地方政府债务为何持续扩张——基于撤县设区的准自然实验分析

乔俊峰 黄智琛

一、引言及文献综述

近年来，中国地方政府债务快速增长，全国地方政府债务余额近三年年化平均增长率为16.56%①数据来自财政部，采用月度数据年化衡量。，已由2016年底的17.2万亿元提高至2019年底的21.3万亿元②数据来自财政部。。地方政府债务规模的迅速扩张引起学界及政策制定者的广泛关注，特别是2018年中央经济工作会议以及2017年的全国金融工作会议上习近平总书记明确指出将有效控制地方政府债务过快增长纳入各级地方政府的工作要求之中。地方政府债务的快速增长一方面说明其在地方政府运行中发挥着重要作用，另一方面，其过快增长也意味着将对宏观经济稳定运行带来巨大风险。因此，厘清地方政府债务成因不仅是深化财政体制改革的应有之义，也关系到中国经济长久稳定运行。

已有研究对于地方政府债务快速扩张的成因尚有争议。一部分学者认为在中国现行财税体制下，地方面临财政收支压力，财政资金紧张导致地方债务膨胀(龚强等，2011；缪小林和伏润民，2013；李永友和张帆，2019；毛捷等，2020；曹光宇等，2020)。尽管财政纵向不平衡即“财权与事权不匹配”的解释得到了大多数学者的认同，但仍有部分学者持不同观点。这些学者认为财力困难同地方政府债务之间不存在显著关联(曹婧等，2019；郭玉清等，2020)，而横向竞争压力激励地方政府通过债务融资完成投资冲动(蒲丹琳和王善平，2014；陆远权等，2016)。横向竞争压力激励地方政府通过债务融资进行大规模基础设施建设，从而促使地方政府产生自主举债行为(陈菁和李建发，2015)，也导致地方政府债务资金使用效率低(洪源等，2020)。

上述研究成果无疑有助于加深对政府债务成因的理解，即在中国式财政分权和政绩考核机制下，纵向财政不平衡与横向政府竞争的激励机制可能扭曲地方政府行为。税收竞争、支出竞争以及出于投资冲动的发债竞争行为使得基层地方政府存在债务规模膨胀的可能。然而，上述文献隐含了行政区划外生给定的假设，忽略了行政区划调整对地方政府行为以及地方政府债务增长的影响。撤县设区是为满足城市建设需要而推行的一项行政区划调整政策，在促进城市经济发展、推动城市化提升以及提供更高水平的公共品等方面发挥了巨大作用，但也会引起地方政府财政利益和竞争行为变化，进而影响到地方政府债务增长。

考察中国撤县设区的历程，本文发现2008年迄今，撤县设区的浪潮再度被掀起，与此同时，地方政府债务也在快速攀升。2008年后撤县设区数量同地级市城投债发行量之间呈高度同步的特征，图1展示了二者的正相关性。因此，本文关心的是，各地撤县设区引发的城市基础设施建设究竟对地方政府债务扩张有着怎样的影响?它又是通过什么途径影响地方政府债务增长？

图1 2008年以来中国撤县设区数量与城投债的变化趋势及拟合图(单位：亿元，个)

然而，目前研究撤县设区对地方政府债务增长影响的文献并不多见。已有文献较多集中于评估其经济增长效应(韩永辉等，2014；李郇和徐现祥，2015；邵朝对等，2018；唐为，2019)、城市化发展以及公共服务供给水平等方面(唐为和王媛，2015；Tang和Hewings，2017；卢盛峰等，2017；段龙龙和王林梅，2019)。因此，本文以地方政府设立的地方融资平台公司发行的城投债作为研究样本，基于2006—2017年地级市面板数据，采用渐进式双重差分法来识别撤县设区政策对于地方政府债务增长的影响，并对撤县设区政策作用于地方政府债务增长的影响机制进行检验，以期为地方政府债务增长提供新的解释。本文发现，经历撤县设区调整的城市相对于其他城市会显著增加其城投债的发行。本文进一步检验了其背后的作用机制，实证分析表明，撤县设区改革会通过土地出让收入效应与地方政府竞争效应两个渠道推动债务增长。具体而言，撤县设区可放松城市面临的土地资源约束，提高其土地出让收入，可增强其偿债预期，从而推动城投债的发行来为城市发展筹集资金。此外，撤县设区将加剧地级市政府间竞争，地方政府间的竞争可以增加财政收入并促进地方经济发展，进一步增加城投债的发行。此外，本文对不同地区、不同撤县设区组合的异质性分析显示，相较于中部城市，撤县设区对东部与西部城市的债务规模扩张影响更大，强县设区的债务增长效应大于弱县设区。为了使上述分析更为严格，本文也同时排除了其他可能的干扰因素，并进行了相应的安慰剂检验，这些分析均证明了结果的稳健性。

与已有研究相比，本文的可能贡献有如下三个方面：第一，本文从撤县设区的视角研究了地方政府债务扩张的原因。原有的文献更多强调财政压力和横向竞争对地方政府债务扩张的影响，而较少考虑撤县设区引发的城市基础设施建设对地方政府债务增长的影响，本文考察了其作用机制，为理解纵向财政不平衡与横向政府竞争导致地方政府债务快速增长提供了可靠证据。第二，丰富了撤县设区政策效果评估的研究成果。既有研究主要集中在撤县设区改革在经济增长、城市化发展以及公共服务供给等方面的作用，而关注其对地方政府债务影响的文献仍然较少。在现有研究的基础上，本文给出撤县设区影响地方政府债务扩张的经验证据。第三，本文为更好地发挥撤县设区的积极效应与避免消极效应提供了新的经验借鉴。撤县设区在促进城市经济发展、推动城市化进程等方面发挥了巨大作用，但也会引起地方政府财政利益和竞争行为变化，导致地方债务快速膨胀，这一发现为政策制定者提供了重要的参考。

二、制度背景和理论分析

（一）制度背景

改革开放后，各级地方政府一直承担着进行城市建设及促进地方经济发展的责任。在中国，撤县设区政策兴起于20世纪80年代初，为了满足城市建设的需要，将地级市及以上行政单位所管辖的县或者县级市调整为市辖区。考察撤县设区的历程，可将其分为四个阶段：一是自20世纪80年代初至90年代中后期，该阶段撤县设区主要发生在北京、上海等大城市，每年撤县设区数量较为零星；二是自20世纪末到2003年，该阶段撤县设区不再局限于特大城市，其他城市也掀起了撤县设区的高潮；三是2004到2010年，这一阶段撤县设区数量急剧下降，平均而言一年仅有两个左右的城市发生行政区划调整；四是2011年至今，这一时期撤县设区迎来第二个高潮期，每年撤县设区的城市急剧增加，且中西部较多城市也参与到撤县设区的改革之中①由于篇幅限制，上述变化见附图1，有兴趣的读者可向作者索取。。

作为一项旨在促进城市经济发展、推动城市化进程的重要行政区划调整政策，撤县设区实质上意味着地级市通过上收经济管理权限对县域资源进行吸纳(唐为，2019)，以拓展城市发展空间。因此，会引起地方政府财政利益和竞争行为变化，进而影响到地方政府债务增长。在撤县设区过程中，地方政府债务一直在快速攀升。当地方政府在发展经济或者提供公共服务过程中遇到财政资源困难时，往往以借债的方式谋求更多公共资源，因此各级政府在建设城市的过程中会不可避免地扩大举债规模(常晨和陆铭，2017)。在发展地方经济过程中，地方政府普遍设立特殊经济实体(如地方政府融资平台公司)进行融资，地方政府融资平台债务逐渐成为当前地方政府债务的主要形式(Huang和Du，2018)。囿于数据可得性，大多数学者使用城投债数据作为研究地方政府债务的观察指标(陈菁和李建发，2015；陈宝东和邓晓兰，2017；曹婧等，2019；彭冲和陆铭，2019)。作为地方政府债务融资的主要方式，城投债是指地方政府作为担保人，由地方政府投融资平台公司为发行主体，为地方基础建设项目筹集资金而发行的债券。城投债发行种类包括短期融资融券、公司债、企业债、金融债、非公开定向融资工具等，其债务类型体现出典型的“市政建设债”特征(钟辉勇和陆铭，2015)。图2展示了2008—2016年间中国地级市城投债发行情况的变化趋势，总体而言，撤县设区城市的城投债发行次数明显大于非撤县设区的城市，并且二者之间的差距不断扩大。

图2 地级市城投债发行情况对比(单位：次)

（二）理论分析

1994年实施分税制改革以来，地方政府从经营企业转为经营土地再到后来经营城市，一直有其内在的稳定逻辑。具体而言，各级地方政府承担着进行城市建设以及促进地方经济发展的责任(Xu，2011)，但城市建设需要大量的资金，因此地方政府需要募集资金来发展辖区经济。实行分税制前，地方政府同企业密切相联，地方政府通过经营企业可获得对经济资源的控制能力；而分税制改革后，地方政府与企业距离拉大，政府通过经营企业获得财政收入的激励下降，因此由经营企业转向与经营土地相关的城市化上(孙秀林和周飞舟，2013；Chen和Kung，2016)。步入21世纪以来，多个地市由片面地经营土地转为经营城市，这种转变的实质是合理配置城市资源、提高治理水平以促进城市发展。然而，经营城市无疑需要地方政府持续不断地提供资金支持，其中地方举债是地方政府筹措财政资金的一种有效方式，也是地方政府在财政收支压力下获取更多财权的一种重要途径。因此，当地方政府在发展经济或者提供公共服务过程中遇到财政资源困难时，往往以借债的方式谋求更多公共资源(Garman等，2001；Rodden，2003)，也正因如此，各级政府在建设城市的过程中会不可避免地扩大举债规模。

本文认为，撤县设区可能会通过土地出让收入效应与地方政府竞争效应两个作用渠道，推动地方政府债务的增长。

(1)土地出让收入效应。撤县设区可以增加地级市的土地出让收入，土地出让收入的增加可增强其偿债预期，从而推动城投债的发行来为城市发展筹集资金。具体而言，撤县设区的实施可以放松城市面临的土地资源约束，这会改变地方政府的土地供给行为，增加其土地供给量并注入融资平台，因地方政府抵押品价值上升将改变其偿债预期，从而强化其发债行为。

土地是地方政府资产的重要组成部分，1998年后地方政府拥有土地一级市场的垄断供给权，并可在二级市场上通过招拍挂方式出售土地获得土地出让金。更重要的是，地方政府往往利用土地出让收入为其举债行为提供融资担保，从而产生地方政府债务(范剑勇和莫家伟，2014；张莉等，2018)。以城投债为例，地方政府往往通过“招拍挂”方式将土地注入融资平台公司，为其提供可质押物，从而获取债务资金。由于实行分税制后土地出让带来的预算外收入归地方政府所有，并不参与分成，相较于不易增加的预算内收入，地方政府更倾向于将土地出让收入与利用土地融资获得的收入代替相对成本较高的地方税收，因此地方政府具有较强的利用土地出让获取预算外收入的激励。

当然，尽管1998年出台的《土地管理法》规定地方政府可利用农业用地弥补城市建设用地，可以通过经营土地获取预算外收入补充政府收入。然而，由于城市伊始的规划问题，在已有的地理空间内，城市可利用的土地资源通常是有限的。因此，地级市政府通过撤县设区改革能够增加其可支配的土地资源，从而获得更高的土地出让收入。由于地方政府往往习惯利用土地财政以增加预算外收入并满足城市建设的需要(张路，2020)，因此这会促使地方政府持续扩大土地出让收入来为发展进行融资，并将其用于城市建设。地方政府常常通过土地出让及土地融资满足城市建设的发展需要，并吸引资本流入，进而实现经济增长与官员晋升的目的。具体而言，一方面，通过撤县设区增加地方政府可支配的土地资源与土地出让收入，土地出让收入越高，表明地方政府的抵押品价值越大，有利于地方政府发行更大规模的债务资金；另一方面，土地出让能够影响债券投资者与地方政府对城投债偿还能力的预期，其未来偿付能力更强，这将进一步强化地方政府利用土地的融资功能为城市发展筹集资金。近年来，土地出让价格的上升使得地方政府通过土地举债的途径得以强化(梅冬州和温兴春，2020)，长此以往，地方政府会逐渐依赖获取成本相对较低的土地融资功能。因此，本文认为撤县设区的推行会增加改革地市土地出让收入，土地出让收入的增加可增强其偿债预期，从而推动城投债的发行来为城市发展筹集资金。

(2)地方政府竞争效应①十分感谢匿名审稿专家的建设性意见。。撤县设区改革会加剧地级市地方政府间的竞争，加大“重基本建设、轻民生服务”的支出偏向，从而加剧地方政府债务增长。我们注意到在省内某个城市发生撤县设区后的一段时期内，其他地级市往往也会发生撤县设区改革②例如，广东省揭阳市与清远市于2012年进行撤县设区，随后三年，梅州市、潮州市、茂名市、云浮市、阳江市与肇庆市纷纷进行撤县设区改革。。这源于改革开放后中国一系列的制度安排，形成了以经济发展水平为主要考核指标的官员晋升机制，以激励地方政府积极发展地方经济。这一系列的制度安排也引发了地级市地方政府之间在公共服务供给等方面展开支出竞争，如通过增加生产性支出比重用于当地基础设施建设，降低企业经营成本以吸引企业和资本流入。在这样的支出竞争下，造就了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻民生服务”的明显偏向(傅勇和张晏，2007)。在晋升锦标赛的背景下，地方政府官员往往通过基础建设拉动地方经济增长，而城市基础设施建设支出规模通常是以收定支，因此地方政府为发展辖区经济需要持续增加自身财政收入。由于通过撤县设区改革，地级市政府可获得更多经济资源，并进一步增加政府收入，这些收入可用于加大生产性财政支出以改善发展环境，尤其是基础设施建设等，这也可以解释为何撤县设区改革在总体上促进地级市公共服务供给水平提升，但全市范围内仍偏向基础设施等生产性服务建设(段龙龙和王林梅，2019)。进行撤县设区的地级市政府可以通过获得更多的经济资源增加财政收入并促进地方经济发展，从而提高地方主政官员晋升的可能性。因此，受这些进行撤县设区改革城市的激励，为提升当地政府财政能力以及实现主政官员的晋升，相同层级地级市地方政府之间也会进行撤县设区改革，这将加剧彼此之间的竞争。而撤县设区加剧了地级市政府间竞争，将改变地方政府的收支行为，进一步加剧地方政府债务的增长。

综合来看，撤县设区在促进城市经济发展、推动城市化提升以及提供更高水平的公共品等方面发挥了巨大的作用，但同时也改变了地方政府的收支行为。首先，撤县设区政策的实施会放松城市面临的土地资源约束，这会改变地方政府的土地供给行为，增加其土地供给量并注入融资平台，由于撤县设区的推行会增加地级市的土地出让收入，通过增强其偿债预期，推动城投债的发行来为城市发展筹集资金。其次，撤县设区将加剧地级市政府间竞争，地方政府间的竞争可以增加财政收入并促进地方经济发展，进一步加剧地方政府债务的增长。因此，不论是土地出让收入效应还是地方政府竞争效应，都将导致地方政府债务的增加，本文将进行实证检验。

三、研究设计与数据说明

（一）回归模型设定

为了检验撤县设区对城投债的影响，可直接比较发生行政区划调整前后该城市城投债发行变化速度的差异。直接对比发生改变前后增速差异的问题在于无法找到有效的对照组，不能在排除其他影响因素的情况下识别出撤县设区对于城投债发行变化的净效应。因此，本文考虑使用渐进式双重差分法更为准确地衡量这一冲击的作用，具体来说，方程遵循如下设定：

（二）数据来源及处理

本文使用的城投债数据来源于Wind数据库。其中，由于将考察对象界定为地级市，我们剔除了发行主体为直辖市与省级融资平台公司发行的债券，所使用的研究样本为地级市层面的平台公司发行的城投债数据。由于城投债从2006年开始快速增长，而地级市层面的宏观经济数据只能获取至2017年，在剔除直辖市以及数据缺失严重的地级市后，最终采用2006—2017年280个地级市数据。关于撤县设区的信息来自中国行政区划网，控制变量即地级市层面的宏观经济数据和地方政府财政数据主要来自历年的《中国城市统计年鉴》。本文以2001年为基年，利用统计年鉴中各省的平减指数平减后得到各年可比的实际GDP数据。为了探讨撤县设区影响城投债发行的作用机制，本文将来自历年《中国国土资源统计年鉴》中的土地出让收入数据与地级市面板数据进行匹配，其中机制检验中撤县设区的数据从民政部“全国行政区划信息查询平台”公布的信息中手工整理得到。

（三）描述性统计

表1为文中主要变量的描述性统计。其中，变量中所有金额类指标都通过平减指数进行物价消胀处理，保证价格上的可比性。

表1 主要变量描述性统计

四、实证结果分析

（一）基准回归

本文的研究方法为双向固定效应模型，利用方程(1)估计撤县设区对城投债发行的直接影响，表2报告了基本回归结果。

表2中第(1)、(3)、(5)列表示撤县设区显著增加了城投债的发行规模及发行概率，发生撤并的城市与未发生撤并的城市相比，其人均城投债规模、单次发行规模以及发行概率均有明显提高。表2中第(2)、(4)列和第(6)列显示，在控制了各城市经济特征之后，本文关注的cxsqit的回归系数仍为正值，这提高了上述结果的可靠性。具体而言，处理组与控制组相比，撤县设区提高了人均城投债规模(平均约30.43%)和单次发债规模(平均增加约82.23%)，同时其发债概率也会提高(约25.21%)。以上回归结果从整体上考察了撤县设区对城投债发行的直接影响，我们在下文中仍需深入分析其作用机制。

表2 撤县设区与城投债规模

（二）机制检验

本文发现撤县设区改革会显著增加以城投债衡量的地方政府债务，但更为重要的是明确这一作用是如何形成的。厘清该问题不仅对于上述结果的稳健性具有进一步的验证作用，同时有助于识别其内在机理。

1. 撤县设区的土地出让收入效应与城投债

如理论分析所述，撤县设区促进地方政府债务增长的机制之一如下：撤县设区可以增加地级市的经济资源尤其是土地资源，地方政府可通过土地出让获取土地出让金并进一步强化土地的融资功能，进而推动地方政府债务增长。为检验这一机制，本文采用中介效应模型进行检验①作者感谢匿名审稿专家的建议。：

其中，i表示城市，t表示年份。lnlandcrsrit表示i城市在第t年中的土地出让收入对数值，也是该机制检验中的中介变量。其他变量同基准回归模型(1)一致。

检验土地出让收入的中介效应回归结果如表3所示。根据回归结果可以发现，依次检验的结果中，撤县设区对土地出让收入以及土地出让收入对城投债发行的回归系数中至少有一个不显著。因此，本文参考钱雪松等(2015)以及郭晔等(2020)文献做法进一步进行Sobel检验。Sobel检验结果见表3最后一行，存在以土地出让收入为中介变量的中介效应，即土地出让收入在撤县设区和地方政府债务扩张之间起中介作用①我们使用土地出让收入直接作为被解释变量，采用基准回归模型进行机制检验，结果见附表2。由于篇幅限制未能汇报，感兴趣的读者可向作者索取。本文也利用“招拍挂”收入进行了实证检验，结果没有明显差异。。

表3 撤县设区的土地出让收入效应与城投债

2. 撤县设区的地方政府竞争效应与城投债

为验证本文提出的撤县设区促进地方政府债务增长的另一个机制：撤县设区会加剧地级市政府间的竞争，进而促进地方政府债务的增长。在中国现行的行政体制下，撤县设区会减少基层政府间的竞争强度，但会加剧地级市政府间的竞争，进而促进地方政府债务的增长。本部分借鉴贺颖和吕冰洋(2019)的研究，引入“本地级市政府中撤县设区数量占所辖县级市政府数量之比(compete)”作为地级市政府间竞争强度的代理变量，将其与cxsq进行交互，交互项“cxsq×compete”的回归系数可反映地级市政府间竞争强度带来的影响。基于此，本文设定回归模型(4)对上述机制进行检验。

表4为使用双向固定效应模型利用式(4)进行估计的回归结果。相较于表2，各列的回归系数均有所增加，但依然非常显著。平均说来，撤县设区引起的竞争强度每增加10%，人均城投债规模平均增加至少4%，单次发债规模(金额)平均增加约9%，同时其发债概率也会提高约3%。表3和表4的发现表明，撤县设区的实施，增加了地方政府的土地出让收入并强化了土地的融资功能，并且进一步促进了地级市政府的竞争效应，从而导致地方政府债务增长。

表4 地方政府竞争对城投债的影响

五、稳健性检验

（一）双重差分法适用性检验

本文主要使用渐进性双重差分法对政策冲击进行评估。一般来讲，这一方法的使用需要满足平行趋势这一条件①双重差分法的使用并不要求政策外生，我们在附表3尝试进行讨论，感兴趣的读者可向作者索取。。为检验平行趋势假设，本文设定回归方程如下：

（二）替换核心变量

使用城投债衡量地方政府债务可能会使我们高估撤县设区的负面影响。为此，首先本文将正文中所使用的人均城投债发行规模或单次城投债发行规模替换为一个城市债务总规模。根据庞保庆和陈硕(2015)的文章，本文将式(1)中的被解释变量更改为使用省级债务规模所测量出的地级市总债务水平的对数值(lalldebt)，其计算公式如下：

接着本文使用各城市城投债总的发行规模对数值ltdebt作为被解释变量，使用式(1)进行回归，回归结果表明撤县设区仍显著地增加了以总量形式衡量的地方政府债务①由于篇幅限制，回归结果见附表4，有兴趣的读者可以向作者索取。。

表4 异质性分析

（三）控制时间趋势与事件分析法

对于各种随时间变化的因素，其对每个城市地方政府债务的影响是类似的，但其对不同城市的作用大小仍存在差异。为控制这一效应，本文采用相关研究中常用的方法，控制每个城市的时间趋势变量trendit，这一方法允许各城市债务拥有不同的线性增长趋势。控制trendit可以缓解因遗漏这些因素所导致的内生性问题(Li等，2016)，回归结果表明本文所关心的系数仍然显著为正，说明本文的结果是稳健的②由于篇幅限制，以上回归结果见附表5，有兴趣的读者可向作者索取。。

由于本文使用渐进双重差分法(Staggered DID)，该方法可能存在不恰当的对照组，从而导致估计结果不一致(De Chaisemartin和D’Haultfœuille，2020；Callaway和Sant’Anna，2021；Goodman-Bacon，2021)。为处理这一问题，我们通过仅保留发生过撤县设区的处理组，采用非参的事件分析法重新进行估计。估计结果见图3，其中实线是估计系数的连线，阴影为估计系数的95%置信区间，虚线为冲击发生前估计系数的趋势。结果表明，尽管改革前存在向上趋势但并不显著，而且趋势项并未包含在估计系数95%的置信区间中。我们发现，相较于改革前一期，改革后的发债水平显著上升，这意味着本文的估计结果是可靠的。

图3 事件分析法结果

（四）异质性分析

首先，我们考察区域异质性。由于中国不同地区的制度环境与经济发展水平存在较大差异，因此，本文分地区考察撤县设区改革对地方政府债务规模扩张的影响，东、中、西部回归结果分别见表5第(1)列到第(3)列。回归结果表明，相较于中部地区，东西部城市发债的可能性和政府债务规模扩张更严重，其中西部地区最为突出。以上结果可能的原因是东部地区的城市因发展需要通常有较强的发债与发展动机，而西部地区通过撤县设区后可利用的土地资源更为丰富，其通过发债实现追赶发展的动机强于东部与中部地区。此外，西部地区因基础设施建设相较于其他地区更为薄弱，因此在西部地区偏向生产性服务建设的可能性更大，从而导致其债务规模更大。这也反映了中国各地区初始禀赋以及发展战略等方面存在差异，导致各地区呈现不平衡发展的特点。

其次，考虑到撤县设区组合的异质性可能对地方政府债务扩张产生不同的影响，本部分对强县设区与弱县设区进行了区分。之所以做这样的区分是由于各地在实施撤县设区改革时，进行了不同尝试，进行这一划分有助于丰富对撤县设区改革的认识。本文根据各城市撤县设区的县域在撤县设区前一年的生产总值在全市的占比反映该县市在全市的经济重要性，并根据其中位数将样本分成强县设区与弱县设区。表5第(4)列到第(6)列给出了回归结果，结果表明强县设区相较于弱县设区，其地方政府债务增加更多。总体而言，撤县设区带来的政府债务规模膨胀在两类撤县设区中均存在，进一步分析其成因，可能的解释是强县相较于弱县设区，一般在改革前往往具有更强的财政收入与经济发展潜力，通过撤县设区改革，强县设区后经济权力上缴，地级市政府在晋升锦标赛的背景下，更可能充分利用举债方式来发展地方经济，因而对地方政府债务扩张的影响程度更高。

六、结论与政策启示

近年来，随着地方政府债务规模的不断扩大，地方债务成因越来越受到学术界的关注与重视，但已有研究忽视了行政区划调整对地方政府债务的影响。本文基于2006—2017年280个地级市面板数据，采用双重差分法检验了撤县设区的债务增长效应及其背后的可能机制。结果表明，经历撤县设区改革的城市相对于其他城市会显著增加地级市的地方政府债务，而且相对于弱县设区，强县设区的债务增长效应更大。另外，本文还考察了其作用机制：首先，土地出让收入效应的作用机制在于撤县设区可增加地级市政府可支配的土地资源，提高其偿债预期，推动地级市政府扩大地方政府债务规模；其次，地方政府竞争效应的作用机制在于撤县设区将加剧地级市政府间竞争，从而扩大基础设施建设与财政收入规模，进而加剧地方政府债务的增长。

本文的研究发现为地方政府债务增长提供了新的解释，并为厘清撤县设区的改革效应提供了进一步的经验证据。首先，本文给出撤县设区对地方政府债务产生影响的经验证据，因此在关注撤县设区积极效应的同时，仍应考虑到潜在的地方政府债务规模膨胀对系统性金融风险的负外部性。撤县设区可能产生长期债务风险，从而对宏观经济稳定运行带来挑战，我们应具备风险意识，审视并防范因撤县设区改革导致债务膨胀及其可能引发的债务风险。各地需要因地制宜地综合考虑，更好地发挥撤县设区的积极效应，最大限度避免和纠正消极效应。其次，随着近年来撤县设区政策再次掀起热潮，本文认为在这一过程中应使撤县设区摆脱获取更多土地等经济资源的目的，强调提高地级市自主权力、促进城市发展的根本作用。最后，应适时调整官员考核体系，进一步深化财政体制改革。通过减轻地级市政府的财政压力，可缓解其不必要的竞争效应，从根源上减少政府发债动机。