基于多源流理论的我国基础教育课外补习治理政策分析

薛海平 刁 龙

一、引言

2018年8月国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》①国务院办公厅:《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm,2018年8月6日。,以此文件为标志在全国范围内开始了对课外补习机构的整体治理。课外补习是当下教育竞争“剧场效应”愈演愈烈、学生学业负担沉重和固化阶层代际间不平等的重要原因,课外补习机构作为其客观载体理应是减负政策的重点关照对象之一。在此文件之前,各地方政府乃至中央政府都出台过关于学生减负的指导性文件,但为什么从这份文件开始全国才展开了针对课外补习机构的整体治理?并且标准之严格、要求之细致,以及执行效率、达成效果都是以往指导性文件所不能比的。其中,“课外补习机构治理”政策议程的设置是理解该文件效力缘由的关键之处。课外补习治理问题是如何被发现并从问题发展到议程再到进入决策视野的?推动课外补习治理进入政策议程的关键力量有哪些?课外补习治理的政策议程是如何呈现的?课外补习治理的政策备选方案从哪里来?研究上述问题有助于理解国务院课外补习治理政策出台的逻辑和原因。本文基于约翰·W.金登(John W.Kingdon)提出的多源流理论,①约翰·W.金登:《议程、备选方案与公共政策》,丁煌等译,中国人民大学出版社2004年版,第185页。尝试揭示课外补习治理政策的政策议程设置逻辑,以期为其他教育问题进入政策议程提供有益启示。

二、多源流理论及其在中国的发展

自哈罗德·拉斯维尔(Harold Lasswell)和伊斯顿(David Easton)等早期政治理论家提出“政策科学”概念以来,“问题—方案—决策”的政策形成机制理论及其科学性也被学术界和实践不断证实,因此我们得以打开政策制定的“黑箱”,关注并讨论公共政策制定的整体环节。金登提出的多源流理论针对政策过程第一阶段即议程设置和备选方案的选择展开分析,试图通过对问题是如何引起官员关注的、决策的备选方案是如何产生的、政府议程是如何建立的以及为什么一种思想会适时出现等一系列问题的回答来解释一项政策是如何从问题进入政府决策视野并成为一项具体可行的政策的。在其著作《议程、备选方案与公共政策》中,其提出了著名的“多源流理论”。所谓“多源流”,就是以问题源流、政策源流、政治源流三种信息流为基础分析政策议程形成的动力机制的一套理论模型。其中问题源流研究的,是某些问题是如何从社会中存在的众多问题中脱颖而出并进入政府部门决策视野的,各种常规性的指标检测、现有情况的反馈信息、突发事件等都极有可能将一个社会问题带入政府决策部门的视野。政策源流关注的,是由官僚、研究人员、国会办事人员、规划与预算人员、专家学者和利益集团分析人员等专业人员组成一个政策共同体,共同形成政策建议和政策方案的过程。政治源流阐述的,是推动社会问题进入政策议程的社会事件或政治活动,包括国民情绪和公众舆论的变化、政权及执政党执政理念的变化及利益集团的行动等多种因素。三种信息流原本各自按照自己的固有流动路径流动并发挥着影响,但当这三种信息流在特定时间点汇集到一起的时候,就会促成“政策之窗”的打开,一个社会问题因此得以进入政府决策议程(见图1)。

图1 多源流政策议程分析结构

金登提出的多源流模型,立即在西方引起了对政策分析的新一轮研究热潮。美国的杜兰特和迭尔(Robert F.Durant and Paul F.Diehl)首先基于多源流模型针对本国外交政策的政策议程设置过程展开了研究。②Robert F.Durant and Paul F.Diehl,“Agendas,Alternative,and Public Policy:Lessons from the U.S.Foreign Policy Arena,”Journal of Public Policy,vol.9,no.2,1989,pp.179-180.阿尔坎特拉和罗伊(C.Alcantara and J.Roy)则针对加拿大的传统固定选举日期立法过程的变化展开了基于多源流理论的分析。③C.Alcantara and J.Roy,“Reforming Election Dates in Canada:Towards an Explanatory Framework,”Canadian Public Administration,vol.57,no.2,2014,pp.256-274.另外,扎哈里尔迪斯(N.Zaharildis)根据自己的研究提出多源流理论模型适用于整体政策议程设置和制定过程以及与其他政策的比较研究,从而扩展了多源流理论框架的研究适用范围。④保罗·A.萨巴蒂尔:《政策过程理论》,彭宗超、钟开斌等译,生活·读书·新知三联书店2004年版,第102-103页。随着政策科学自身的完善与发展、其在中国传播的扩大以及我国学者对政策议程研究的关注度不断上升,我国研究学者也不断在政策科学领域运用多源流理论展开对中国政策设置过程的解释与理论本土化研究。我国学者对于多源流理论的理论与实践研究贡献主要体现在对多源流理论本体的研究及其在中国的本土化研究、运用多源流理论解释我国公共政策议程的制定和设置过程研究、运用多源流理论分析我国公共政策终结的研究和运用多源流理论分析我国公共政策变迁过程的研究等四个方面。⑤姜艳华、李兆友:《多源流理论在我国公共政策研究中的应用述论》,《江苏社会科学》2019年第1期。陈敬德、王婷琳等人的研究认为多源流理论本土化研究需要重视特殊的党政体系在政策议程设置中的作用。⑥陈敬德:《“多源流”分析:解读政策制定的新途径》,《湖北经济学院学报》2005年第3期。⑦王婷琳:《社会问题缘何走向政策议程——小析“多源流”理论对政策制定的影响》,《现代经济信息》2008年第1期。而李建华、谢敏和文宏、崔铁等人通过对中国特色的社会环境与决策方式的观察,提出对多源流理论在中国的本土化研究还需要考虑对经济、文化、制度等宏观因素的影响以及特殊情况下的临时决策行为。①李建华、谢敏:《金登多源流模式理论及其启示——评述多源流模式理论》,《湖南工业大学学报》(社会科学版)2010年第5期。②文宏、崔铁:《中国决策情境下的多源流模型及其优化研究》,《电子科技大学学报》(社会科学版)2014年第5期。更多学者对于多源流理论的研究体现在运用多源流理论模型结合具体案例分析并尝试解构我国公共政策的议程设置过程。其中,周超和颜学勇着眼于乞讨人员救助办法的政策文件出台,他们运用多源流理论框架分析得出该理论框架对于我国的政策议程设置过程分析有很好的解释力。③周超、颜学勇:《从强制收容到无偿救助——基于多源流理论的政策分析》,《中山大学学报》(社会科学版)2005年第6期。毕亮亮和王世靓则关注城镇水污染治理问题,他们运用多源流理论分析得出多源流理论框架对于公共政策的政策演变过程具有一定的解释力,但仍有未考虑政治和管理体制等的理论局限性。④毕亮亮:《“多源流框架”对中国政策过程的解释力——以江浙跨行政区水污染防治合作的政策过程为例》,《公共管理学报》2007年第2期。⑤王世靓:《多源流理论视野中我国城市内涝防治政策议程形成分析——以〈城镇排水与污水处理条例〉为例》,《前沿》2014年第353、354期。还有诸多学者分别从我国生源地助学贷款政策、个人所得税法、突发事件应急预案、医疗卫生体制改革、异地高考政策、高考加分政策以及食品安全条例和校车安全条例的出台等方面展开基于多源流理论的研究分析,研究结果均验证了多源流理论框架对于中国的政策议程设置具有比较强的解释力。

现有研究证明通过运用多源流理论框架分析教育领域内的相关政策议程设置的研究成果仍有待发展。课外补习已经成为校外培训的最重要组成部分,因此本文中的校外培训概念等同于课外补习。课外补习,是发生在校外,依赖于校内教学体制而有别于校内体制,旨在提高参加学生的应试成绩和升学表现的校外培训活动,⑥Stevenson B.L.and Baker D.P.,“Shadow Education and Allocation in Formal Schooling:Transition to University in Japan,”American Journal of Sociology,vol.97,no.6,1992,pp.1639-1657.因其在学生教育获得中起到了重要的中介作用而备受社会追捧,成为社会再生产的重要途径,影响着教育公平的质量。①薛海平:《家庭资本与教育获得——基于影子教育中介效应分析》,《教育与经济》2018年第4期。已有实证研究表明,课外补习对于学生成绩及教育机会获得有着显著的影响,加上课外补习企业盲目追逐利益,一味迎合市场需求,导致出现了如“超前学习”“乱收费”等一系列社会问题,严重影响了学校正常教学秩序,并且这种影响还在持续,急需教育决策部门出台治理政策整顿混乱局面。虽然各地在进入新世纪以来陆续出台过类似的规范性文件,但大都以地方问题为导向,看待问题不够全面,缺乏中央层面的宏观性指导,直到2018年8月《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》的出台,才在全国范围内展开了针对课外补习的整体治理。课外补习是当下基础教育领域的热点话题与难点问题,运用多源流理论框架分析课外补习治理政策的政策议程设置具有较为重要的理论与实践价值。

三、我国课外补习治理的政策演变

课外补习出现的初衷是为了帮助跟不上校内正常教学进度或学业表现差的学生,通过课外补习强化校内学习内容以赶上校内正常教学进度,或提高学业成绩。但由于优质教育资源的匮乏和分配不均,必然导致对于优质教育资源的竞争,而课外补习自然就越来越成为培优而非补差的重要阵地,并形成了教育的“剧场效应”,即有能力让自己孩子参与课外补习的家长开始让自己的孩子参与课外补习,从而扰乱了正常的校内教学秩序。而随着线上教育和大型补习公司的出现,课外补习亦越来越成为一个需求庞大的市场,进一步影响着正常的校内教学秩序的发展。我国政府对课外补习问题一直都十分重视,并积极出台政策试图通过治理课外补习活动以达到维持正常校内教学秩序的效果。通过梳理十几年来中央政府及地方政府出台的关于课外补习治理的政策法规及工作文件数量(见图2)可以发现,我国课外补习治理政策经历了一个由稀缺、片面到丰富、全面的过程,而我国政府对于课外补习及对其治理的认识也经历了一个由浅入深的过程。

图2 中央及地方政府课外补习治理政策法规及工作文件数量历年变化情况(单位:件)

在十几年的课外补习政策发展中,以2012年为分界线,在2012年之前,无论是中央政府还是地方政府都没有针对课外补习现象进行大量规范化的治理活动,其中地方政府可能对本辖区内的课外补习治理活动有针对性的规范措施,但未上升成为政策文本或工作文件;而在2012年之后,中央和地方政府纷纷开始加大对于课外补习活动的关注,并出台了大量针对性的课外补习治理政策,2012年之后的每一年中央政府及地方政府课外补习治理政策数量都超过2012年之前任意年份甚至若干年政策数量之和。对于课外补习问题及其治理的认识也经历了由浅入深的过程:在2014年之前,对于课外补习的治理仅仅关注到了最浅显的课外补习机构乱收费问题,意识到了课外补习对于学生负担会有一定影响,但并没有形成具体可操作可评价的政策;而从2014年及2015年出台的对于在职教师课外兼职的专项治理,到2018年对于课外补习机构的整体治理政策的出台等都说明政府对于课外补习的认识已经不再仅仅局限于“头痛医头,脚痛医脚”的对于课外补习表面问题的直接处理,而是开始深入了解课外补习问题的本质及其对于教育制度乃至社会制度的影响。所以无论是从政策文件的数量上还是政策制定者的认知程度上都体现出政府对于课外补习问题的关注在不断加深。但课外补习问题为何能从众多教育问题乃至众多民生问题中脱颖而出,不断获得政策制定者的重视,需要进行进一步的分析。

四、基于多源流理论的政策分析

仅从宏观角度分析一个政策出台前的社会整体动向是不细致的,结论也是不够科学的。因此,本文基于多源流理论,从问题源流、政策源流、政治源流及政策之窗的开启展开对课外补习机构治理政策出台的议程设置过程进行分析,以探究良好的课外补习治理效果为何会在特定的时间达成。

(一)问题源流:课外补习火爆加剧“剧场效应”

根据金登在《议程、备选方案与公共政策》中对于问题源流的阐述,社会中的各种问题都可能是政策议程的来源,因此问题源流的本质就是政策议程的一个触发机制。而这个触发机制一般来说包括常规重要指标的监控、突发事件的发生以及现有政策或项目执行中的反馈。①魏淑艳、孙峰:《“多源流理论”视阈下网络社会政策议程设置现代化——以出租车改革为例》,《公共管理学报》2011年第1期。在课外补习治理政策分析中,由于缺乏重大课外补习突发事件,因此常规重要指标的监控以及先前和现有政策项目执行中的反馈共同组成了问题源流。

在课外补习治理政策出台之前,大型上市教育公司的年收入发展状况、辅导市场整体规模变化以及参与课外辅导的在职教师人数等课外补习重要指标,相较于其他课外补习监测指标来说更容易被量化,因此也更容易被观察到。因此,这些指标的变化往往能引起有关部门的关注,从而形成问题源流诱发政策的出台。通过汇总大型上市教育公司两大领导者(新东方和好未来)的年收入变化图(见图3)可以发现,自2015年以来两大上市公司的年收入增长进入加速期,并保持了一个稳定增长的态势,这一方面说明我国课外补习需求在不断扩大,教育市场在不断成熟,家庭也越来越重视教育;另一方面则说明市场对于课外补习产业是看好的,大量的社会资金正在源源不断地注入教育市场,导致企业发展存在“过热”等许多不稳定因素。

图3 大型上市教育公司年收入变化折线图(单位:亿美元)

通过汇总我国K12课后辅导市场规模信息图(见图4)可以发现,我国基础教育课后辅导市场庞大,增速稳定且呈高速发展的态势。在2015年后保持着每年近400亿元的增长,并在短短6年内,就已经实现了巨大市场体量上的翻一番,这对于其他产业来说是难以想象的。况且这些还都只是在市场监管部门注册的课外补习组织,根据杨东平教授等人的研究发现,我国课外补习整体市场情况大致符合“冰山理论”,即在市场监管部门注册的课外补习组织仅约占整体课外补习市场的30%左右,还有70%存在于教师私下组织的课外补习活动中。基础教育阶段参与课外补习活动的教师约有700万～850万,而参与课外补习活动的学生则逾1.37亿人次。②杨东平:《警惕新一轮的“教育产业化”》,《中国教育三十人论坛》,2018年。

图4 我国K12课后辅导市场规模信息图(单位:亿元)

在一个高速发展且面临各种复杂社会问题的转型社会中,各领域各方面各产业的利益、价值和观念之间并不能充分兼容,问题并不能够得到兼顾,许多问题都被社会放大呈现在政府决策部门面前。然而,政府的精力与能力是有限的,因此在一定时期内,能够进入到政府政策议程的社会问题也是极其有限的。这些受不同群体关注的社会问题之间相互竞争,以寻求获得政府关注的机会,进而得到解决。随着市场经济的发展,在市场化、工业化、城市化的影响下,我国社会阶层结构开始出现跨阶层流动困难、阶层代际固化等问题。①李春玲:《社会政治变迁与教育机会不平等——家庭背景及制度因素对于教育获得的影响(1940-2001)》,《中国社会科学》2003年第3期。而教育作为代际流动的重要途径,课外补习又在其中扮演着中介者的角色,课外补习问题若处理不好则会导致社会再生产的不公平。②薛海平:《课外补习、学习成绩与社会再生产》,《教育与经济》2016年第2期。因此,在课外补习机构重视培优、加剧“剧场效应”的现实环境下,课外补习产业火爆,课外补习参与人数不断增加,参与课外补习的在职教师人数众多,严重影响着学校正常教学秩序,不断挑战教育公平和社会公平目标的实现。另外,民生作为考核官员的重要指标导致政府必须高度关注民生问题,而减轻学生的学业负担作为普遍且群众反映巨大的民生问题,便成为政府不可推卸的责任。课外补习作为当下学生学业负担的重要来源,课外补习的火热发展必然不利于政府实现学生学业减负的目标,因此对于课外补习的治理还存在着政府的内生性需求。课外补习机构的高速发展和课外补习市场的火热必然会引起政策制定者的关注,2015年以来的课外补习产业加速增长以及随之而来的教育公平问题和民众对其的不满便成为政府出台课外补习综合治理的重要问题源流。

(二)政策源流:不同的政策备选方案之争

在一个社会问题最终被确定成为一项政府部门政策议程之前,往往会被一些研究学者、官僚及利益直接相关者所关注所讨论,并得出许多具有技术可行性和价值观念可接受性的政策建议。在金登提出的多源流理论中,将确定的政策议程比作“原始的政策原汤”,在“政策原汤”周围“漂浮”着许许多多的意见及政策建议,而这些意见和建议的提出者则是一个由学者专家、官僚、国会办事人员、规划与预算人员和利益集团分析人员等共同组成的政策公共体。虽然政策共同体中的主体代表着不同的利益,分布在不同的领域,但是都会不约而同地围绕着共同的政策主题发出自己的声音并希望自己的意见或建议可以得到政策制定部门的重视。为了方便观察课外补习政策出台前的政策共同体的组成与对应的意见或建议,笔者将其归纳成表(见表1)。

续表

从表中不同人员对于课外补习本质认识及治理政策意见的描述可以发现,不同的背景、不同的利益地位、不同的研究视角决定了政策共同体内的不同成员之间对于课外补习必然存在着不同的看法。学术界显然对课外补习问题对社会的不良影响更为敏感。进入21世纪以来,课外补习就早早地成为教育领域内的热门问题并且相关讨论也已经涉及课外补习背后的社会资源分配不公等本质问题,各位专家学者也都利用或量化或质性的研究方法对课外补习进行了长期的观察、调研与分析并提出了具体的政策建议,对于政策备选方案的扩充与科学化提供了有力的支撑,加速了课外补习政策的推进与落地。专家学者普遍认为,课外补习加剧了社会的教育焦虑感,加剧了教育的“剧场效应”,某种程度上加剧了社会不公平的代际传递与固化,应当受到政府部门的监管;另外,政府应当承担更加积极的社会责任,在教育资源分配不公的现实情况下加大对于贫困地区的教育财政支持。但课外补习在当下有其自身独特的社会价值,并不应该一棍子打死,而应该结合校内教育系统、城乡教育系统乃至整个社会分配与再生产机制进行整体治理,并帮助社会树立正确的教育价值观念。

从教育企业家角度来看,他们显然更愿意为自己的企业利益发声。从表述中可以看出,企业家们支持对于无证无照、低质量的课外补习机构的惩罚处理,这样可以凭借自己的正规化优势进一步发挥规模效应作用,拓展市场占有份额。但对于国家想要整治课外补习行业的意图,教育企业家们又在为课外补习行业“喊冤”。教育企业家们将课外补习的问题转嫁到了问题的本质认识上,也就是说企业家们声称学生学习压力大、学业负担重、学生家长经济压力大的原因根植于社会资源分配不均、政府监管不力以及浮躁功利的社会氛围,而教育问题只是社会问题在教育领域的投射,并不是教育自身的问题,并以此试图为课外补习开脱。其提出的应结合教育考试系统与社会问题整体治理,加大改革的力度,剥离政府与社会对于课外补习的关注也符合保护课外补习产业利益的企业家形象。因此,为了维护自身的利益,企业家们也在政策源流中积极发声,希望自己的意见与政策建议能被政策制定机关重视,获取社会的支持。

从政治官僚的政策建议看,他们更看重的是社会对于某一问题的重视与反应程度,也就是当一个问题越被社会讨论、社会反应越激烈,就越容易被政治官僚所关注,越容易促成对于该问题解决方案的形成。另外,政治官僚紧跟上级政府的指示,深刻理解上级意见并积极形成自己的相应对策。自2016年和2017年以来,课外补习成为民生的热门问题,课外补习机构乱收费、野蛮生长式的发展不断加大学生和家长的负担,也不断催生社会焦虑。人们对教育的不满在近几年很大程度上体现在课外补习上,因此对于课外补习的治理顺理成章地就成为政治官僚发声的重要对象。而在2017年底中共中央与国务院共同发布的《关于深化教育体制改革的意见》中明确规定要“规范校外教育培训机构,严格办学资质审查,规范培训范围与内容”,更在2018年将“着力解决中小学生课外负担问题”写进了政府工作报告,说明中央十分重视通过整治课外补习来达到学生减负的效果,因此也可以发现,2018年“两会”期间政治官僚也纷纷形成关于课外补习的明确政策建议,而非以往那样抽象化、模糊化地讨论,以期自己的政策建议能够得到重视。

这些来自于不同领域的思想、意见与政策建议在政策共同体中相遇、碰撞,最终形成或分裂或整合的局面,并通过形成操作可行、价值可接受的政策建议呈现在政策决策者的眼前而在2018年被最终采取成为《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》。这也说明了政策源流是政策出台的最重要源流之一,而其主要功能则体现在政策备选方案的形成上。政策源流为政策制定者提供了较为充分、科学与成熟的备选方案,也正因为如此,课外补习治理政策才会从众多竞争性政策方案中脱颖而出。

(三)政治源流:国民情绪与执政理念的转变

金登多源流理论框架内第三种重要的源流就是政治源流。有别于问题源流与政策源流之间存在的紧密关系,政治源流往往独立于问题源流和政策源流而存在。①周超、颜学勇:《从强制收容到无偿救助——基于多源流理论的政策分析》,《中山大学学报》(社会科学版)2005年第6期。金登认为政治源流由公众情绪、压力集团之间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成,但由于语境和现实情况间的差距,将政治源流运用于我国政策分析还需要将政治源流概念本土化。在参考部分学者对于多源流理论本土化成果的基础上,可以得知政治源流在中国的语境中应该包含国民情绪、执政党的执政理念或政府的行政理念转变、具体问题的管理权限归属、压力集团之间的竞争等因素。在本文中,由于课外补习的特殊性,故选取国民情绪与执政党的执政理念或政府的行政理念的转变两因素作为政治源流的分析对象。

作为一个内涵丰富的学术概念,国民情绪在多源流理论中被描述为在确定的国家范围内,相当数量的具有共同社会价值与文化传统的公民个体,共同选择统一的方向进行思考的状态,并且这种情绪或状态会随着时间的变化而发生一定的变化。国民情绪作为政策制定的外部因素,需要通过争取政策决策者的感知与重视,从而使自身利益诉求得到政策上的回应与满足。而对国民情绪变化感知力强、重视对国民诉求回应的政治精英往往能得到政治上的晋升机会,因此,政治精英面对强烈的国民情绪也往往会选择在政策议程上增加某些选项以回应国民诉求。一个社会问题为广大人民群众所接受与讨论的程度,往往影响到该问题是否能被政策决策者所感知与重视并上升成为一项政策议程。从当下的社会讨论状况来看,国民对于课外补习的情绪是激烈的,对于课外补习整改的态度是支持的,但对于目前课外补习整改政策的看法是多元的,对于课外补习问题的本质认识是不足的。课外补习的国民情绪反映在国民对于课外补习的关注程度的变化波动和对于重大课外补习新闻的传播范围与讨论深度上。本文选取百度指数对于“补课”“补习”“课外辅导”“辅导班”“补习班”等主题词搜索量的统计来反映国民对课外补习的关注程度波动,试图通过这一具体指标来量化国民情绪这一抽象概念以论证和分析课外补习领域国民情绪对于政策制定者政策议程设置的影响。

从国民对于课外补习的关注程度变化波动情况看来(见图5),人们对于课外补习的搜索量最高峰出现在2015年7月中旬、2016年7月中旬至2017年底、2018年2月底及2018年11月底,说明在这四个时间段人们展现出了对于课外补习的强烈关注。而对应这四个特殊的时间段,可以发现都存在着对于课外补习治理政策的出台,如2015年7月的搜索高峰对应2015年6月底教育部出台的《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》,2016年7月中旬到2017年的搜索高峰对应于2016年7月14日教育部颁布的《教育部办公厅关于开展治理中小学有偿补课和教师违规收受礼品礼金问题自查工作的通知》,2018年2月底的搜索高峰对应2018年2月底教育部办公厅等四部委联合公布的《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》,而2018年11月底的搜索高峰对应的特殊时间段内并未出台关于课外补习治理的政策文件,但在2018年11月底出现了一篇名为《疯狂的黄庄》的朋友圈爆文,一时间许多人都开始关注课外补习,掀起了一股关于“课外补习”的讨论热潮,另外这也与2018年8月初国务院办公厅公布的《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》在群众关注中延迟作用发挥有关。通过分析四次关于课外补习的搜索峰值与其背后的政策变化关系,可以得知,国民情绪在课外补习这样的特殊领域中很难激化为群体性事件而增大其政治影响力以引起政策制定者的关注与回应,更多的是政府在出台某项关于课外补习的政策之后,国民情绪才被积极调动起来关注政策、讨论政策。与预期假设和书中描述的国民情绪给政策制定施加的压力不同,关于课外补习问题的国民情绪显得更为“被动”,这可能是因为课外补习作为一个特殊的民生问题,经常被利益相关群体不断地讨论,同时也难以吸引其他利益无关者来参与讨论,因此出现的国民情绪波动状况可能更为稳定,而只在重大政策出台时才会吸引其他群体对于课外补习的关注,从而形成关注峰值。因此,难以根据国民情绪变化来判断政治源流是否形成以及国民情绪在课外补习问题上对于政策制定施加压力的大小。但不可否认的是,对比课外补习和其他民生问题的搜索量峰值,可以发现课外补习相较于其他民生问题对于政策出台的敏感性更高。每当有重要的针对课外补习治理的政策出台,便会引发全社会广泛的关注和深刻的讨论,其广度与深度是其他大多数民生问题所不可比拟的。所以,本文推测国民情绪对于课外补习问题的政治源流形成和发展的影响可能更体现在国民情绪对于课外补习政策的关注,促进政府对于课外补习问题的认识不断加深,从而推动下一次针对课外补习治理政策的出台。

图5 课外补习关键词的百度搜索量时间变化图

执政党执政理念的转变或中央政府行政理念的变化,对于政策议程安排的影响是不言而喻的。2017年9月24日中共中央办公厅和国务院办公厅联合出台的《关于深化教育体制机制改革的意见》,首次将“规范校外教育培训机构,严格办学资质审查,规范培训范围和内容”等课外补习专项治理内容以中央红头文件形式确定下来,直接奠定了2018年课外补习专项治理成为政策制定的重中之重。2018年2月22日教育部办公厅等四部门共同出台的《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》以及2018年3月5日公布的政府工作报告明确将“着力解决中小学生课外负担重问题”首次写入报告,都说明上级政府将课外补习治理视作学生减负的破局之举,在2018年必然会针对课外补习产生具体且明确的政策并坚决执行。于是,8月份国务院办公厅《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》这一标志性政策便顺理成章地出台并被迅速且全面地执行,在短期内就取得了巨大的治理效果。通过分析执政党执政理念的转变或中央政府行政理念的变化,不难发现在中国语境下党和中央政府的权威极大地影响着政策议程的设置,也即政治源流独立于问题源流和政策源流而对政策议程产生着巨大的影响。虽然从这一角度来看,政治源流是最明确的并且与政策议程出台之间逻辑最清晰,但执政党的执政理念转变或中央政府的行政理念的变化作为政治源流的重要因素,并不总是及时明确地表达自己的看法,它的表达往往是模棱两可的,所以也导致了政策议程设置时间上的不确定性。但一旦明确表达,社会问题进入政策议程设置也就指日可待了。

同问题源流与政策源流相似,政治源流在政策议程设置过程中也扮演着不可或缺的角色,是三源流能够汇合并最终能在特定时间打开政策之窗的重要组成部分。随着社会经济的稳定发展,教育资源分配调整跟不上社会经济资源分配的调整,因此,在这样的社会背景下课外补习活动只会越来越火热,对于课外补习的关注与讨论也会越来越多、越来越深入,执政党与中央政府对于课外补习的关注度也会越来越高。课外补习的政治源流可能在最开始不及问题源流和政策源流那样能够快速地形成,但随着时间的推移,政治源流会慢慢形成,并发挥着自己独特且重要的作用。

(四)政策之窗的开启:全国两会的召开

从前文分析看来,关于课外补习的问题源流、政策源流和政治源流都已形成并在各自影响域内对政策议程设置起着不同程度的作用。然而根据多源流理论的描述,三大源流的产生并不意味着政策议程设置会随之被提上议程,而且三大源流之间也是相对独立的,它们不会自发地实现汇合,因此需要特定的时间和特定的平台让三大源流汇合。这样的特殊时间和特定平台的确定,被多源流理论描述为政策之窗的开启。政策之窗是政策建议倡导者提出其最得意的解决方案的机会,或者是让他们所关注的特殊社会问题受到政策制定者关注的机会。①约翰·W.金登:《议程、备选方案与公共政策》,丁煌等译,中国人民大学出版社2004年版,第209页。政策之窗的开启,往往表示政策制定者想要了解该社会问题并做出回应,而回应常常以政策的形式确定下来。按照多源流理论自身的描述和我国学者对其的本土化改造,我国政策之窗开启的动力来源有两种:一个是突发的重大社会事件促使政策之窗的打开,另一个则是常规的重要政策议程集中讨论并能够得到回应的重要时间点即全国人民代表大会和中国人民政治协商会议的召开。由于课外补习难以形成突发事件,因此课外补习政策要获得政策制定者的关注应更多地把握住全国两会召开这样重要的政策之窗开启的机会。

如前文所述,社会经济发展和资源分配不均使课外补习成为获取优质教育资源的“快车道”而引起社会各界广泛的讨论,专家学者、政治官僚、学生家长与网络媒体等无不围绕对课外补习的认识与治理在积极地讨论与发声,课外补习的影响范围和影响程度都超过之前,课外补习治理成为教育民生中最重要最需要得到回应的问题之一。尽管每年全国人大或全国政协的提案、议案或与之相关的新闻报道会涉及课外补习,但数量发生巨大增长、关注度迅速提升则是在2015年以后。另外,在原来的议案、提案中,政策制定者也未能充分把握住议程设置机会而进行进一步的政策推动,所以在2015年之前关于课外补习问题治理的政策之窗并没有能够被完全打开。而相比之下,2015年至2018年,关于课外补习的三大源流发展基本成熟,因此,在两会开启政策之窗提出关于课外补习治理的方案,受到决策者青睐、进入决策议程的可能性就更大。《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》《教育部办公厅关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知》《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》等系列重要文件出台和各地方政府课外补习治理文件的密集发布也证明了这一点(见表2)。

表2 各地方政府课外补习治理文件数量表

续表

通过整理十几年来课外补习治理政策,对照“多源流框架”涉及要素进行分析,能够进一步看清多源流的发展与政策之窗开启的动态过程(见表3)。至此,课外补习三源流得以汇合并完全打开了政策之窗。随着2018年这一轮课外补习综合治理的深入,以后对于课外补习治理的关注应该会只增不减,直到问题得到有效的解决。

表3 自2009年来课外补习治理“多源流框架”涉及要素归纳表

五、结论与建议

(一)研究结论

多源流理论对于课外补习政策出台有着较强的解释力与预测力,而不同源流对于政策的出台又在不同阶段起着不同的作用。仔细观察中央和地方政府出台的课外补习治理政策法规及工作文件内容和治理对象之后不难发现,中央及地方政府对于课外补习的治理认识还经历了较大的转变,呈现为三个重要阶段(见表4)。

表4 不同阶段课外补习政策出台的多源流解释

以2014年出台的《中小学教师违反职业道德行为处理办法》和2018年出台的《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》为两个重要政策转变节点,可以看到在2014年之前中央及地方政府都已意识到课外补习对于校内正常教学秩序的冲击和对教育市场的影响,试图改变这一现状以防止“剧场效应”的持续加深。但在2014年《中小学教师违反职业道德行为处理办法》出台之前对于课外补习治理的认识仍处在表面阶段,着力解决群众反映最大的课外补习机构乱收费问题,未能够发现问题的本质在于教育市场的供需不平衡导致的补习机构的逆向选择。因而第一阶段以《教育部、国家发展改革委、财政部等五部门关于2013年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》为据,我国严厉整治了一批以乱收费扰乱正常市场秩序的课外补习机构,但对于课外补习机构的特殊性以及治理的特殊意义还没有深刻的把握。因此,草草整治完一批乱收费机构,暂时抚平了大众对于课外补习的强烈质疑之后就没有继续跟进治理,呈现出“头痛医头,脚痛医脚”的治理特点。该阶段政策出台的特征明显地反映出问题源流对于政策出台推动的主导作用,但由于政策源流和政治源流未发展完善,决定了这一阶段的改革难以做到深刻、科学,也难以做到全面展开与整体把握。

第二阶段以教育部2014年出台的《中小学教师违反职业道德行为处理办法》和2015年出台的《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》为标志,开始以在外兼职的在职教师为治理对象,针对课外补习的特殊性进行整体性治理并取得了良好的治理效果。这说明政府对课外补习的认识不断加深,经历了从“管事”到“管人”的治理意识转变,意识到了在职教师参与课外补习对正常校内教学秩序的巨大冲击,这是治理转变的重要一步。虽然严厉整治了一大批在外兼职教师,但由于监管成本巨大和监管标准不明确,当兼职老师纷纷退出补习机构、自己通过租借教室办学甚至在家办学等隐秘方式后,补习机构的治理和兼职教师的治理便都无法继续下去,结果也只能不了了之。通过观察大型补习机构财务报表可知第二轮治理并未冲击到整体补习市场的命脉,而第二阶段治理之所以没能取得全面治理效果,就是因为对于课外补习的认识还不够深刻,只意识到了教师的重要性,未能从宏观教育制度层面考察课外补习的意义,所以难免顾此失彼。另外,治理政策未能出台全面而明确的治理标准,因此加大了地方治理难度,也让许多治理活动最后难以为继。第二阶段的政策文件内容和后续的问题治理情况,反映出政府对于课外补习治理的认识较第一阶段更为深刻,认识到了光解决表面问题没用,必须把握住行为主体,于是政策聚焦于在职教师的课外兼职行为,并且这一阶段的政策内容更为具体翔实,这都说明了政策源流,特别是专家学者对于政策备选方案的积极贡献对推动第二阶段政策出台起到了主导的作用,但学者的研究也有其不可避免的局限性:一方面与现实情况保持着一定的间距,另一方面也无法整体把握全国范围内的整体情况。

面对基于课外补习反映出的越来越严重的教育资源竞争问题,面对教育市场不均衡导致的补习乱象频频发生,面对强烈要求课外补习治理的群众呼声,中央及地方政府急需对课外补习治理进行全面而深刻的改革。在这样的政策背景下,政治源流逐渐形成并开始发挥其主导作用,以2018年国务院出台的《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》为标志,我国政府开始进入到了对课外补习机构进行全面治理的新阶段。对比三个阶段的政策特征,政府对于课外补习治理的认识经历了一个由浅入深的过程,说明在不同阶段各个源流对政策出台起到了不同程度的影响,不同源流在不同阶段的主导作用决定了这一阶段政策治理的特征、对象与方法。通过比较最后的治理效果,政治源流尤其是执政党的执政理念的转变相较于问题源流和政策源流,对于政策的出台起到了最重要的作用。

(二)政策建议

通过前文分析,在三条源流中对于最终课外补习治理政策的出台起到最重要作用的是政治源流中执政党的执政理念的转变和中央政府行政理念的变化,这很大程度上是因为我国特殊的国情和政治传统。但在政治源流发展成熟,并对政策出台起着巨大作用的同时,政府急于将指示转化为政策文件以及时回应上级要求,虽然可以及时做到对于问题的宏观回应,但这也意味着在政治源流汹涌的情况下,政府难以全面细致地考察问题源流和政策源流,也就是说政府会为了及时回应上级指示而忽略对于民众的回应、对问题深入的考察以及对学者研究建议的比较与采纳。当前我国政府正处于转型期,打造“服务型政府”以达成良好的治理效果必然要求达到“回应性”标准,即对于问题源流和政策源流的要求与建议做出及时且负责的反应。①俞可平:《全球治理引论》,《马克思主义与现实》2002年第1期。政治源流能量巨大,不是短时间就能形成的,也不是短时间就会消散的。因此,在课外补习强政治源流的现实情况下,政府一方面应积极做到对于上级指示的回应,及时出台针对性政策,另一方面还需要做到对问题源流和政策源流的回应,全面深刻地考察问题,科学民主地制定政策。

通过梳理我国课外补习政策的发展历程并进行多源流分析后,可以发现我国政府对于课外补习治理的认识是基于“减负”问题下的对策选择,即我国政府目前对于课外补习治理的动力和对于课外补习治理的本质认识是基于减轻学生学业负担而产生的。课外补习火热确实会加重学生的学业负担,但这并不是课外补习对于教育体制和社会结构最大的破坏。根据国内外学者研究,课外补习对于固化社会阶层、合理化社会不平等、促进社会再生产有着巨大的作用。②薛海平:《课外补习、学习成绩与社会再生产》,《教育与经济》2016年第2期。当下对于课外补习造成的不平等和进一步限制阶层代际流动的现象已经形成了一定的国民情绪(近年来国民对于教育与平等话题的诸多关注与讨论),产生了如“补习券”等诸多具体可执行的科学政策建议,但由于执政理论尚未从“减负”转移到“促进教育公平”上来,因此对于课外补习的治理政策也必将难以涉及维护教育公平的具体措施。正是因为政治源流中执政理念的转变对于政策的推动起着巨大的作用,所以为了引起党中央和中央政府的理念转变,深刻把握课外补习治理对于维护教育公平、打破阶层固化的作用,人大代表、政协委员应积极建言献策,将课外补习的社会再生产作用,以及治理课外补习对于维护公平的社会价值及时反映给中央政府,以促成其执政理念的转变,优化资源配置,达成良好的政策效果。