 年上海市甲型肝炎

1988 年1 月，上海市出现大规模甲肝疫情。到1 月底，全市每日新增病例超过一万人次，而当时全市医院床位数仅有5.5 万张，即便腾出所有床位也无法满足存量病人和新增病例的住院需要。因此，政府要求部分企事业单位腾出仓库、礼堂等，同时改造教室和旅馆来收治甲肝病人。到1988 年3 月底，甲肝疫情基本得到控制。据统计，此次甲肝流行共造成上海市31 人死亡、近30 万人感染[39]。时任上海市副市长谢丽娟(主管公共卫生和防疫)后来回忆，此次甲肝疫情暴发主要有两方面原因:一方面，多数患者都曾生食或半生食过受甲肝病毒污染的毛蚶；另一方面，尽管当时上海较国内其他城市经济相对发达，但其公共卫生基础设施建设和市民公共卫生意识仍较为薄弱，尤其是里弄生活区的粪便管理存在较大卫生隐患[40]。因此，城市公共卫生治理短板和市民不良饮食习惯两方面因素叠加给了甲肝病毒大规模传播和扩散的空间。

1988 年上海甲肝大流行过后，由于经济社会发展和疾控形势变化，中国原有疾病预防控制体系已无法满足现实需要。1989 年2 月，《中华人民共和国传染病防治法》正式颁布实施，自此实现了中国公共卫生治理领域(特别是重大疫情应对方面)的有法可依。同时，上海市吸取1988 年甲肝防控经验，市人大常委会于1988年12 月通过了《上海市环境卫生管理条例》，为城市环境卫生治理提供了制度保障，有利于从根本上控制甲肝等环境污染型传染病的发生。1992 年，卫生部下发《全国卫生防疫工作规范(试行)》，提出了促进卫生防疫工作的科学化和规范化建设要求。同年2 月，卫生防疫司组织制定卫生防疫站等级评审标准。1997 年，上海市在全国率先对全市各类防疫站(所)进行合并调整，成为全国首个建立省级疾控中心和卫生监督所的城市，间接推动全国公共卫生治理机制建设向纵深发展。2001 年4 月，卫生部发布《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，为21 世纪初中国公共卫生领域改革提出了具体目标和任务。2002 年1 月，中国预防医学科学院更名为中国疾病预防控制中心，此后各地纷纷建立地方疾控中心。由此，各级疾控中心主导下的现代疾控体制基本形成，我国逐渐形成了科学化与规范化的公共卫生治理机制，其建设进入新的历史阶段。

(五)公共卫生事件的应急管理——2003 年严重急性呼吸综合征

2002 年12 月，严重急性呼吸综合征(SARS，简称非典)首先在广东出现。2003 年3 月6 日，北京通报首例非典病例；4 月13 日，国家决定将非典列入《传染病防治法》法定传染病进行管理；4 月16 日，世卫组织正式宣布SARS 冠状病毒为此次疫情的病原。根据原卫生部公布的数据，截至2003 年8 月16 日，中国内地累计确诊5 327 人，其中死亡349 人，涉及24 个省区市、266 个县市区①数据来源:原卫生部新闻办2003 年8 月16 日SARS 疫情通报。。

SARS 疫情充分暴露了我国在公共卫生治理(特别是应对突发重大疫情)方面存在的漏洞和不足，这也引导国家有关部门重新审视原有公共卫生治理机制，并着手对其进行新一轮调整和完善。例如，2003 年以来，全国人大及其常委会、国务院、原卫生部相继出台或修订了一系列涉及公共卫生领域的相关法律法规、部门规章和应急预案(见表1)，为我国公共卫生服务改革提供了制度保障。值得一提的是，SARS 疫情过后，国务院于2006 年密集出台了《国家突发公共卫生事件应急预案》等四大公共卫生领域专项应急预案，但其中三部已历经十四年未进行过修订，部分内容已无法适应公共卫生应急管理中实际出现的新情况、新问题和新困难，亟需国家有关部门尽快组织修改和完善。

在2003 年SARS 疫情后，我国的公共卫生治理机制着重于发展重大卫生事件下的应急管理能力，建立起以“一案三制”为核心的应急管理体系，在之后遭遇的禽流感、甲型流感、中东呼吸综合征(MERS)等多次疫情的冲击下，做到了更高效、更迅速的应急反应，形成了日常预防治理与突发危机预警为一体的公共卫生治理机制。

表1 2003 年非典疫情后中国公共卫生领域制度建设情况

(六)新时代下的公共卫生治理机制——2020 年新型冠状病毒肺炎

根据国家卫健委最新数据，截至2020 年11 月14 日24 时，据31 个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团报告，现有确诊病例385 例(其中重症病例4 例)，累计治愈出院病例81 319 例，累计死亡病例4 634 例，累计报告确诊病例86 338 例，现有疑似病例2 例。累计追踪到密切接触者873 191 人，尚在医学观察的密切接触者15 032 人。②数据来源:中华人民共和国国家卫生健康委员会官网。从2019 年12 月末开始的这一场抗击疫情的战争，时至今日已经进入了常态化的疫情防控阶段，全国各地也已经基本完成了复工复产复学的工作，在中国境内的这一场抗疫战争已经基本落下了帷幕。

回顾本次疫情，我国目前的公共卫生治理机制无疑发挥了关键的作用:在机构上，各级疾控中心与卫健委间及时响应、紧密联系，建立了高效的一体化指挥体系；在制度机制上，发挥了中国“集中力量办大事”的制度特色，以举全国之力抗击疫情，构建了全民参与的严密防控系统；在应急处理上，国务院建立联防联控机制，各地启动重大突发公共卫生事件应急响应，在最短时间内形成了一道全国疫情防控网。据财政部统计，我国2018 年全国医疗卫生支出比2010 年(4 804.18 亿元)增长了2.25 倍，同期全国公共卫生支出从2010 年的769.3 亿元增长到2018 年的2 038.52 亿元，仅增长了近1.65 倍③数据来源:财政部2003 年、2010 年和2018 年财政决算统计报表。。尽管我国医疗卫生支出总体增长较快、规模较大，但公共卫生支出的增长情况不及医疗卫生支出总体，说明我国公共卫生领域的财政投入力度仍有待加强，各级财政要特别在公共卫生基础设施建设、公共卫生人才培养、疾病预防控制体系完善和传染病防治等方面进行倾斜，为公共卫生事业发展提供更加充足的经费支持。

在历次疫病冲击下，中国现代公共卫生治理机制建设行稳致远、日臻完善。但与此同时，面对人民群众更高的卫生防疫要求和现实中更加复杂多变的疫情防控任务，中国公共卫生治理机制建设正逐渐进入到强力补短板、努力缩差距、竭力降损失的新的历史阶段。

三、基于近代中国公共卫生治理机制的历史总结

(一)近代以来中国公共卫生治理机制的演进特点

近代中国在一次次的疫病防控中不断更新和发展着中国公共卫生治理机制，其历史演进的主要特点可以总结为以下四个部分:西方公共卫生理念的引进、政府主导作用的确立与加强、制度化建设的推进、坚持以人为本的卫生防疫理念。

第一，中国公共卫生治理机制是西方公共卫生理念与中国疫病防控实践碰撞融合下的产物。1894 年粤港鼠疫的惨痛教训唤醒了当时部分先进人士(包括知识分子、开明官员等)开始有意识地了解和学习西方公共卫生理论，并结合中国国情付诸实践，开启了中国公共卫生治理机制近代化的进程。如果说1894 年粤港鼠疫的防控只是在局部地区推动了西方卫生防疫机制的引入和建设，那么1910—1911 年的东北鼠疫的防控则使得西方公共卫生理念在中国得到了更为广泛的检验与应用，并对此后公共卫生治理机制的发展完善产生了深远影响。因此，疫病冲击客观上推动了西方公共卫生理论在中国的传播与发展，加速了中国公共卫生治理机制近代化的步伐。

第二，政府在公共卫生治理机制的建设中始终发挥主导作用，其对于疫病防控的介入程度不断加深。回溯历次疫病冲击，政府作为防疫工作的主导，充分动员并全面指挥全社会力量协同抗疫，从被动救疫逐渐过渡到主动防疫。从清末粤港鼠疫后中央卫生防疫机构“卫生科”的建立，到东北鼠疫后公共卫生治理机制近代化的全面展开，从民国时期全国性霍乱后卫生防疫机构的动态调整和《传染病防治条例》的颁布实施，到新中国甲肝和非典疫情后现代公共卫生治理机制的全面建立，不难发现，历次疫情结束后，政府都会根据疫情防控的经验教训，渐趋深入地主导疫后公共卫生治理机制的调整和完善，推动实现政府在公共卫生领域的良好治理。

第三，制度化建设成为近代以来中国公共卫生治理机制发展完善的主线。近代以来，历次疫病冲击过后，政府纷纷选择以制度建设来推动公共卫生治理机制的完善。这其中，既有基于疾病防治的公共卫生体系建设，也有针对卫生防疫的法制、行政、宣传、监督机制的构建与完善。一方面，制度建设可以为政府从事公共卫生治理提供基础性保障和根本依据，对相关主体具有强制性和约束力；另一方面，以制度形式将疫病防控的经验成果确认下来，有利于提升疾病预防控制水平，实现公共卫生治理机制的标准化、规范化和科学化。总的来说，随时间推移，中国公共卫生治理机制的制度化色彩渐趋浓厚。

第四，以人为本的卫生防疫理念始终贯穿于中国公共卫生治理机制的建设过程。由于疫病流行会直接威胁民众的生命健康安全，因此，从近代以来发生的几次重大疫病冲击看，以人为本的理念日益成为政府在制定公共卫生政策、构建公共卫生治理机制时的重要考虑。随着时代发展进步，传统疫病应对的“人本思想”现已发展为“以人民为中心”的现代防疫观，尽管表述上存在差异，但二者在本质上具有共通性和一致性。因此，人本理念贯穿于近代以来中国公共卫生治理机制建设的始终。

(二)近代以来中国公共卫生治理机制的缺陷与不足

第一，近代以来，中国应对疫病的公共卫生机构多为临时性救援组织，相关机构在日常防疫工作中权威性较低，尚未形成常态化的体制机制。从历次应对重大疫病的相关举措来看，疫病暴发后迅速建立卫生防疫机构成为政府公共卫生处理的通行手段。例如，粤港鼠疫后“卫生科”升格为“卫生司”，东北鼠疫期间“奉天全省防疫总局”等多地建立临时性防疫机构，非典疫情期间北京市迅速建立起非典病毒专门防治医院等等。尽管上述公共卫生机构在疫病防控期间发挥了至关重要的作用，但疫情稳定后大多沦为闲置机构甚至废弃。新冠肺炎疫情期间，我国现有疾控体制也受到了严峻挑战，钟南山院士更是直言我国疾控中心(CDC)的地位偏低，缺乏发言权和行政权限，未能形成常态化运行的公共卫生机构。

第二，公共卫生领域的制度构建与法律法规完善存在时滞性，难以及时、有效地应对疫病暴发。虽然从近代以来，我国公共卫生领域的制度建设不断完善，例如，我国曾对2003 年疫情防控经验进行了深刻的总结，并以此为经验分别制定出台了《突发公共卫生事件应急条例》(至2020 年已9 年未修订)和《国家突发公共卫生事件应急预案》(至2020 年已14 年未修订)。虽然，两项制度促使国家在防疫制度建设以及公共卫生突发事件的应对上做到了有据可查、有法可依，但从实施层面来看，预案措施陈旧、更新迟滞，难以有效指导防疫工作。也正因如此，当新冠肺炎疫情暴发后，政府与民众很难在第一时间参照应急预案对疫情防控做出及时、有效的应对与处理。因此，一套行之有效的公共卫生突发事件应急机制，条例的制定出台只是第一步。这是一个综合配套工程，需要社会方方面面的支持:政府的重视，政策物资上的保证，相关单位的协作，公众对公共卫生事业的理解等等，都不可或缺。

第三，重大疫情防控背景下公众参与治理的有序性和有效性需要进一步提高。近代以来，面对日益艰巨的公共卫生治理使命，政府积极开展自上而下的爱国卫生运动，鼓励广大人民群众积极参与公共卫生治理。社会公众的参与度、配合度与响应度直接关乎疫情防控的实效。虽然人民群众参与公共卫生治理的意识与自觉性不断提升，但由于公众素质参差不齐，自身医疗知识匮乏，加之疫情自身的不确定性，民众在面对突发的重大疫病时往往慌乱无措，难以妥善应对。一方面，公众难以客观判断疫病冲击的严重程度，存在信息模糊、谣言散播、制造恐慌等群体性行为，增加了疫情防控工作的实施难度；另一方面，政府对于公民个人、社会团体、工商组织的抗疫物资捐赠仍然缺乏有效的统筹与管理，民众的自发抗疫行为未能得到及时、有效的政府回应。

四、现实启示

2020 年春节前夕暴发的这场席卷全国的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次突发重大公共卫生事件，对我国经济社会的正常运行造成了严重冲击。在当前疫情防控进入常态化的阶段，基于前述疫病冲击与治理的历史经验，下文为科学应对新冠肺炎疫情、推动完善公共卫生治理机制、推进国家公共卫生治理体系和治理能力现代化提出现实启示和政策建议。

(一)强化新冠肺炎防疫政策宣导，发挥主流媒体舆论引导作用

1894 年粤港鼠疫期间，《申报》几乎每天都会刊发介绍疫区疫情的文章，并向民众宣传普及粤港两地尤其是香港地区的防疫治理经验，此举对于做好防控新冠肺炎疫情的舆论引导和政策宣导工作仍具启发意义。当前，我国社交媒体已十分发达，信息传播速度快、规模大、频次高，但虚假信息夹杂并存的现象仍比较普遍。经此新冠肺炎一疫，有关部门更要清楚地认识到，突发公共卫生事件的舆论引导也是国家公共卫生应急管理的重要组成部分。在抗击新冠肺炎疫情这场没有硝烟的斗争中，以及未来可能发生的类似疫情中，政府相关部门和主流新闻媒体应当积极承担突发公共卫生事件的舆论引导和政策宣导工作，加强舆论引导的责任感与专业性，及时回应社会关切，充分发挥自身信息净化和权威发布的作用，让信息变得澄澈，让谣言止步于萌芽，为疫后推进国家公共卫生治理体制的完善提供客观公正、忠于事实的舆论信息参考。

(二)完善公共卫生领域制度建设，提高公共卫生治理的专业化水平

自1894 年粤港鼠疫起，中国政府日益重视公共卫生领域的法律法规建设，并以疫病防控为契机、以制度建设为抓手，不断推进中国公共卫生治理机制的发展完善，如清末《民政部拟定防疫章程》、民国时期《传染病预防条例》、1989 年《传染病防治法》和2003 年《突发公共卫生事件应急条例》等。时至今日，尽管我国公共卫生领域制度建设已取得一定成果，但对于《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规在应对新冠肺炎疫情过程中所表现出的不足之处，全国人大及其常委会、国务院有关部门应尽快组织专家学者对相关法律法规的修订进行调研和评估，并适时研究制定专门的《公共卫生法》，为公共卫生领域制度建设提供规范有效的法律保障与约束，使其能够满足应对日后可能出现更加复杂多变疫情的“战备性”需要。面对往往来势迅猛的疫病冲击，政府始终要筑牢防疫抗疫制度建设的安全网，为治疫降损、保卫人民生命健康安全提供可靠的制度保障。

(三)坚持以人民为中心的防疫理念，补齐公共卫生应急管理短板

近代以来，从传统“人本思想”到现代“以人民为中心”的防疫理念，保障人民生命健康安全始终是历代政府从事公共卫生治理机制建设的核心目标和首要考虑。要想实现公共卫生治理机制建设的既定政策目标，就必须坚持正确思想理念的指引。同时，无论是清末东北鼠疫还是2003 年非典疫情，历史上每一次疫病冲击都会引导政府反思现有公共卫生治理机制的不足(特别是公共卫生应急管理短板)，并根据疫病防控经验对其进行修正和完善。例如，我国曾吸取2003 年非典疫情防控经验和不足，分别于2003 年和2006 年出台了《突发公共卫生事件应急条例》和公共卫生领域四大专项应急预案，实现了突发公共卫生事件来临时的有预案可依。因此，在当前和后新冠肺炎时期，我国政府应在“以人民为中心”防疫理念的指导下，系统总结新冠肺炎疫情防控工作的经验教训，采取强而有力的措施来补齐公共卫生应急管理短板，完善并提升国家公共卫生治理机制的有效性。例如，国务院应坚持“以人民为中心”的防疫观不动摇，尽快对《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共卫生事件应急预案》等行政法规、应急预案，进行显微镜式地再检视、再调整和再完善，使其能够在重大疫情出现时发挥应有的作用。

(四)扎实推进专业公共卫生机构改革，适当提升疾控中心的地位和权限

无论是北洋时期“东三省防疫事务总管理处”和“中央防疫处”的成立，还是1932 年霍乱疫情后国民政府“卫生部(署)”数次升降格调整；无论是1988 年甲肝疫情后上海成立首个省级疾控中心，还是非典疫情后2004 年原卫生部及地方卫生部门相继成立“卫生应急办公室”，专业化公共卫生机构的建设成立与改革调整似乎成了近代以来中国政府应对重大疫病冲击的通行反应。未来疫情过后，我国不仅要对现有专业公共卫生管理机构(如疾病预防控制局、卫生应急办公室等)的职能范围和运行机制进行改革调整，更要反思此次疫情中的国家和地方疾控中心的初期应急表现，赋予各级疾控中心独立于本级卫生部门的一定行政权力，允许其在重大疫情发生后及时向社会独立发布疫情信息，并将相关改革措施以制度形式确定下来，切实提高疾控中心等专业公共卫生机构在国家卫健体系中的地位。

(五)加强疫病防控的国际交流合作，共建全球公共卫生治理命运共同体

清末东北鼠疫后期，清政府在奉天(沈阳)召开了中国历史上首次真正意义上的国际会议——“奉天万国鼠疫研究会”。与会各国学者曾达成多项关于鼠疫防治的共识，部分后来发展成为国际通行的防疫准则，会后还出版了《奉天国际鼠疫会议报告》。这次会议在中国抗疫史上具有里程碑式的意义，开中国疫病防治国际交流之先河，并为此后多次国际疫病的联防联治、救援纾困奠定了基础。一个多世纪后的今天，突如其来的新冠肺炎疫情成为当前世界各国共同面临的公共卫生治理挑战。未来疫情过后，我国可在世卫组织框架下，建议或发起召开全球公共卫生治理大会、冠状病毒国际学术研讨会等国际会议，交流分享人类迄今已发现的冠状病毒的有关信息，并就公共卫生治理、疫病防控等议题，向世界介绍中国经验、讲述中国方法、传递中国声音，与国际社会一道，推动建立全球公共卫生治理命运共同体。与此同时，中国还应积极学习和借鉴其他国家有益疾控经验，将其融入我国公共卫生治理机制建设中，使其能够满足未来日益凸显的国际联防联控需要，提高我国防疫治疫的国际化水平。

面对突如其来的新冠肺炎疫情，我们总可以从历史的相似性中寻找出对当下的启发意义。现代医学和信息技术的进步使得人类在与传染病的斗争中日渐占据主动，然而在抗击新冠肺炎疫情的过程中，我国现有公共卫生治理机制暴露出不少新旧问题和一定短板。本文仅就近代以来中国发生的六次重大疫情冲击为例进行研究分析，以供时鉴。政府与学界应回首历史、立足当下，系统总结近代以来国内外抗击重大疫情的公共卫生治理经验和教训，将公共卫生治理机制建设全面提升至国家战略高度，化疫病冲击为提升国家治理水平、推进相关领域深化改革的契机，努力推动并最终实现国家公共卫生治理体系和治理能力的现代化。