中国“双创”战略:效果评价与财政支持

(辽宁大学经济学院，辽宁沈阳 110036)

一、引言

“大众创业、万众创新”(以下简称“双创”)已经成为新常态下经济建设的国家战略，“双创”战略的有效实施是实现新旧动能转换、经济高质量发展的重要保障。近年来，党中央、国务院一直高度重视“双创”战略，制定和出台了一系列支持“双创”发展的政策规定。就国家级“双创”政策而言，涉及多领域、多行业、多部门，如促进农民就业、知识产权保护、高等学校创新创业教育改革、“双创”平台构建等，并取得了显著的成效。根据科技部火炬中心的数据显示，2017 年底，全国纳入统计的众创空间数量为5 739 个，其中国家备案众创空间1 976 家；全国科技企业孵化器4 063 家，其中国家级孵化器988 家。在这诸多政策当中，“双创”领域的财税政策，作为宏观经济调控的重要杠杆，其在“双创”战略实施过程中发挥了重要作用。2018 年国务院印发《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》(国发〔2018〕32 号文)，进一步明确加大财税政策支持加快推动创新创业发展的重要性。2019 年6 月，李克强总理在全国“大众创业、万众创新”活动周上强调进一步落实更大规模减税降费政策措施。同月，国家税务总局发布了新版《“大众创业万众创新”税收优惠政策指引》，进一步扩大创业就业政策范围，在创新主体孵化、创业资金聚合、创新人才集聚、创新能力提升、创新产业发展等方面给予更大幅度的减免税优惠。除税收优惠外，政府支持“双创”战略的财政手段主要还有财政直接投入、财政补贴等。但从整体来看，“双创”领域相关财税政策、意见或办法尚未形成体系化、网络化和规范化，一定程度上间接地制约了“双创”战略的作用效果，存在一定的改善空间。因此，政府作为推进“双创”战略的重要供给主体之一，如何设计科学合理、适度的财政激励政策是驱动“双创”发展的关键所在，是助推“双创”成为我国经济高质量发展的新引擎和新动能，是应对新常态下经济下行、创新乏力、就业压力和新旧动能转换的重要路径，这对于当前谋求地方高质量发展和实施“双创”战略具有十分重要的现实意义。

目前，国内学界从财税政策角度考察促进“双创”战略重要举措的研究，部分聚焦于“创业”，部分聚焦于“创新”，整体上现有相关研究主要表现为政策建议与实证分析两个方面。第一，在财税政策优化方面，如周培岩[1]基于国内外促进创业税收政策比较的视角，提出促进创业的税收政策优化建议；栾福明等[2]借鉴国际经验的做法，基于创业者、创业企业和税务部门三个层面提出我国创业税收政策的优化建议；王国鹏和李晶[3]基于创新创业的财税文件，相对系统地提出促进创新创业教育的财税政策；江永清[4]认为地方政府通过购买服务支持大众创新创业是落实国家双创战略的重要举措，要发挥财政创新投入的杠杆效应。第二，在实证研究方面，随着相关研究不断深入，国内学者从不同角度实证检验财税政策对“双创”发展的作用效果，如高涓和乔桂明[5]结合2016 年省级众创空间运行数据进行实证分析，发现地方政府创新创业财政引导政策绩效优势明显；温美荣[6]则以H 省调研为基础，分析政府推动“大众创业、万众创新”的政策效果；王苗苗等[7]构建了政策工具、创新创业周期和政策层级三个维度评估大众创新创业政策，发现政府财政投入力度相对薄弱。另外，在研究方法方面，从最初政策分析、国内外比较的定性分析方法逐渐转向定量数据的实证研究，现有文献实证分析了税收负担、政府效能、制度环境、腐败监管与“大众创业、万众创新”的关系[8-9]。

总之，国内现有文献为本研究财政支持“双创”战略实施路径提供了重要的理论支撑及结论性参考，但仍有三个方面需要进一步探讨:一是财税政策推进“双创”发展的作用机理亟需进行系统梳理；二是中国“双创”战略的实施效果亟需考察；三是经济高质量发展下政府运用财政政策推进“双创”战略的实施路径亟需进一步优化。因此，本文从理论基础和政策优化两个方面探讨财政政策与“双创”的关系，以期能够为政府运用财政政策支持“双创”战略的实施路径提供实际依据与决策参考。

二、理论分析

(一)财政政策引导“双创”投资方向

现实中，大众创新创业的部分准公共物品特性必须依赖财税政策给予纠正、激励与引导。首先，“双创”初期难以产生一定排他性，或者排他成本相对较高，使得大众创新创业产生的私人收益低于社会收益，进一步导致了私人资本供给不足的问题，再加之“双创”投资具有风险高、周期长、回报高等特征，需要政府充分利用财政政策提高大众创新创业的资金供给，降低创新创业的成本负担，分担创新创业的风险，以提高各主体参与大众创新创业的积极性。其次应考虑到，大众创新创业投资最终目的是实现经济效益，其投资的行业、方向会呈现出多样性，可能出现不适应国家产业政策、不符合可持续发展理念、甚至与社会伦理道德相悖的现象，或与国家未来产业结构优化调整、创新驱动发展的方向不一致，因此，政府需要运用财政政策纠正和引导大众创新创业方向，以符合国家宏观经济政策。比如，政府根据发展战略目标并结合具体实际，制定对应的财政政策正向激励创新创业活动，引导资源流向国家重点支持的行业、地区和领域；对不同的创新创业主体采取差异化税收政策，以调整、转变纳税人的创新创业行为，从而更好地发挥“双创”战略的作用。

(二)财政政策保障“双创”发展环境

财政政策作为一种有效的政策工具，更加具有直接性和针对性，能够精准施策，除了在投入量和投入方向方面能够直接体现政府扶持方向和力度外，政策的间接性特征亦非常明显，更着重于营造良好的政策环境。首先，“双创”活动涉及创新创业公共服务平台建设、企业创新研发活动、知识成果转化与产权保护，涉及各行业、多部门，是一项庞大且系统的工程，需要资金链、政策链提供支撑。其次，优化“双创”政策环境需要兼顾公平与效率。通过科学、有效的财政政策设计，一方面，建立公平竞争的市场环境，使不同所有制、不同规模和技术路线的企业有同等机会获得创新要素，体现公平原则；另一方面，在财税激励政策引导下充分调动大众创新创业投资的积极性，尤其是加大科技型中小企业的投入，集聚更多社会资本进入效率更高的行业，提高整体经济效率，体现效率原则，从而兼顾各个方面推动“双创”的纵深发展。另外，良好的“双创”政策环境需要引入完善的容错机制，需要政府合理放宽政策约束，提供资金和制度支持，以营造宽容失败的创新创业氛围，以推动双创政策落地，提高双创政策实施效果。

(三)财政政策修正“双创”活动的市场失灵问题

首先，“双创”成果具有一定的准公共物品特征，很难完全避免其他主体“搭便车”的现象。如果创新创业主体的研究成果轻易被其他竞争者模仿和窃取，使得“双创”主体不能充分获取成果所带来的经济收益，则其进行“双创”活动的动力以及对“双创”活动的投资就会被抑制，这就需要政策设计合理的财政政策来保障“双创”主体的知识产权。

其次，“双创”活动的正外部性问题。“双创”活动具有广泛性，往往在不同行业、不同主体之间开展，具有推动产业结构升级、促进经济高质量发展等正的外部效应，政府可从分利用税收、津贴等财政政策工具，弥补私人收益，同时促进“双创”主体之间协同合作、融通发展，提高创新创业资源配置的效率。

另外，“双创”主体存在信息不对称的情况。企业作为微观主体，在人才、技术、产业需求等创新资源信息获取等方面存在劣势，供需信息不对称在一定程度上会制约“双创”活动的有效开展，而政府作为市场秩序的监管者与维护者，拥有攫取信息、整合资源的优势与便利性，可以为“双创”要素的集聚、“双创”资源的整合提供保障，以促进“双创”能量的释放和“双创”成果的转化。

三、财政支持“双创”战略存在的问题

(一)财政直接投入不足

创新发展需要投入大量研发经费[3]，离不开政府财政的大力支持。近年来，我国财政支持创新的绝对量在增加，相对量却不足。

首先，纵向来看，如图1 所示，我国研究与试验发展(以下简称R＆D)经费内部支出包括政府资金、企业资金、国外资金、其他资金，绝对数呈逐年增加趋势，由2004 年的1 966.3 亿元上升至2017 年的17 606.1 亿元，十四年间增加了近9 倍；其中，政府资金的绝对数也在逐年增加，由2004 年的523.6 亿元增加至2017 年的3 487.4 亿元，增加了近7 倍。但政府资金占R＆D 经费内部支出的比重却呈下降趋势，由2004 年的26.63%下降至2017 年的19.81%；增长速度也呈逐年下降趋势，由2005 年的23.3%下降至2017 年的11.0%(见图2)。

另外，国家财政科技拨款总额由2012 年的5 600.1 亿元增加至2017 年的8 383.6 亿元，但同期科技拨款占财政支出的比重却由4.4%下降至4.1%(见表1)。

表1 国家财政科技拨款占公共财政支出的比重

其次，横向来看，我国政府财政资金对创新发展的支持力度与国际相比有较大差距。图3 为2017 年不同国家政府资金占R＆D 经费的比重以及平均水平，其中2017 年R＆D 经费中来自政府资金的比重分别为:中国占19.8%、加拿大占33.0%、捷克占34.6%，俄罗斯更是高达66.2%，而图3 所示各国的政府资金平均占比为29.2%，显然我国R＆D 经费中政府资金所占比重19.8%低于平均水平。

图3 2017 年不同国家R＆D 经费中政府资金所占比重①其中，法国、意大利、英国是2016 年的数据。

(二)财政资金使用效益存在地区差异

众创空间作为“双创”战略载体，各地区财政资金支持额以及“双创”战略效果存在明显差异。

首先，本文运用层次分析法对财政支持“双创”战略效果进行评价。

第一步，基于科学性、系统性、可测度性的原则，从众创空间和科技企业孵化器两个方面构建“双创”战略效果的11 个指标:在统孵化器数量X7(个)、孵化器内企业总数X8(个)、在孵企业数量X9(个)、在孵企业从业人员数X10(人)、当年获得风险投资额X11(千元)、众创空间数量X1(个)、当年服务的企业及团队数X2(个)、享受财政资金支持额X3(万元)、当年获得投融资的团队及企业的数量X4(个)、团队及企业当年获得投资总额X5(万元)以及创业团队和企业吸纳就业人数X6(人)。

限于样本数据的可得性和完备性，剔除数据缺失严重的西藏自治区，选取2017 年30 个省(自治区、直辖市)的面板数据。

第二步，运用Stata14.0 对数据样本标准化处理和检验了11 项指标数据的效度和信度，效度系数(KMO)值为0.815，信度系数(Cronbach’s Alpha)值为0.309，其统计量相伴的显著性水平是0.000，即P=0.000，则拒绝零假设，说明该指标体系具有较高的内在一致性和真实性，比较适合定量统计分析。

第三步，进行因子分析。运用最大方差法进行因子旋转，采用主成分提取两个因子，特征根分别为7.905和1.672。总方差累积贡献率为87.066%，变量未被解释信息为12.934%，表明共提取2 个公共因子就能够解释样本的87.066%。这说明，虽存在一定变量的信息缺失，但总体方差解释变量信息能力较好。根据因子总方差解释，以方差贡献率为权重，计算“双创”战略效果的综合水平。

具体计算公式为:

第四步，为了提高因子内部载荷矩阵结构的合理性，运用最大方差正交旋转变换，得到旋转变换后各因子的载荷矩阵，根据旋转变换后因子载荷矩阵大小和指标性质，共提取两类因子，如表2 所示。

表2 旋转后因子载荷矩阵

由表2 可见，因子F1中X3、X1、X2、X4、X6、X8的指标载荷矩阵比较突出，因子F2中X10、X7、X5、X11、X9的指标载荷矩阵比较突出。

第五步，根据以上分析以及2 个公共因子成分得分系数，计算出“双创”战略效果的综合得分，并根据因子成分得分系数矩阵见表3。

还可以得到旋转后因子表达式(2)(3)，其具体计算公式为:

表3 成分得分系数矩阵

根据因子F1、F2方程表达式(2)(3)以及提取2 个公共因子成分得分系数计算“双创”战略效果的综合水平，反映出了各地区众创空间运行和科技企业孵化器的基本情况，如表4 所示。

表4 “双创”战略的效果评价

从表4 的结果发现，除个别地区外，“双创”战略效果的综合水平的地区集中在东部，创新创业能力呈现出由东部向西部逐渐减弱的特征。其中，广东、江苏、北京、浙江、山东、上海的创新创业能力最强，新疆、广西、海南、宁夏、青海的创新创业能力最弱。

其次，将全国30 个省份众创空间享受财政资金支持额由高到低降序排序，并与上述各省份“双创”战略效果进行排名结果相结合，形成图4。

图4 全国30 个省份众创空间享受财政资金支持及“双创”战略效果排名

从图4 可以看出，新疆、宁夏、青海、甘肃、广东、浙江、江苏、北京地区众创空间享受财政资金支持额排名与评估的“双创”战略效果排名相差不大；陕西、云南、贵州、天津、江西、湖南、广西、海南、重庆、安徽地区“双创”战略效果排名高于该地区众创空间享受财政资金支持额排名，表明这些地区资金投入产出效果好，财政资金使用效益高；河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、河南、湖北、福建、山东地区“双创”战略效果排名低于该地区众创空间享受财政资金支持额排名，表明这些地区资金投入产出效果较差，财政资金使用效益较低。

(三)财税扶持“双创”政策门槛较高

目前，我国在国家层面、地方层面针对高校毕业生、科技人员、小微企业、退役军人、失业人员、农民工、留学人员等各类“双创”主体，发布了较多的扶持创新创业的财税政策，但整体来看力度不够，形式单一，覆盖面窄[10]，且大多数政策均对享受主体设置了一定的门槛，使得部分创新创业群体无法享受到政府资金的援助或者是税收优惠。比如，在关于创业投资企业的税收优惠政策中，对创投企业注册地、持有被投资初创科技型企业的股权比例以及投资年限均有较为严格的规定；在关于创业就业平台的税收优惠中，对于享受免征房产税、城镇土地使用税的科技企业孵化器、国家大学科技园，在提供使用的场地面积、孵化企业数量占比，以及孵化器内孵化企业自身等方面做了进一步规定；在关于小微企业的税收优惠中，对于免征教育费附加、地方教育附加、水利建设基金的小微企业月销售额、季销售额有明确的规定；对于享受采购国产设备全额退还增值税的内资研发机构和外资研发中心，政府在其认定方面做出了具体规定，以及不同设立时间的外资研发中心，其在研发费用标准、R＆D 人员数量、设立以来累计购置的设备原值方面亦有不同的规定。具体如表5 所示。

表5 关于创新创业的主要财税扶持政策(国家级)

续表5

较高的政策扶持门槛无益于降低创新创业者的成本，亦会影响“双创”主体的进入决策，难以有效激发各类主体创新活力与创业积极性。

四、财政支持“双创”战略的实施路径

(一)坚持市场导向原则，发挥财政杠杆作用

新时期政府运用财税政策推动“大众创业、万众创新”需要继续坚持市场经济发展规律，这要求“双创”活动方向、推进路径、组织方式和政策优惠都需要遵循市场发展规律。既要保持“双创”活动的市场竞争性，也要注重市场在创新资源配置中的效率性。政府在推进“双创”工作过程中应该坚持市场导向的原则，同时发挥财政杠杆的引导和激励作用，作为防范和纠正“双创”活动市场失灵的重要手段，逐渐实现“双创”战略“稳就业、促创新”的目标，为经济高质量提供新动力。

具体可以采取以下政策措施:一是政府可以尝试使用PPP(政府与社会资本合作)模式在“双创”活动中的广泛使用。二是采取政府间接投入、前期和后期补贴相结合方式干预“双创”活动。三是进一步将高校国家级工程实验室、工程中心向社会大众开放，同时多渠道寻求“双创”活动的合作资金，尽可能提高社会大众参与的热情。除此之外，建议设立“双创”投资引导基金，发挥财政杠杆支持效应[11]。一方面，既可以扶持“双创”风险投资的发展，又能作为政府介入风险投资的财政性资金来促进大众创新创业的升级，进而通过政府投资引导资金带动社会更多的资本进入“双创”领域，引致社会资本参与创新创业活动，壮大创业投资资本。另一方面，既可以有效解决“双创”融资难的问题，又能够解决“双创”活动的市场失灵现象。为了更好发挥政府投资引导基金的作用，应该坚持政府基金引导与市场运作的有效结合，通过政府和市场的互动结合，不仅可以提升“双创”投资基金效益，也激发了“双创”活动的市场活力。

(二)进一步落实减税降费政策

目前，支持“双创”战略的财政政策工具主要有财政直接投资、政府采购、财政补贴、税收优惠等。不同财政政策对“双创”战略实施效果的影响不同。研究表明，直接投资、财政补贴和税收优惠对作为“双创”载体和重要基础设施的孵化器孵化绩效的影响不同，三者中，税收优惠政策最为有效[12]，积极的税收政策对各类主体的创新创业活动具有重要的激励作用。新时期要将结构性减税与普遍性降费有效结合，这一政策有利于降低企业税收负担，提升企业市场活力，提高私人投资的意愿和激情。尤其是我国经济发展已经进入高质量发展阶段，增加市场活力显得尤为关键。因此，政府需要财税杠杆“加减法”效应实现市场活力“乘法”效应，继续加大结构性减税规模，重点推进涉及“双创”领域的税制改革。比如实施减征或者免除个人创新所得绩效收入、专利转让收入的个人所得税优惠[13]，力争实现普遍性降费与重点减税的全面协调推进。同时要进一步加深和落实小微企业所得税优惠力度，使得企业充分享受减税红利，有更充裕的资金投入到研发创新中，形成减税降费带动转型升级的良性循环。

(三)合理降低财政政策支持“双创”的门槛，保持政策稳定性

首先，政府应提高财政支持“双创”政策的系统性，进一步减少“双创”主体享受优惠政策的门槛，在税收优惠、简化审批程序、降低用工成本、放宽市场准入等方面重点发力。具体而言，一是将已有的创新创业财税优惠政策进行整合梳理，形成体系，进一步扩大财税优惠力度，减少政策享受主体所必须满足的享受条件，将更多“双创”主体纳入财政支持范围；二是做好“双创”入口服务工作，简化登记注册流程，降低企业进入成本；三是加大对用工企业的财政补贴力度，缩小政府补贴与企业录用员工成本的差距，降低企业用工成本；四是不局限于政府出资设立的“双创”服务平台，放宽“双创”服务机构的市场准入，为“双创”发展引入竞争机制，提高活动质量。

其次，保持财政政策稳定性与普惠性。经济高质量发展下政府推进“大众创业、万众创新”是一个长期而且艰巨的任务。由于大众创新创业本身具有高度不确定性的市场活动，且投资回报周期长。因此，政府推进大众创新创业的财政政策需要更加透明、稳定，逐步将试点成功的创新创业政策普及到全国，避免创新创业政策的套利或区域扎堆现象。只有让社会充分认识到创新创业政策重要性，积极营造一个可预期、普惠性市场制度，才能会让更多人去实现创新创业的梦想。

(四)提高“双创”财政投入资金使用效率

“双创”是一项复杂的系统活动，需要整合各方资源。财政资金是政府推动各类主体开展创新创业活动的重要支撑。合理分配、使用和管理创新创业资金，切实提高资金使用绩效，才能形成强大的推动力，提高“双创”活动战略效果。具体而言，一是强化创新创业资金使用管理，各部门要切实履行好创新创业资金管理的主体责任，强化内部控制和约束，严惩资金使用过程中的挪用、占用行为，提高资金使用效率；二是编制财政创新创业资金使用预算，保证资金严格按照预算执行；三是可以借鉴国际上德国、韩国、日本等国家的做法，委托专业的管理机构落实创新创业资金的使用[14]，亦可以由政府遴选专业人员成立专门的机构负责资金的使用和管理；四是加强人大和审计部门对创新创业财政投入资金的审查监督力度；五是选取科学合理的指标和绩效评价方法，对“双创”财政投入资金使用效率进行评价，并依据评价结果，安排创新创业财政预算。

五、结语

自从“双创”战略提出以来，从国家到地方都在积极为推进“双创”出谋划策。“双创”理念深入人心，市场主体迅速增长，政府政策日益完善，但“双创”也面临着诸多困境。因此，在遵循“双创”市场规律的基础上，政府尽快谋战略、定原则、补短板，为顺利推进“双创”战略提供必要政策保障。尤其是进入经济高质量发展阶段，下一步提升“双创”质量显得尤为重要，不仅可以实现“稳就业、促创新”的目标，还能为促进经济高质量发展提供新动力。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，意味着财政治理能力的提升将在很大程度上影响甚至决定着“双创”战略目标的达成。财政政策作为国家宏观调控的重要工具，地方政府运用财税政策推进“双创”更是各国普遍做法。因此，下一步政府推进“双创”战略要继续坚持市场导向原则、发挥财政杠杆作用，进一步落实减税降费政策，合理降低财政政策支持“双创”的门槛、保持政策稳定性，提高“双创”财政投入资金使用效率等。