我国差序政府信任的形成逻辑及政治影响研究——基于国内文献考察的视角

李书巧 谭 燕

政府信任问题近些年来成为学界研究的热点问题，截止2020年7 月，在知网上以 “政府信任”为主题词进行搜索，可以得到3384 条结果，其中最早对其进行研究始于1903年，而我国则始于1997年，共有中文文献1221 篇，且于2014年变成热点话题，每年文献量在100 篇以上。通过对已发表的文献进行系统梳理，可以发现当前关于政府信任的研究集中在概念、影响因素、发展特征等方面。而作为我国特有的政府信任现象，差序政府信任在20 世纪末被学者关注，如，张厚安等在1993年研究农村民主选举时发现，村民对村委会、乡镇、省市和中央评价不一的民谣在当地广泛传播，由仇人、恶人、好人、亲人到恩人的评价差异显示出了村民的政府信任差异。①李连江在2012年将这种上级高于下级，中央高于地方的政府信任现象正式定义为差序政府信任。②此后，学术界均采用这一概念来进行不同层级政府信任的差异化研究。

一、差序政府信任的特征分析

（ 一）差序政府信任存在于社会各群体中

差序政府信任作为我国特有的政府信任现象，不仅表现在农民群体的政府信任中，还存在于城市居民群体、城乡流动人口群体以及大学生群体中。首先，差序政府信任现象存在于农民群体中。我国农民群体与基层政府接触多，与高层政府接触少，因而基层政府服务能力不足，公职人员拉关系、走后门甚至贪污腐败等问题容易直接暴露在农民面前，降低其对基层政府的信任，而中央惠农政策、福利政策的发布，又加深农民的高层级政府信任，使这一群体的差序政府信任展现得尤为突出和明显，如，胡荣通过对福建和浙江两省进行调研发现，两地农民的政府信任度均呈现为高层政府高于低层政府的差序格局。③谢治菊通过对贵州遵义A村的实地调研后也发现，“农民的政府信任层级差异明显，越抽象、越高层的层级，农民的政府信任度越高；越具体、越基层的层级，农民的政府信任度越低”。④而卢春龙等在全国性数据的测量基础上，同样得出了我国农村居民对各级政府的信任水平逐级递减的结论。⑤

其次，差序政府信任存在于城市居民群体中。如，胡荣等通过对厦门岛内30 个社区居委会进行问卷调查后发现，城市居民的政府信任总体上表现为中央—省—地方逐级递减的差序状态。⑥而王毅杰等基于CGSS2010 的全国性数据，同样认为城市居民群体的政府信任呈差序格局的特点。⑦此外，通过电话调查全国主要城市居民的政府信任状况并对数据进行分析后，陈永国等认为，当下城市居民群体中“央强地弱”差序政府信任依然存在。⑧

此外，差序政府信任还存在于城乡流动人口群体中。农民工作为跨越城乡二元社会结构的流动群体，在由家乡走向城市的过程中，原先的社会关系、生活基础都随之重构，对各级政府的信任也随着生活环境的变化而愈加复杂，虽然农民工的政府信任具有特殊性，但总体上仍表现为差序格局。例如，唐斌的实证研究表明，广州农民工对政府的信任度与政府层级呈正相关，政府层级越低，可信度就越低。⑨除中央与地方政府信任度差异外，流动人口对家乡和工作所在地的基层政府信任度也有所不同，表现为其对中央政府的信任度高于工作生活地所在的城市政府，而对城市政府的信任度又高于对老家政府的信任程度。⑩

最后，大学生群体的政府信任也同样呈现出差序政府信任的特点。大学生作为独立的个体，主要生活在学校这个“象牙塔”中，与政府的直接接触较少，且容易受外界影响，其对政府的看法既不同于农民、市民，也不同于城乡流动人群，但总体来看，大学生群体的政府信任同样具有上级政府高于下级政府的差序特征。例如，管玥通过对两所学校1000 名学生进行问卷调查，得出了大学生群体对中央—省—市—区（县）—乡（镇）五级政府的信任度明显逐级递减的结论，方曦等也发现，虽然大学生群体的中央与地方政府信任均为较高水平，但同样具有中央高于地方的差序政府信任特点。

（二）差序政府信任格局呈现地区差异性特征

根据肖唐镖等对2005—2008年间不同区域的农民政府信任状况的研究中可以看出，从横向上看，相较于经济更发达的上海、江西、重庆等地区的农民对基层政府（县级以下）的信任与对高层政府的信任之间差距明显更大，其政府信任的差序格局体现得更为明显。从纵向上看，江西、重庆和上海的政府信任状况表现出不同的发展趋势，如，江西农民对不同层级政府的信任均呈增长趋势，但各层级政府信任增长差异较小，因而差序政府信任程度总体上变化不大；重庆农民的地方政府信任尤其是基层政府信任增长明显，但中央政府信任呈现下降趋势，表明该地区的差序政府信任程度呈下降趋势；上海农民的地方政府信任水平下降速度明显高于中央政府的下降速度，这表明其差序政府信任程度依然呈加深趋势。

表1 不同区域的农民政府信任状况 （单位：%）

表1 不同区域的农民政府信任状况 （单位：%）

省份年份 中央政府 省政府 市县政府 乡镇政府 村组织信任度江西 2008 81.6 65.7 35.4 26.6 26 2005 75.2 64.9 33.2 22.5 21.1政府信任变化差 6.4 0.8 2.2 4.1 4.9重庆 2008 85.3 74.7 56.8 42.6 47.9 2005 90.3 73.2 48.8 35.6 38.6政府信任变化差 -5 1.5 8 7 9.3上海 2008 73.6 61.7 54.6 45.1 41.5 2005 76.2 70.4 63.4 54 46.3政府信任变化差 -2.6 -8.7 -8.8 -8.9 -4.8

在地区差异上，内陆欠发达地区与大都市和沿海发达地区相比，农民的差序政府信任表现得更为明显，后者具有更高程度的基层政府信任、更低程度的中央和省级政府信任。与农民相比，城市居民的差序政府信任格局也呈现出明显的地区集群特点，如，从延边地区到中西部广大地区再到沿海与直辖市地区，市民的差序政府信任程度分别由高到底，依次递减。此外，就城乡区域而言，虽然城乡地区均存在“央强地弱”的差序政府信任，但前者的信任差异程度明显小于后者。

（三）差序政府信任格局演变总体上呈弱化倾向

我国地方政府的治理能力正在逐步提高，人民的利益诉求表达渠道日益拓展，人民对地方政府的好感度也将随着地方政府能力提升、服务优化而逐渐增加，而差序政府信任程度也势必会随之变化。学者们对差序政府信任演变弱化趋势的探讨主要体现在两个方面：一是政府信任的层级差异度在逐渐缩小，陈波等经过研究发现，我国居民的政府信任层级差异随着城镇化进程的推进逐步弱化，中央与地方之间的信任差异也将逐步缩小。陈永国等也认为，2010年后虽然“央强地弱”的差序政府信任依然存在，但这种信任结构总体上并未得到强化，而是随着时间变迁，呈现出弱化倾向。二是无差序和反差序政府信任状态的出现和增加。例如，李晓飞认为，随着户籍新政的出台，城市原市民与新市民对不同层级政府信任的状态由原先的“央强地弱”转变为地方政府信任的提高和中央政府信任程度的下降，并呈现出“央弱地强”的反差序格局。吕书鹏在对全国性数据进行实证研究的基础上也指出，我国居民差序政府信任现状呈下降趋势，而无差序和反差序政府信任的比例呈上升趋势。

二、差序政府信任的形成逻辑

差序政府信任现象存在已久，影响其形成的因素众多，大部分学者都从制度主义和文化主义两个方面来综合考量差序政府信任形成的原因，例如张书维、景怀斌，陈鹏，李佳佳，李艳霞，高学德、翟学伟等。整体来看，目前我国学者对造成差序政府信任格局的影响因素研究主要包括国家制度因素、文化环境因素、政府效能因素、公民感知因素和媒体传播因素。

（一）深层次因素——国家制度设计

中央集权的压力型体制是差序政府信任产生的关键性因素。在压力型体制下，中央与地方政策制定与执行的角色差异意味着中央和地方政府职能行使目的性存在差异，中央政府职能作用的发挥意在寻求统治合法性，而地方政府除了要得到本地区民众的支持和认同外，其工作成果还需要得到中央的肯定以求获取更多的资源分配，甚至在我国“行政发包制”下，地方政府履行职能更多的是为了完成中央下放的任务，加之经济绩效在转型期的中国外露成果最为显著，因而导致地方政府在职能履行中更加注重经济增长，将环境、卫生、医疗等民生项目置之其后，使得公众对央地政府态度不同，信任度不同。如，上官酒瑞认为，在集权体制下，地方政府不得不承担直接与民众接触的难事，或执行中央的制度与决策，这会造成公众对中央和地方政府产生不同程度的信任。压力型体制与党政治理体系的高度契合，影响着各层级政府之间的关系，也同样塑造着差序政府信任。

现行财税体制“央强地弱”的倒挂格局，加重了地方政府与民争利的风险，也在一定程度上造成了差序政府信任现象的产生。分税制改革后，中央取资源于地方，地方取资源于民众，中央政府资源汲取能力不断增强，而地方政府则事权财权不对等，从而给民众造成一种中央分配资源，而地方分配不够合理的错误感，导致其对中央政府的信任高于对地方政府的信任。

我国政府体制的人事晋升制度也对差序政府信任的形成产生了影响，民众对政府的信任不仅来源于政策的有效性，也取决于公职人员自身素质带给民众的整体印象。我国政府体制的人事晋升制度使不同层级官员能力素质存在差别，中央政府掌握人事大权并采用竞争择优的方式决定公职人员的任免和调配，使央地政府官员能力存在层级差异，民众倾向于更加信任高层领导，而较不信任基层干部，从而影响人们对不同层级政府的信任程度。此外，注重实绩的晋升原则和量化的绩效指标又使官员晋升变为“政治锦标赛”，使其更加关注 GDP 等可量化的考核指标，而忽略了教育、环境等关乎社会民生但量化困难的指标，从而加深差序政府信任的差异程度。

（二）政治文化机理——权威主义价值观

权威主义价值观历来对我国政治运作产生重要影响。帝制时期形成的诸如皇权崇拜、父爱仁政等传统政治文化中的权威观念，对当前我国公众的政府信任心理仍然有着深刻影响。胡晓利等从央地政府施行善政的层次差异、权力来源的顺序和地位差异、形象塑造的资源差异和中央纠正地方偏误过程中所形成的善意和能力差异四个方面，探讨了权威主义价值观生成差序政府信任的具体表现，他们认为，在权威主义价值观的影响下，中央和地方政府的权威会被高低区隔，导致差序政府信任现象的产生。由此来看，政府权威的强弱受其所处地位高低的影响，级别越高的政府，在公众心中就越具有权威，因而不同政府的信任程度也会随着政府级别的高低而出现层级差异。

（三）产生基础——政府效能差别

一方面，不同政府表现出来的绩效差异影响人们对政府信任的高低评价。当前，我国政府在基础教育、医疗卫生、社会治安等公共产品和公共服务提供上存在央地差异和层级差异，加上地方政府由于传统理念影响下官僚主义盛行、缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制、信息公开度不足、政府工作人员法律意识淡薄以及腐败现象的发生等，造成了地方政府公信力的进一步流失。这使得政府信任的央地差异、层级差异更加突出和明显。另一方面，不同层级政府的能力差异加深了差序政府信任程度。政府能力决定了政府为人民服务的职能发挥，也决定了人们对政府的信任程度。例如，在政治资源、财政资源的汲取，人力资源的利用，媒体资源的管控等能力上，高层级政府大于低层级政府。中央政府资源利用能力强，提供服务质量高，而地方政府则表现出资源利用能力不足，这种央地政治资源的巨大反差造成了央地政府信任差异明显。同时，不同层级政府的回应能力差异也影响差序政府信任程度。政府回应中的诉求回应度、诉求回应时效与政府信任层级差显著负相关，中央政府回应力强，而地方政府回应迟缓，导致不同程度上的政府信任差异，因此，基层政府回应度与回应时效的改进，能够有效缩小基层政府和高层政府的信任差距。

（四）直接原因——政治接触差异

公民的政治接触直接影响其政府信任程度。一般而言，公众与地方政府（尤其是基层政府）虽然接触广泛而直接，但经常是“恶性接触”，这种负面接触不利于地方政府良好形象的塑造，也破坏了地方政府在公众心中的美誉度。如，地方政府为完成上级指标忽视民生类公共服务项目的建设，地方公务人员贪污腐败行为的发生直接暴露在民众面前以及民众表达自身利益诉求时遭遇不公正对待等，都使其在公众心中的印象更为恶劣。相较于中央对民众而言的距离感相对较强，这种直接的政治接触使民众感知地方政府的治理绩效更为直观，从而对央地政府产生不同的态度和看法，进而导致了政府信任的层级差异。除负面接触外，人们往往会将不能参与到涉及自身利益的事务也归咎到地方尤其是基层政府身上。在吕书鹏看来，这种基层民主参与需求得不到满足同样强化了差序政府信任。

（五）加深条件——媒介信息传播

信息传播媒介对差序政府信任的影响主要表现在信息传播的方式和传播的内容两个方面。在传播方式上，电视、报纸等传统媒体通过宣传中央政府的正面形象来提升人们的中央政府信任从而强化差序政府信任。尽管在网络时代，信息传播的方式发生重大变化，其对差序政府信任的影响也较以往有所不同，如，胡荣等认为，以互联网、手机为代表的新媒介与中央和地方政府信任均呈负相关，因对中央政府信任负向影响更为显著从而弱化了差序政府信任，但无论是传统媒体还是新兴媒体，媒介信息传播的内容总体上均为宣扬中央而监督地方，因而当前传播方式上的变化并未对差序政府信任产生实质性影响。同时，央地政府在媒体管控能力上存在明显差异，中央政府对媒体的管控能力强于地方，因而民众获取中央政府的信息成本高于地方，就会使地方政府的负面行为曝光率高于中央。在媒体潜移默化的宣传影响下，与政府接触较少的群体容易对央地政府产生固化印象，从而对不同层级政府信任度不同。

三、差序政府信任的政治影响分析

作为公众与政府之间关系的体现，普遍存在的差序政府信任现象必然有其独特的价值和意义，例如，差序政府信任可以通过将公众不满控制在地方层面，从而有力维护对中央政府以及政治体制的信任，在一定时期内也有利于避免民众诉求表达发展为对统治阶层的不满来维护政治稳定。但值得注意的是，虽然政府信任的功能作用在政治学研究中占有相当重要的地位，但已有针对差序政府信任功能作用的研究内容较少，仅吕书鹏研究了差序政府信任的存在对政治体制支持所产生的影响，认为差序政府信任同样发挥着重要的保护政治体制合法性的功能。在他看来，差序政府信任不仅可以通过宣扬惠民政策和整肃基层来维护中央政府的良好形象，而且可以将公众的不信任阻滞在地方尤其是基层，从而有效保护了政治系统中核心权威的合法性。

与差序政府信任存在的意义相比，当前学者更多地集中于差序政府信任长期存在造成的负面影响研究，具体来说，又可分为对政治参与、国家治理和政治稳定造成的负面影响三个方面。

（一）差序政府信任影响政治参与方式的选择

就抗争性政治参与和选举性政治参与而言，不同政府信任格局对两种政治参与积极性的影响存在明显差别。吕书鹏提出在选举性政治参与上，差序政府信任者与无差序政府信任者相比，其参与积极性更低，而在抗争性政治参与上，其参与积极性更高，因为公民的央地信任差越大，越可能倾向于投入到与地方政府抗争的活动中，但他没有对差序政府信任与政治参与间的关系进行更深入的研究。其他学者的研究则鲜有涉及差序政府信任对选举性政治参与造成的影响，而是更多地关注差序政府信任与抗争性政治参与之间的关系，且均认为两者呈正相关关系。如，谢秋山等认为，在城乡二元体制模式下，“央强地弱”的政府信任结构显著正向影响居民抗争性利益表达方式和行为。段雪辉认为，政府信任的差序格局会明显激发制度外政治参与活动的发生，谢星全等的研究同样表明，“央强地弱”的政府信任格局正向影响居民的群体性事件参与，与地方相比，更信任中央就会让居民寄希望于上访或者利益抗争。

（二）差序政府信任制约国家整体治理能力的提高

虽然中央政府通过将民声怨气阻隔在地方层面来塑造公众对自身和政治体制的信任，但通过追责地方只能在短期内起到维护中央政府信任的效果，从长远来看，差序政府信任的存在将会使民众倾向于选择抗争性政治参与方式，从而增加群体性事件的发生，不利于国家整体治理能力的提高和社会的长远发展。如，耿静认为，差序政府信任会使基层治理陷入 “塔西佗陷阱”不利于基层政府形象的提升，上官酒瑞也认为，如果政府信任级差“鸿沟”过大，将不利于维护社会政治稳定，从而导致社会治理成本的增加。李小勇等则通过对江苏和贵州两省的三个乡村治理绩效与政府信任间关系的比较研究发现，政府信任层级差异较小的乡村与差异较大的乡村相比，其治理绩效整体更好，并且不同治理领域的绩效分布也更为均衡。

（三）差序政府信任不利于政治稳定的长期维护

政府具备合法性是政治稳定的必备条件，而信任是政府获得合法性的基础，但民众更信任中央不利于地方公共政策的顺利执行，而地方政府的结构性失信又会对社会稳定构成威胁。在“央强地弱”的差序政府信任情况下，当民众将自身利益受损归咎于地方政府时，地方政府就会被民众置于“对立面”，使民众的利益诉求不能在基层得到解决时容易倾向于诉诸更高层级政府，而层级制又使民众与高层级政府接触不易，从而为民众采取非制度化的政治参与方式提供了可能。从长远来看，民众对地方政府的不满也会延伸至中央政府，导致民心的丧失，进而产生政治危机，造成不稳定。

四、总结与思考

通过对已有研究文献的梳理，可以发现，目前我国学者对差序政府信任的研究多采用群体性视角，但仍有一些群体的差序政府信任现状和各群体之间的比较研究较为缺乏，例如，公务员群体的政府信任是否呈现差序格局，不同职业群体间的差序政府信任程度是否一样等。在影响因素方面，已有研究多分析理性制度主义和历史文化主义对差序政府信任形成造成的影响，而具体影响因素的更新研究则较为不足。尽管差序政府信任带来的负面影响已得到充分重视并有了初步的研究，但如何应对其带来的消极意义还有待进一步探索。总体来看，针对我国差序政府信任现象的相关研究仍有值得拓展和延伸的内容。

（一）开展差序政府信任的多角度研究

一是多角度研究差序政府信任的影响因素，通过跨学科的研究方法，结合政治学、历史学、社会学、心理学等多学科分析差序政府信任现象，将定性、定量等多种研究方法并用，探究差序政府信任存在的理论基础及现实因素，多角度考察差序政府信任现象的存在逻辑，并对各角度研究进行关联性分析，构建差序政府信任研究的系统性数据测量与分析标准，形成系统的差序政府信任影响因素测量模型，从整体上把握差序政府信任的现状及影响其产生发展的因素并有针对地采取措施。

二是多角度考察差序政府信任格局的现状与发展，既要研究中央政府信任与地方政府信任间的差距演变，也要研究各层级政府整体信任发展，并分析其对政治、经济、社会等各方面发展造成的影响，在今后的差序政府信任研究中，需要多关注当下，采用更具体、更有针对性的调查问卷，基于问题研究，进行一手资料的社会调查与数据分析，并将差序政府信任研究与政府职能转变、政府能力提升，国家治理能力与治理体系现代化相结合，增强差序政府信任研究的现实意义。

（二）强化差序政府信任的比较研究

目前，我国学者多将央地政府作为一个整体研究对象来研究人民对政府的信任程度，其中涉及到的政府信任研究多为考察不同地区间的政府信任差异现状及其影响因素，或多是对城乡居民的央地政府信任差异度进行比较，而针对政府信任的差序格局在不同群体间、不同地域间以及历时变化性的比较研究较为缺乏。因此在今后的研究中，可加强差序政府信任的比较研究。

首先，加强不同年龄段、不同阶层、不同领域群体间差序政府信任的比较研究，如，考察中年与青年群体，白领与工薪阶层，政府部门与企业员工等不同群体对央地政府信任的差异程度。其次，加强不同地域间差序政府信任的比较研究，包括比较国内与国外政府信任的格局特征，政府信任的层级差异以及比较我国中央与地方政府作为单个变量的差序政府信任在东、中、西部地区的差异度，在经济发达地区与经济欠发达地区的差异度等。最后，差序政府信任的历时性演变也有待补充和完善。随着各种条件的变化，我国居民的政府信任层级差异也在发生变化，加强对政府信任差序格局的纵向演变研究，把握不同历史时期尤其是处于转型期的中国差序政府信任程度的变化以及未来走向，有利于为进一步全面提高政府信任提供支撑。

（三）更新影响差序政府信任的关联性因素

伴随着人们生活条件的变化，影响其政府信任的因素也在发生变化，除经济绩效、传统价值观等对央地政府信任产生影响外，其他诸如社会公正、人民幸福感、人民获得感等也同样在政府信任的差序格局中发挥作用。因此，在今后的研究中，可以更新影响差序政府信任演变的媒介接触、政府建设、公共政策、应急处置等关联性因素，以此丰富和完善差序政府信任现象的研究，更好地结合当下社会环境的变化来探究提高地方政府信任的措施，促进不同层级政府与公众间良好关系的构建。

（四）深化差序政府信任消极影响的对策性研究

已有研究表明了差序政府信任对国家治理、政治参与以及政治稳定具有一定的负面作用，但这些研究多停留在证明差序政府信任与其负向影响的关联度上，而对如何克服差序政府信任带来的弊端方面的研究较为不足。在我国特殊国情下，差序政府信任仍会长期存在，因此，加强对差序政府信任带来的负面影响研究，将消极影响转化为积极作用具有重要的现实意义。而对策性研究应运用整体性视角，将差序政府信任作为一个系统，多方面综合考量其与外部环境的互依性，在差序政府信任对外部环境造成影响的基础上提出较为全面的对策性建议，从而有效应对差序政府信任带来的消极影响，积极发挥差序政府信任的正向作用，增强制度化的政治参与，促进国家治理能力的提升，维护国家的政治稳定。

注释：

① 张厚安、蒙桂兰：《完善村民委员会的民主选举制度推进农村政治稳定与发展——湖北省广水市村民委员会换届选举调查》，《社会主义研究》1993年第4期。

② 李连江：《差序政府信任》，《二十一世纪》2012年第6期。

③ 胡荣：《农民上访与政治信任的流失》，《社会学研究》 2007年第3期。

④谢治菊：《论我国农民政治信任的层级差异——基于A 村的实证研究》，《中共浙江省委党校学报》2011年第3期。

⑥ 胡荣等：《社会资本、政府绩效与城市居民对政府的信任》，《社会学研究》2011年第1期。

⑦ 王毅杰、乔文俊：《中国城乡居民政府信任及其影响因素》，《南京社会科学》2014年第8期。

⑨ 唐斌：《广州地区农民工政治信任状况的实证研究》，《行政与法》2012年第3期。

⑩朱荟：《流动人口政府信任的实证检验研究——基于全国七城市的调查分析》，《公共管理学报》2014年第4期。