政府公信力的影响机制及提升对策研究——以重要公共危机事件应对为例

吴晶妹 武芳芳

政府公信力建设是社会信用体系建设的重要内容。中国经济的快速发展、经济总量增加、社会治理难度增大对政府执政能力和政府公信力的需求更加迫切。党的十九大报告提出:“转变政府职能,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设服务型政府。”增强政府公信力有助于解决各种社会矛盾,促进社会和谐稳定。同时,信用是市场经济的基础和灵魂,通过出台信用政策和措施,有助于缓解信息不对称的问题,弥补市场经济本身的不足。

多年来,学者从政府公信力的内涵、影响因素、评价指标以及重大危机事件的政府应对等方面进行了深刻的研究,成果颇多。经广泛阅读研究文献,结合实践情况,本文认为政府公信力涉及内容广泛而深刻,虽然表现在一些影响因素和评价指标上,但更多的是机制的作用。政府的运作机制,例如职能部门之间的协同与配合等对政府公信力的影响更大、程度更深,更加难以改变,为提升公信力,政府需进行管理体制改革。

本文拟从政府管理体制与机制视角出发,探索寻找来自政府内部的、影响政府公信力的主要运行机制。

一、政府公信力影响机制的理论思考

通过对学者研究成果的反复梳理,本文认为有以下五大机制影响政府的公信力:

(一)政府职能部门之间分工协作机制

这部分内容研究文献较为丰富,涉猎广泛,主要涉及政府主体行为和政府架构。

林尚立指出中国政府间关系包括纵向关系和横向关系。随着社会进步又衍生出斜向政府关系,政府间关系的协调影响行政效率。①林尚立:《国内政府间关系》,浙江人民出版社1998年版,第91—99页。随着经济发展、技术进步,劳动、资本、实物、技术等资源要素跨区域流动加速,公共服务跨区域需求增加。中国政府适时进行政府机构改革,承担越来越多的社会服务职责,需要在软硬件基础设施建设、环保、产业结构调整、医疗、教育、公共卫生、社会保障、应急管理、信息服务、科技、金融、文化等领域进行跨地域合作,以提高公共服务供给质量。所以,纵向及横向政府关系、政府协调治理在经济、社会进步中的作用越来越重要。

但目前政府之间协调机制不畅,地方短期利益偏好等主客观因素的存在使得地方政府之间、不同政府部门之间的冲突时有发生,如从改革开放初期的“金融中心建设”,到近期的“高铁之争”“机场之争”,再到2020年新冠肺炎爆发之后医疗物资配送、疫情防控不及时,等等。在现行的经济运行机制下,单一的地方政府无法解决跨区域、跨国别的资源流动。政府治理机制不健全,会增加多边协商成本,刺激部分社会主体“搭便车”的行为,提高行政管理难度。

经济发展和社会治理的经验表明,政府治理机制的协调关系到政府的执行力和行政效率。地方政府间、政府部门间分工协作机制不合理会影响居民对政府的评价,影响地方政府公信力建设。中国很多学者也研究了政府治理组织结构与政府公信力、政府诚信建设的关系。陈小钢探讨了中国政府公信力建设中的问题,提出应转变政府职能,从政务公开、规范行政手段、提高行政效率、注重廉政建设等方面来提高政府公信力②陈小钢:《电子政府:如何提高政府公信力》,《广州政报》2001年第18期。。汪水波、何显明认为提高政府公信力有助于降低行政成本。要采取措施不断增强政府信用,提高政府行政效率,增强公民信任,降低行政成本③汪水波、何显明:《地方政府公信力与政府运作成本相关性的制度分析》,《国家行政学院学报》2002年专刊。。陈洪生、龚培兴分析了政府理念、行为和效率对公信力的影响,认为三者与政府公信力都呈正相关的关系,政府行为和效率的提高、管理理念的创新是政府管理改革的重点。④陈洪生、龚培兴:《政府公信力:理念、行为与效率的研究视角——以“非典型性肺炎”防治为例》,《中共中央党校学报》2003年第3期。唐铁汉分析了政府失信的原因和表现,提出了建设信用政府的对策:树立政府法制理念,加快政府职能转变,推进行政决策科学化。⑤唐铁汉:《提高政府公信力建设信用政府》,《中国行政管理》2005年第3期。

张维迎指出:政府和其他行为主体一样,也是在一定的制度环境之中存在和运行的,其行为的选择和实施同样受到制度环境的约束。⑥张维迎:《信息、信任与法律》,生活·读书·新知三联书店2006年版,第200—205页。

2007年的政府工作报告提出需从完善行政权力实施、改进组织结构和管理方式、推动政务公开、建立电子政务等方面提升政府公信力,为构建良好的政府公信力明确了方向。

毛伟等提出提升政府执行力和公信力的对策,包括加强法制建设,加强政务公开;加强政府决策民主化和科学性;完善政府职能部门责任制,强化政策执行的公众监督等。⑦毛伟、贾凌民、胡仙芝:《马上就办:提高政府执行力和公信力的有力“抓手”——“提高政府执行力和公信力”研讨会综述》,《中国行政管理》2007年第11期。李志强认为可以通过加强政府廉政建设,加强政务公开力度,鼓励、支持社会组织发展等提高政府公信力。①李志强:《政府公信力与地方政府能力建设研究》,《四川行政学院学报》2009年第5期。程璇、崔旭认为政府、公众、沟通系统构成了地方政府公信力的要素,并由此提出增强政府公信力的建议。②程璇、崔旭:《突发事件中政府面向公众的信息沟通机制》,《图书馆学刊》2012年第9期。

石亚军、施正文分析了中国政府公信力建设过程中存在的问题:政府部门间职责划分不清;政府职能转变不到位;行政立法体制不完善,执法基础欠缺;权力分工制约不够等;并提出改进建议。③石亚军、施正文:《我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题》,《中国行政管理》2011年第5期。李金龙、余鸿达认为公信力建设的不足有:决策体制科学性不足,存在政府部门主义倾向;政府部门职能缺乏界限,导致职责交叉重叠、权责不对称、公共权力部门分散化;社会治理中存在多头决策、公共服务供给不足等。④李金龙、余鸿达:《区域公共服务中的政府部门主义问题研究》,《中国行政管理》2010年第5期。

高月、张鑫和认为目前政府部门存在职能错位、职责交叉、权责脱节等问题,在未来的改革中要建立健全部门间协调配合机制,构建政府公信力建设体系。⑤高月、张鑫和:《政府公信力的内涵与提升路径》,《光明日版》2014年10月6日第6版。米鹏举研究区域治理和地方政府横向治理体制之间的关系,认为扩展地方政府横向治理机制,有助于提高区域开发效率,提高政府诚信。⑥米鹏举:《我国区域治理与地方政府横向府际关系:现实困境与调整策略》,《内蒙古大学学报》(哲学社会科学版)2018年第6期。

(二)多主体参与横向联合机制

许多学者研究认为政府要转变职能、提高社会治理效果仅凭政府自身是困难的,要充分发挥其他社会主体的作用,建设完善多元主体参与的政府协调治理机制,提高社会治理能力,完善社会治理体系。

Gerr Stoker认为社会治理主体是不限于政府的社会公共机构和行为者,要形成多主体协调参与的自主治理机制。⑦Gerr Stoker,The Relevance of Political Science,Red Globe Press,2015.袁建军以危机事件的应对为研究对象,认为应该建立起包括政府、企业等多元主体多种合作的机制,提高公共危机应对的效率和政府公信力。⑧袁建军:《应对突发公共事件中政府和企业互动研究》,苏州大学2012年博士学位论文,第171—176页。赵军锋认为政府协调治理机制应包括“中心节点”——政府、“伙伴节点”——社会组织、“互补节点”——市场机制、“差异节点”——群众,构建企业、社会组织、媒体和公众等多主体参与的协调治理系统,才能提高危机应对效率,提高政府的执行力和公信力。⑨赵军锋:《重大突发公共事件的政府协调治理研究》,苏州大学2014年博士学位论文,第46—50页。

王国红、马瑞认为地方政府公信力缺失主要表现为公众对政府“不信任感”增强。因此,要理清政府、市场、民间组织和公众的关系,建立多元协同治理的模式,重塑地方政府公信力。[10]王国红、马瑞:《地方政府公信力的流失与重塑——多元协同治理的视角》,《湖南师范大学社会科学学报》2013年第2期。张志安等研究了互联网背景下提升政府公信力的途径,认为政府进行互联网治理,营造良好的网络舆论环境,有助于提升政府公信力。[11]张志安主编:《互联网与国家治理发展报告2017》,社会科学文献出版社2018年版,第1页。

(三)全流程的政府管理机制

从政府管理流程角度讨论影响政府公信力的文献相对略少,但流程管理作为政府运行机制的重要组成部分是非常重要的。信用管理行业一直有全流程信用管理的理念。最近几年,随着社会信用体系建设的深入推进,全流程信用管理越来越得到重视,部分信用监管文件中已专门提出要建立事前、事中、事后的全流程信用监管体系,落实信用联合惩戒制度,提升政府公信力。

政府进行社会管理要考虑政策的制定、执行、反馈和完善。政府的危机应对,要包括事前的监测预警、事中的应对处置和事后的恢复阶段,它们构成一个完整的处理流程。仅重视应对,不重视预警,会给政府危机应对带来不利影响。

吴晶妹分析了政府失信的现状:政出多门,政策的可执行性差;政策模糊、经常更改,持久性和连续性差;政策存在“一刀切”等现象,没有结合地方实际情况;政府行政凌驾于法律和公众利益之上,损害了社会公共利益;政府诚信意识差,支持或无视企业弄虚作假;部分政府为了自身利益,掩盖不利事实,追求政绩,夸大经济数据和社会管理结果。这些失信现象涉及政府管理的事前、事中、事后的整个流程,因此要建立涵盖政府全过程管理的守信监督机制,在社会治理的全流程开展不同形式的守信承诺,以缓解和消除政府失信,提升政府公信力。①吴晶妹:《论政府守信监督机制》,《求实》2004年第3期。

(四)现代智能信息体系机制

这部分内容研究文献较新,近几年研究成果丰富,主要涉及大数据技术、互联网发展与应用、政府现代职能变革体系与运行机制。

学者研究了大数据技术的发展对政府诚信建设的影响,认为大数据时代的到来不仅仅影响政府行政的手段和方式,还引导和创新政府治理的理念。

吴晶妹认为信用是获得信任的资本,信用是由诚信度、合规度、践约度三个维度构成的,因此,信用度量需要利用大数据技术对多维度、多层次的信用数据进行抓取,通过数据共享、信用评价,确定信用价值,促进信用交易的实现。通过信用资产的使用、流通、交易,政府可以提高社会治理效率,提升政府公信力。②吴晶妹:《现代信用学》,中国人民大学出版社2009年版,第3—5页。

竹立家等指出大数据技术应用可以加快政府职能转变,促进政府行政体制和决策机制的创新,提高政府社会管理和协调的能力。③竹立家:《重塑政府:“互联网+政务服务行动路线图”》,中信出版社2016年版,第85—86页。刘水认为大数据和新媒体的发展放大了政府的制度缺陷,政务信息公开透明程度不够、公众非理性参与社会管理、社会信任感降低等因素降低了政府公信力水平,因而要加强政府危机预警机制建设、规范政务公开机制建设、加强网络伦理建设以增强政府公信力。④刘水:《新媒体时代地方政府公信力建设分析》,《传媒论坛》2019第17期。

(五)网络舆情机制

2010年以来,网络自媒体爆炸式发展,信息传播途径和方式发生重大改变。信息传播速度大大增加,传播渠道更加丰富,传播源和受众界限更加模糊,受众变成传播媒介,以自身为中心进行信息传播。学者通过研究认为网络舆情对政府公信力的影响日益增加,若形成负面舆情,会大大削弱政府诚信,从而削弱政府的执行力和公信力,因此,政府要加强对舆情的监测和引导。

刘建华、斯琴格日乐认为网络舆情对政府权力使用、资源配置、形象塑造等提出挑战。政府应建立健全舆情预警和处置机制;增强资源配置能力,提高政府公信力。⑤刘建华、斯琴格日乐:《网络舆情视角下的地方政府公信力的政治考量》,《宁夏社会科学》2012年第3期。卢汉桥、郑洁认为网络时代的到来使政府面临严峻的挑战,但也面临突破治理困境的新契机,政府对舆情的不当应对可能会陷入“塔西佗陷阱”,政府公信力失效,因此要在新媒体时代加强建设政府诚信。⑥卢汉桥、郑洁:《廉洁生态论》,社会科学文献出版社2015年版,第8页。刁生富、陈思琪从大数据技术创新、应用,大数据思维更新等方面,综探讨应用大数据技术以增强政府执行力和公信力的路径。⑦刁生富、陈思琪:《大数据思维与地方政府治理创新》,《领导科学论坛》2018年第3期。Hong Yuxiang等研究认为媒体可以帮助人们了解政府行为、活动和绩效,从而增加他们对政府的信任。⑧Hong Yuxiang,Lee Taesam,Kim Jong-Suk.Serial Multiple Mediation Analyses:How to Enhance Individual Public Health Emergency Preparedness and Response to Environmental Disasters,International journal of environmental research and public health,2019,16(2).

总之,通过对这些文献的梳理,我们发现,现在政府越来越重视职能转变,重视提升公信力。学者大多是从某一个角度(如大数据时代、网络舆论压力)出发,研究影响政府公信力的因素和条件,对整体机制层面上的研究较少。但是,地方政府公信力建设中存在的一些不足,例如政府管理忽视事前和事后监管;政府部门行政“碎片化”严重;政府部门之间职能划分不清,不同部门之间存在职能交叉,存在多头行政现象;中国行政制度以政府主管为主,社会组织、媒体、公众参与感不强,多元协调治理机制尚未建立;大数据时代和新媒体的发展,网络舆情影响力增加对政府公信力建设提出更大的挑战;等等。这些都与机制有关,需要我们从整体机制建设出发,夯实基础、加强宣传引导,提升政府公信力。

二、政府公信力影响机制的实践思考

(一)政府部门协作机制的影响

政府负责公共服务供给,承担促进社会进步的责任,但是中国政府部门间的内部行政协调机制缺乏强制性的约束和规范。行政部门各自为政、相互扯皮、互相推诿、政令难行、政策朝令夕改、政策规定主观性大、实施困难等现象和行为时有发生,屡禁不止。协调机制的不畅导致政府对社会的综合治理能力不足、行政权限割裂、效率低下,对社会组织和个人的合理诉求政府无法及时跟进。

行政过程中出现问题主要是由于中国行政体制不健全、政府体制改革不彻底,具体来看:

第一,政府各部门职能分割、协调性不足。中国按照纵向的层级结构与横向的职能结构建立了职能专业化的政府行政体系,包括民政、工商、海关、税务等部门在日常行政中能够较好地进行社会治理,但是在重大危机事件(如疫情)发生时应对不足。

第二,政府部门职责同构,存在条块分割现象。中国上下级的纵向组织体系中存在严重的“条块分割”和“职责同构”问题,“上下对口、左右对齐”,政府部门的设置没有因地制宜,上级同系统部门对下级部门实施垂直管理,管得过严过死。中国政策决策者和执行者之间存在分割,会导致政策执行效果大打折扣,政府内部各部门之间工作难以协调。

第三,政府决策机制不完善,反馈机制不健全。中国政府各部门尚未形成科学、合理、有效的沟通机制,政府各个部门基于自己的职能和行政要求、政策偏好制定本部门的政策、措施,政策制定过程中各级政府之间、各部门间信息公开、共享不足,导致信息割裂和“信息不对称”,形成了“信息孤岛”,也导致不同部门政策之间存在冲突。例如中国食药监管、环境污染治理等领域长期存在“九龙治水”现象,环保部门针对环境污染问题“有问题治不了”;针对PPP的监管,国家发改委和财政部分别公布项目合同指南,提请立法,导致法案草案内容冲突,影响了政府公信力建设;在2020年年初新冠疫情的应对中,大理市私自征用并扣押重庆市、黄石市采购的医疗物资,严重影响了社会公众对政府的信任。①靳文辉、王星云:《地方政府组织结构的优化进路》,《理论探索》2020年第2期。

第四,政府组织机制的碎片化、行政程序的繁琐会降低政府行政效率并对居民、企业的生产、生活造成不利影响,不利于地方营商环境的改善。区域间政府沟通不足、政府部门之间的信息割裂,会降低公众对政府的信任感,削弱政府公信力。

所以,建立健全政府部门之间的协调机制,实现部门之间互联互通、信息共享,对提高行政效率和政府公信力具有重要意义。②郑新业、王宇澄、张力:《政府部门间政策协调的理论和经验证据》,《经济研究》2019年第10期。政府各部门之间的联结与协调要依靠组织和职能两方面的纽带。职能纽带指政府各部门包括功能运转与权力分配和合作,组织纽带是指上下级政府之间、各地方(基层)政府之间的关系处理。③祝哲、彭宗超:《突发公共卫生事件中的政府角色厘定:挑战和对策》,《东南学术》2020年第2期。要充分发挥政府职能,建立政府各部门分工协作的高效机制,要充分发挥中国政府的职能纽带和组织纽带作用。职能纽带贯穿于疫情等危机事件处理的全流程,将政府作用发挥贯穿于全过程。

组织纽带要求处理好中央与地方政府的关系以及各地方(基层)政府之间的关系。中国各政府部门包括环保、交通、卫生、公安、消防等,缺乏有效的沟通渠道,信息流通不畅,会造成行政效率较低,平级政府(职能部门)之间或缺乏协作,可能出现相互推诿、“分工不合作”等现象,政策执行不力。所以,要加强上下级政府之间、地方政府、各部门之间的协调沟通,建立起快速高效的决策、执行体系。①赵军锋:《重大突发公共事件的政府协调治理研究》,苏州大学2014年博士学位论文,第62—64页。

图1 中国政府运行机制碎片化现象示意图②李燕、高慧、尚虎平:《整合性视角下公共政策冲突研究:基于多案例的比较分析》,《中国行政管理》2020年第2期。

(二)多元主体横向联合机制的影响

政府与社会是相互影响、相互制约的。政府不能脱离社会单独存在:一方面,社会的生产力水平和生产关系决定了政府治理模式、行政方式和执政能力水平;另一方面,政府治理模式、方式和水平也影响经济发展和社会治理水平。政府与社会间的相互影响要求把政府职能转变与社会组织、公众、媒体等作用的发挥相结合。

国家和政府虽然掌握着大量资源和应对突发事件的应急动员能力,但是在短时间内很难全面整合资源,地方政府之间可能发生各种推诿和争执,影响行政效率,产生“政府失灵”等现象,不仅会损害管理的效果和效率,影响政府公信力建设,还会造成资源浪费。③崔珂、沈文伟:《基层政府自然灾害应急管理与社会工作介入》,社会科学文献出版社2015年版,第12页。中国目前的横向组织联合机制中还存在一些不足和缺陷,主要表现为:

第一,政府缺乏统一规划和完整的制度安排。社会组织、行业协会、媒体等机构和组织在危机事件管理中不能与政府充分沟通,形成合力,导致其工作受到限制,阻碍了自身作用的发挥,影响服务效果。

第二,中国总体背景是“强政府,弱社会”,在社会的权力格局中,政府依然处于主导地位,负责资源配置。社会组织、NGO等与政府之间缺乏互信机制,相互之间协同工作经验较少,容易出现两者相互制约、配合不当的现象,反而会降低应对效率。

第三,非政府组织和社会组织参与度较低。它们介于政府与市场之间,可以弥补政府在疫情应对等危机管理中的“不足”。首先,疫情等危机事件带来的巨大损失和难以预测性使应对需要大量物力、财力、机制支持,仅仅依靠政府的力量难以快速反应和应对,需要最大可能地吸纳社会组织的力量;其次,非政府组织具有管理灵活中专业性强、与社会联系密切等优势,可以协助政府高效应对疫情等危机事件。但是,中国目前还没有形成横向联动机制。

所以,为提高政府公信力和危机应对能力,政府应充分发挥其他社会主体的作用,建立多元主体协调应对的横向联动机制,相关主体包括政府、非政府组织(NGO)、以企业为主的市场组织、媒体和居民等,以承担政府职能转变中让渡出来的服务职能,发挥多元主体的能动性和积极性。

图2 多元主体的横向联合机制构成示意图

(三)全流程管理机制的影响

中国目前将公共危机事件应对视为短期的救助,更注重事中处置和应对,对事前预警、防范和事后的恢复和重建重视不足,缺乏长期规划、恢复机制。这导致政府政策的决策机制不完善,政策的执行反馈机制存在缺陷和不足,特别是在危机事件的应对过程中,存在以下问题:第一,应对政策的制定、颁布和执行相对于危机事件的发展具有滞后性;第二,物资统筹、调配与物资需求相比不及时、渠道不畅;第三,没有充分调动社会组织的力量参与应对,社会主动性发挥不足等。要通过机制建设、统一政策、调配物资,激发社会力量等理顺应对执行过程的难点,更好地对公共危机事件进行应对和管理,从而提升政府部门自身的公信力。

在2020年年初的新冠疫情应对中,部分地方政府的事前预警不足,致病信息没有引起地方政府足够的重视,前期乐观的估计和“可防可控”的宣传,灯会、“万家宴”等聚集活动的照常举行,宣布“封城”之后的大批居民撤离,使得病毒迅速传播;由于预警不足,准备不充分,大量疑似病例进入医院,医疗系统物资严重不足:医用物资短缺、医护人员不足、后勤供给脱节,为前期疫情的防控应对工作带来极大的压力和隐患;部分地方政府对生产生活的恢复不够重视,政策激励措施迟迟未出台,影响了经济的恢复和发展。

重大危机事件时间跨度长,政府应该建立预警、应对和恢复的完整流程体系,包括事前预警、事中应对和事后恢复。事前预警阶段,要对信息进行搜集、分析、评估和预测,完善防控预警机制;处置应对阶段,主要是决策、协调和执行,明确各组织机构的职责权限,统筹协调、合理配置人、财、物等资源,保证资源能够及时调配、发放;恢复阶段主要包括完善制度体系,构建智能技术平台,实现信息公开、共享、创新。这样,政府各职能部门之间得以构建包括预警、决策、执行和反馈等职能的完整机制。通过将风险防范、应对准备与事件响应、处理应对能力建设有机结合,着力构建政府应对的全过程管理模式,这是加强政府公信力建设的重要举措和落脚点。这需要政府在以下三个方面着力:

第一,大力推动社会治理、风险应对的“风口前移”,持续完善政府公共安全风险治理体系,不断加大对自然灾害、社会风险等各类风险事件的防控监测,结合实际制定风险辨识、风险评估以及风险缓解方案,做到针对危机事件和风险的早发现、早化解,①龚维斌、赵秋雁主编:《社会体制蓝皮书中国社会体制改革报告No.6(2018)》,社会科学文献出版社2019年版,第1页。减少危机等事件的发生频率,从而减小各类风险事件对经济发展和社会治理的冲击。具体来说,在事前防控阶段应更注重顶层设计,建立预警防控机制,及时发现控制公共突发事件;做好风险和危险事件的应急预案,包括战略规划、通信计划等;建设政府各部门之间的信息共享平台,确保各部门之间信息能够及时共享,方便进行物资筹备和调拨;建设面向社会的信息发布公示平台,方便进行信息发布,一方面可以消除公众的恐慌,另一方面可以防范风险大范围扩散,减少经济损失;由政府成立指挥处置小组,包括医疗、公安、交通、专业协会、媒体等多方面力量可以形成合力,提高应对效率。

第二,在做好风险防控监测的基础上,做好风险应对准备工作。对于属于不可抗力的自然灾害和突发的社会事件,制定有针对性的监测预警和应急准备措施,全面提升地方政府应对风险的能力,以便在危机发生时快速反应和应对,提高应对能力和效率,提升公众对政府的信任。

第三,做好事后处置和应对工作。在危机事件发生之后,要做好应对工作,包括政策的出台、执行、沟通与反馈等。重大危机事件的发生会对经济发展和社会秩序带来巨大冲击。2020年新冠疫情在世界范围内蔓延,严重冲击了世界经济,上半年中国经济同比增长1.9%,为1976年以来最低水平;7月,世界经合组织发布报告称,2020年全球经济陷入深度衰退中,经济会出现5%—6%的萎缩。这需要政府能够提前制定、出台经济刺激措施,防止危机事件后经济和社会的衰退。

(四)现代化、智能化、信息化建设与应用的影响

大数据、高新技术的发展等有助于政府决策制度的科学化、民主化,有助于提高政府治理能力和水平,还有助于创新政府治理理念,推动和保障政府科学有效治理,从而提高政府公信力。因此,大数据时代智能化、信息化建设是提高政府公信力的有效依托,为提高政府公信力提供了手段,创新了思想和理念。

目前,中国统一的信用公示、共享平台还未完全建立,部分部门或企业将信息“私有化”,不愿意共享,因此信息收集的时间长,信息垂直层级报送会出现单个的“信息烟囱”,影响政府统一决策的出台和实施,影响危机事件的应对。

从危机事件决策的约束条件即对公共危机反应时间的周期上看,大数据时代要求政府依据科学数据做出快速反应,而当前政府公共危机决策的时间跨度依然过长。从对危机事件的回应上看,互联网是大数据生产、运行的承载平台,但现有决策机制仍然难以及时回应网民和媒体的关切。从决策的体制上看,现有的决策体制极大地影响了决策的时间和效率。

大数据技术的发展改变了政府的决策、政策的执行。一方面,数据收集渠道更加全面、广泛,“数据爬虫”等技术不仅可以收集信息主体更多维的数据,还可以收集更多主体的数据;数据整理更统一规范;数据格式更加明确有序,方便对数据进行高效、精确的分类,有助于科学决策,提升效能。

地方政府的信息共享平台建设与应用均不足,信息收集不上来,报不出去,信息“碎片化”严重,区域收集分析的信息不能及时、有效共享和传递给上级、其他部门和社会,影响政府及时了解情况并有效决策,甚至导致有些决策缺乏准确性和针对性,这不但影响危机事件的控制与治理,也影响了公众对地方政府治理能力和公信力的认可程度。借助现代大数据技术实现各级政府的信息搜集、管理、公布,收集尽可能准确的信息,对信息进行甄别、剔除错误信息,有助于政府科学决策。

运用大数据技术可以优化事件应对和管理的全流程。第一,大数据联网可以更快速、及时、准确地采集包括交通、人口、医疗、文化、地域等各方面的数据,丰富、优化数据信息,更有效地开展危机事件扩散分析,找出影响传播的关键因素,采取措施进行防控。第二,通过数据采集、分析,可以追踪人员活动轨迹、明晰事件和相关当事人的传播路径,防控风险大范围扩散。如在本次新冠肺炎疫情中,通过大数据分析了解郑州市民的活动轨迹和路线,尽早对其工作地点进行摸排、检测,有效地遏制了疫情传播。第三,大数据技术的应用有利于资源调配。如在疫情应对期间,物资需求量较大,各医院通过各自网站、社交平台发布短缺物资清单。但公布渠道的分散化,会出现捐赠不足或重复捐赠等问题,不利于资源有效调配及使用。通过“数据爬虫”“区块链”等大数据系统、技术的应用,建立信息发布、交流平台,可以有效解决这一问题。如“湖北医疗物资需求信息平台”“珞樱善联”等平台,将资源需求按照城市、类别等维度分别呈现,对物资进行追踪溯源、物流管控,并实时更新数据,可以有效连接医院、门诊等物资需求方与爱心企业、公益基金等物资捐赠方,通过信息的完全公开、透明、充分流通实现资源的精准对接,既节省了资源寻找、匹配的行政成本,又可以提高应对效率,节约时间。①李传军:《运用大数据技术提升公共危机应对能力——以抗击新冠肺炎疫情为例》,《战略视野》2020年第3期。

(五)舆情监测机制的影响

中国媒体环境发生了巨大变化。21世纪初期中国居民获取信息的途径是电视、报纸等传统媒体。2010年以来,社交媒体、自媒体等新兴媒体快速发展,网络开始取代电视、报纸等成为主要的信息获取渠道。腾讯2019年年报指出,微信及WeChat的合并月活跃账户数11.65亿,同比增长6.1%。

根据《中国互联网发展状况统计报告》,截至2019年6月,中国搜索引擎用户规模达6.95亿,比2018年年底增长1388万,占网民整体的81.3%;中国网络新闻用户规模达到6.86亿,较2018年年底增长1114万,占网民整体的80.3%。

图3 中国网民规模与网络普及率发展情况示意图

表1 中国部分互联网应用用户规模及使用率②中共中央网络安全与信息化委员会办公室、中华人民共和国国家互联网信息办公室:《第44次中国互联网络发展状况统计报告》,国家互联网络信息中心2019版。

新媒体信息传播便捷、及时、内容丰富,其发展一方面扩大了网民的活跃度,网民更容易获得参与感和认同感;另一方面,因为新媒体从业人员素质良莠不齐,对信息的甄别能力不强,这也为谣言传播提供了便利条件,加大了舆论引导的难度。在新冠肺炎疫情的应对中,“丁香医生”等医学类自媒体以及微博、知乎等社交媒体起到重要作用。它们获得官方数据,进行整合,借助平台的力量传递给公众,影响力巨大。

图4 中国政府网站(包括政府门户网站和部门网站)数量示意图①中共中央网络安全与信息化委员会办公室、中华人民共和国国家互联网信息办公室:《第44次中国互联网络发展状况统计报告》,国家互联网络信息中心2019版。

新媒体时代,传播方式的改变和信息受众的改变要求政府开展“电子政务”“网络行政”。中国政府早在21世纪初就开始“网络政务”实践,开通政府网站、网络留言等沟通反馈渠道,开通微信公众号进行政务公开,接受社会媒体和公众的监督。截至2019年6月,中国政府网站共15143个,各行政级别政府网站共开通栏目数量25.5万个,主要包括信息公开、网上办事和政务动态三种类别。在线政务服务用户规模5.09亿,占网民总数的59.6%;经新浪官方平台认证的政府微博数量共13.9万个,各级政府部门共开通政务头条账号81168个,中国31个省区市(不含港澳台)全部开通政务微博和政务头条账号。这说明政府部门充分跟随社会变革和技术创新,积极推进政务信息公开。但是中国的舆情监测系统还不完善,主要问题是对信息的辨别不足、部分媒体误传信息、信息传送时滞过长、信息对社会公开不足、信息不透明等。由于疫情等公共危机事件从暴发到结束持续时间较长,对社会生产和人民生活会产生持续的负面冲击,容易滋生负面舆情,所以对舆情管理要求更高。由于政府缺乏与公众之间的良性交流互动渠道,更多地需要媒体充当媒介,部分媒体发布未经证实的不实信息,导致公众偏信谣言。

在此次疫情防控过程中,对内,由于防控初期信息公开不及时,大量传言、流言和谣言兴起,经过网络传播影响不断叠加,引发了一波“次生灾害”和舆情危机;对外,由于中国媒体对外宣传不足,即使政府已经尽可能以最快的速度将新冠肺炎的抗疫经验与国际卫生组织及其他国家共享,仍无法避免在国际舆论中处于劣势的地位,以致不断被攻击、污蔑。

在大数据海量存在、网络通信技术高速发展的背景下,网络平台中充斥着虚假信息,而政府的舆情监控、应对的不足,不但加大了处理应对危机事件的难度,还引起公众对政府行政效果的质疑,降低了居民对政府公信力的评价。为加强公共危机中的舆情管控,政府要建立大数据舆情管理平台,建立对内、对外两个模块,及时追踪各类谣言的源头,逐个调查、逐个击破,并和各大社交媒体合作,专版播放辟谣内容。另外,还需要推动中国官方媒体在疫情防控中积极作为,加大辟谣力度,加大外宣力度,强化民众对各类辟谣信息的可触达度,不断增强政府话语的公信力,促进危机事件的正面转化,提升政府公信力。

三、维护与提升政府公信力的对策思考

社会治理包括疫情等突发事件的管理和应对考验政府的应急管理能力和执政水平,尤其是现代社会网络高度发达,政府的应对被更多的人及时关注和监督,如果监测、应对不当,信息不公开、不透明,就会严重影响政府的公信力,且政府事后补救的成本很高,因此,建议在社会治理、防控与管理的过程中加强政务诚信建设,维护并提升政府的公信力,建立完善全面协调管理体制。

(一)建立政府事前、事中、事后的全流程管理体系

应该树立预防管理理念并建立防治的全流程管理体系。如借鉴美国和日本的经验,结合中国2003年的SARS和这次的新冠肺炎疫情,在全流程中更要重视事前预防和事中紧急应对,特别是事前预防。在初始阶段,要重视群众、医护工作者的反映和建议,充分发挥政府、专业机构、社会组织和广大群众的作用,形成防治疫情的工作合力;在疫情防治的事中阶段,制定精确的应急、防控方案,协调成立应急管理指挥中心等机构,全面做好人员、技术、物资等准备工作,建立联防联控工作机制,及时调整完善应对策略措施;在事后阶段,应借鉴德国经验,建立全程溯源的追踪管理机制,对食品、畜牧养殖等进行全方位管理,确保食品安全,降低疫情发生可能性。

完善突发危机事件的应急管理体制。建立覆盖国家和地方各个层级、各个部门的管理机制,按事件危机程度授予不同级别以职能权限,使得各级部门、各种机构都能积极主动发挥作用,防止都等待上级指令和局部混乱的情况出现,形成各司其职、全方位、多层次、全覆盖、上下层级联动的应急管理机制;建立完善的遍布全国的全天候急救医疗体系,遇到突发事件时,随时可以启动,快速反应并持续应对,这可以极大地提升人们对政府的信任,树立和提高政府公信力。

建立政府事前、事中、事后的全流程管理体系,要更新政府自身的行政理念,完善政府决策机制,完善政府执行、信息反馈机制,提高政策决策的科学性、民主化,提高政策执行能力,提高政府各部门之间、政府部门与社会主体之间的沟通协调机制,进行政策执行的沟通、反馈,及时对政策进行调整、修正,提高政策对本地实际的适应性和针对性,从而提升政府公信力。

(二)建立多元主体的横向联合机制

随着经济总量和社会主体类型的增加,社会治理难度不断提升,综合性、跨区域的社会公共问题日益增多。但是,由于部门职权交叉、部门职责不清以及机构设置不合理,在公共政策的制定、行政监管、行政执法等行政事务的实施过程中容易产生政府部门间的冲突,从而影响公众评价和政府诚信,需要建立横向沟通协调机制。因此,需要建立政府、市场和社会组织、媒体、公众等多元主体共同参与的协作机制,发挥各类社会组织的专业优势,实现合理分工及政府外部关系协调化。

专业机构和组织是组织协调资源和生活资源的重要力量,一方面可以迅速组织各方面力量参与,开展协调,另一方面有利于开展社会动员,激发更多社会力量共同参与。如此次疫情防控中,社会性慈善组织利用自身宣传和影响力,可以在短时间内集中社会财力、物力,向受疫情影响严重区域捐赠物资,弥补政府调拨资源的不足。媒体等组织可以加强宣传,向公众和居民传播正确的预防措施和准确的事件信息,有助于稳定社会情绪,缩小事件辐射范围。企业在应对中,通过价格竞争等机制发挥效率优势,能够迅速实现对人、财、物、信息等的优化配置。如本次新冠肺炎疫情中多个医药集团充分运用其医药流通运作的成熟经验,迅速实现了捐助物资的高效调配;加强基层社区社会组织建设,加强志愿者的培训,一方面可以提供社区的便民服务,减少交叉感染,稳定社会秩序,另一方面可以激发居民积极性和贡献力。在疫情应对过程中,各类社会主体通过“政府搭平台——公益组织提高效率——公众贡献力量——企业贡献机制”,提高治理效能。

世界发达国家已建立了以政府为核心,金融机构、非政府组织等社会力量共同参与的联合机制。针对疫情等公共突发事件对经济和社会的不良冲击,一方面综合采用财政补贴、减税降费、减免利息、信贷担保、增加货币流通性等手段促进消费、投资;另一方面通过社会基金会等组织协助政府进行物资调配,提高应对的及时性和市场供求的平衡。如日本医疗机构与地方政府、警察、消防、卫生研究所等建立了协调关系,建立起各部门共同协作的广域疫情预警管理体系,具有职责明确、应急管理扁平化、应急处置快速、组织保障全面等特点;美国建立应急处置组织体系,成立了联邦应急管理局(FEMA),建立了包括卫生管理部门、医疗机构、地方政府、民间救难组织、消防及其他部门的一体化机构,实现社会力量协作,按照疫情的严重程度确定应对措施,进行应对。①周芳检:《大数据时代城市公共危机跨部门协同治理研究》,湘潭大学2018年博士学位论文,第93—96页。

(三)重视与完善政府职能部门之间分工协作机制

重视与完善政府组织机构体系,不仅要处理好政府纵向结构,即上下级政府之间的关系,打破“条块分割”“职责同构”,也需要建立政府部门间协作和不同区域间政府及其部门协作,实现政府内部组织结构整体化。

第一,加强部门之间协作,优化政府横向结构,加强政府部门间沟通和协作。中国地方政府部门间已经以部门联席会议、一站式窗口等形式开展合作实践,但还未形成长效合作机制,需要从流程、资源配合等方面进行沟通协作。

第二,加强不同区域政府部门之间的协作。中国地方政府已经探索了多种跨区域、跨部门的政府统筹合作形式,例如跨区域城市开发、基础设施共建、环保治理等。但是,由于缺乏长效机制和价值目标,协调机构多是临时性的,接下来要建立、健全政府间区域合作机制,实现利益共享。

针对类似疫情的公共危机事件,各国都重视组织机制的建设完善。日本采取政府集中应对,实行中央、州、市的纵向三级防救灾组织管理体制,政府各部门之间、各州市之间紧密联系、分工合作,应对效率较高;美国实行纵横联动的应对管理体系,建立了联邦——州——地方三级管理体系,涵盖了疫情、应急管理、医疗服务、执法等多领域,可以实现跨部门、跨领域协作互动,快速整合各种资源,及时应对;英国设立国民紧急事务秘书处(CCS),负责协调跨部门、跨机构的应急管理工作,方便政府各部门之间的紧密协作。

中国要完善分工协作机制,建立起:(1)统一的应对指挥体系,迅速对危机和风险做出反应,进行应对。(2)支援与保障体系,包括:完备的法律法规和计划安排;有效的实施机构,实现资源、物资的快速调配;快速反应应急小组,迅速处置应对公共卫生等应急事件;教育、培训、财政及其他保障机制。(3)共建共享的信息共享平台和信息公示管理体系,为公安、医疗、交通、各级政府等上传、整合、分析、输出、共享数据提供便利,既可以消除“信息孤岛”,提高信息的透明度,加强各职能部门之间的沟通、协作,提高决策的准确性,又可以消除居民的恐慌情绪,稳定社会秩序,还可以宣传防控知识,提高公众的参与感和积极性。

(四)加强现代化、智能化、信息化的统筹机制建设

从生命周期视角看,大数据应用包括以下几个阶段:数据采集,数据筛选和甄别,剔除错误、不实数据,数据分析,数据输出,数据共享,数据存储与应用。以公共危机事件的应对过程为例,加强现代化、智能化、信息化的统筹机制建设主要包括大数据分析、危机预警、政府决策处置和应对、危机解除与学习,形成一个可持续、循环的应用闭环。

第一,必须有“数据”可依可循,一方面鼓励各部门上传信息,另一方面利用大型“爬虫”软件和系统,获取有关数据和信息,这可以提高风险感知的敏感度,在危机事件的先兆阶段控制事件发展。

第二,搭建数据共享和智能决策平台,提高决策的科学化和针对性。例如面对疫情的冲击,中国政府根据大数据分析结果先后出台并落实了财政资金拨款、发放消费券、减费减税、退税等政策,以稳定内需,增加消费,减少疫情对经济的冲击。

第三,搭建资源调拨平台体系。在危机事件应对中,医疗设备、生活物资等资源的调拨、匹配是应对处理中重要的一环,采用数据挖掘、机器学习可以建模计算物资需求,帮助了解受灾地区的灾情发展,精准地将物资和服务匹配到相应区域和人群,提高应对效率。

第四,大数据技术可以缩短决策流程,实现决策应对的扁平化。事实证明,危机事件应对的政策出台需要时间,实施过程中还存在时滞性,这主要是因为组织分歧和体制障碍。大数据技术的应用可以整合、优化决策流程,通过将危害程度进行分级,将低等级危机交于地方政府决策应对,上级政府进行备案、批复即可,对于高等级危机,中央政府可以成立处置小组,对资源进行统一调配,统一组织、指挥各方面力量,有利于各级政府的权责匹配,减小体制障碍影响;

第五,加强对数据分析的教育培训,增强领导者对大数据的认识和理解,减少 “技术”层面和“决策”层面的冲突。

(五)建立公开透明的舆情监测机制

建立完善舆情监测、引导机制。现代网络时代,自媒体平台、抖音、快手等短视频平台等新网络媒体快速发展。如在疫情应对中,人们的关注点容易集中,交流与评论更加聚焦,信息传播速度更快,若政府处置不当,负面的舆论会更快速传播,影响更大,会严重损害公众对政府的信任,损害政府诚信,破坏政府公信力。因此,我们更要加强对网络舆情的监测分析。

首先,建立民意观察分析机制。主要做法是:要求各级政府和职能机构依靠信息系统对引起民众不满的事件进行抓取,列出主要事件,分析民意,找到民意的关键点和诉求。

其次,根据民意观察数据,分析原因,及时采取措施,建立合规信用检查机制。可以由上级主管部门向下级或基层派出事件调查工作组,深入到民众中开展沟通、对话、交流、调查、疏解工作,并向民众公布进程与结果,平复民众情绪,一方面可以提高社会治理水平,另一方面可以提高政府诚信和公信力。

政府公信力水平关系到公众对政府的信任,在危机事件应对中不断提高政府公信力水平是转变中国政府职能、提高社会治理水平的重要要求。中国各级政府在过去十多年间的政府公信力和社会信用体系建设已经取得很好的进展,积累了丰富的经验,但是由于中国政府计划经济尚存的组织结构缺陷,新媒体、自媒体的大发展,大数据技术的发展与进步,这些都对新时代提高政府公信力提出了更高的要求和挑战。

新时期新形势要求我们应该完善横向、纵向组织结构体制,完善顶层机制设计,加快大数据技术应用,加强对舆论的引导,采取更加科学的措施和手段,提升政府公信力水平,以更好地进行社会治理和应对突发公共事件,为民造福。