重大突发公共卫生事件中涉警舆情的应对困境与出路

刘振华，吕 微

（1.湖南警察学院，湖南 长沙 410138；2.中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110035）

2019年12月新冠肺炎疫情出现在湖北省武汉市，随后迅速在全国蔓延，此次疫情是新中国成立以来我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。①疫情给国家、社会、人民带来惨重的损失。在举国上下抗疫期间，有少数不法分子实施制售假冒伪劣医护用品、妨碍疫情防控工作、利用疫情实施诈骗等扰乱社会秩序的违法犯罪行为，严重威胁到国家稳定和社会安宁。“疫情就是警情，防控就是责任。”公安机关作为维护国家稳定和社会秩序的主力军，承担着依法严厉打击疫情期间的违法犯罪、为医疗救治保驾护航的重任。然而在此次疫情中，出现了“民辅警遭殴打”“民警过度执法”等涉警舆情，成为了人们关注的焦点，曾一度被网络刷屏，给公安机关执法带来了困境。因此，如何应对重大突发公共卫生事件中涉警舆情也成为了理论界和实务界研究的重要课题之一。

1 重大突发公共卫生事件中涉警舆情的基本内涵与特点

1.1 重大突发公共卫生事件中涉警舆情的基本内涵

重大突发公共卫生事件的概念已在《突发公共卫生事件应急条例》第2条②做了明确规定。关于涉警舆情的概念，有不同学者进行了界定，在此列举几种具有代表性的观点。例如，李玉娟认为网络涉警舆情是社会各阶层民众在互联网上围绕公安机关所持有的态度、情绪和意见的总和。[1]王若珺认为涉警舆情指民众对人民警察机关的工作与形象的意见表达及社会政治态度。[2]王欢认为涉警舆情指与公安机关或人民警察有关的社会舆论的情况。[3]孙锦露、李玫瑾认为涉警事件的网络舆情指发生在网络空间，针对涉警类热点事件形成的一种公众情绪或意见的集合。[4]陈淑珍认为涉警舆情是公众关涉人民警察职责的情绪、态度和意见，包括公开表达和不公开表达两种。[5]关清认为涉警舆情指新闻媒体、互联网和公众对公安机关或警察个体的执法活动的评价。[6]

梳理以上学者的观点，涉警舆情的基本内涵主要围绕涉警舆情的主体、客体以及内容等要素进行界定：涉警舆情的主体是社会各阶层民众；涉警舆情的客体是公安机关及其人民警察；涉警舆情的内容是公众对公安机关及其人民警察所持的情绪、态度、意见。本文中的涉警舆情指社会各阶层民众、网络媒体等围绕公安机关及其人民警察有关问题所持的情绪、态度和意见。

1.2 重大突发公共卫生事件中涉警舆情的特点

通过搜集新冠肺炎疫情期间我国社会主流媒体报道的典型案例，共选取7起影响比较大的涉警舆情案件（见表1），通过分析发现，重大突发公共卫生事件中涉警舆情具有如下主要特点：

表1 重大突发公共卫生事件中涉警舆情案例

1.舆情发酵迅速。在互联网时代，涉警舆情一旦形成，若官方没有及时公布、回应民众关切，涉警舆情发酵迅速。尤其是公共卫生突发事件期间，涉警舆情与涉疫舆情的结合会产生交互效应③，发酵时间短，涉警舆情扩散迅速。

2.公众反响强烈。公众在讨论人民警察、政府等公权力话题时，尤其是与之相关的负面舆情时，往往反响强烈。以“四川‘过度执法事件’”为例，警察反复劝说村民的镜头被删减，民警将村民摔倒在地并大声喝问服不服的视频在媒体上一经发布，微博用户转发、评论、点赞次数总计超过2万次④，不乏有批评甚至恶意诋毁警察的言论。

3.社会影响恶劣。负面的涉警舆情不仅给人民警察执法带来不便，而且易引发辱警、袭警等违法犯罪行为，在社会上造成恶劣的影响。例如，河南省ZM市某派出所民警以无防护服为由没有出警，因而滋生警察慢作为、不作为的言论；“湖北崇阳 2·2 事件”“山东济南 2·3 事件”“江苏常州2·7事件”中犯罪嫌疑人不仅拒不配合公安机关的疫情防控工作，还出现袭警行为。这类事件若不及时得到处理，易引发蝴蝶效应⑤，可能给某些具有潜在违法犯罪动机的人做出不良的示范效果，产生一系列的连锁反应。

2 重大突发公共卫生事件中涉警舆情的应对困境

2.1 相关法律法规不完备

目前，公安机关在重大突发公共卫生事件中应对涉警舆情时主要依据我国《刑法》《治安管理处罚法》《传染病防治法》《突发事件应对法》《互联网信息服务管理办法》《网络信息内容生态治理规定》《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》等法律法规、规范性文件，从数量上看，公安机关应对涉警舆情适用的法律、文件繁多，但新冠肺炎疫情期间，仍然暴露出我国在涉警舆情应对方面的法律法规不完备。

2.1.1 相关法律法规衔接不足。公安机关应对重大突发公共卫生事件涉警舆情具有滞后性，这主要体现在法律衔接上，根据目前的法律规定，突发公共卫生事件的上报、调查工作主体是卫生行政部门，由于相关法律、文件并无明确规定将突发事件相关情况第一时间共享给公安机关、司法机关，导致行政与司法衔接不畅，而在实际的突发事件处置中易出现虚假的负面舆情，进而影响公安机关作出反应的效率。

2.1.2 部分法律法规操作性不强。一是相关司法解释不足。例如，我国《互联网信息服务管理办法》第18条⑥、《网络安全法》第8条⑦均规定公安部门及其他主管部门依法对互联网信息内容、网络安全保护享有监督管理权，但该规定过于笼统，各部门具体的管理范围不明晰；《网络安全法》第47条⑧中关于“法律、行政法规禁止发布或者传输的信息”的具体内容没有明确规定，在实践中难以做出明确判断。二是罪与非罪难以界定。例如，《刑法》中的编造、故意传播虚假信息罪，需达到严重扰乱社会秩序的后果，而新冠肺炎期间舆情的传播主要通过网络，网络空间的混乱能否认定为社会秩序混乱，以及认定造成网络空间混乱的点击量、转发量、评论量等数值范围难以准确把握，从而导致案件办理实际操作困难。

2.1.3 专门法律法规缺失。在上述列举的众多法律依据中，一些条款涉及到散布虚假信息等相关问题，《刑法》中可以适用的罪名有编造、故意传播虚假信息罪、寻衅滋事罪等，但由于行为人的主观恶意程度以及故意内容缺乏明确的标准，目前没有过失制造、传播虚假信息的立法规定，也没有参照故意从轻或减轻的处罚规定，因此公安机关在处理因过失导致的虚假舆情传播方面应对困难，出现部分虚假信息传播虽然造成严重的社会影响，但因行为人主观上缺乏故意不构成犯罪。

2.2 应对组织机构不健全

2.2.1 组织机构未形成合力。涉警舆情的应对处置涉及到多个组织机构，然而公安机关内部组织机构实践中因缺乏协调性导致涉警舆情应对不力。涉警舆情萌芽阶段，公安机关建立的涉警舆情预警体系不完善，运转效率不高，研判、预警相对分散。网络上出现了关涉公安机关相关问题内容探讨，公安机关对舆情敏感性不高，没有及时将其纳入舆情监测范围；涉警舆情发生后，由于公安机关实施“统一领导,分级管理，条块结合、以块为主”的行政管理体制，需要逐层向上级报告，因而影响了处置的时效性；调查核实与对外回应不同步，公安机关往往发出简单的警情通报却迟迟不向公众回应事件处理进展、结果，而舆情却能在一至两天内迅速发酵，公安机关容易错失应对的最佳时机。

2.2.2 人员素质参差不齐。公安机关招录的人员中，既有公安院校应届毕业生，又有社招人员和部队转业人员，新录用的人员的专业素质和社会经验参差不齐。一方面，由于缺乏专业对口人才，导致应对涉警舆情的人员数量少；另一方面，少数公安机关对涉警舆情工作的重视程度不高，缺乏专业的涉警舆情应对培训，导致在涉警舆情应对中民警存在专业不强、素质不高、应对不力等问题。

2.3 应对机制不完善

2.3.1 舆情监测不全面。涉警舆情监测指公安机关通过互联网信息处理技术对关涉公安机关及其人民警察的舆情进行整合、提炼、分类、分析，从而了解舆情的影响力和可能出现的结果。[7]当前，公安机关在实践中面临舆情监测不全面的现实困境：一是舆情监测难度大。大数据时代背景下，海量信息资源呈指数增长，并且时效强，更新速度快，如何从中筛选和获取有效的涉警舆情信息，成为当前公安机关的棘手问题。二是舆情监测技术落后。当前全国各地公安机关工作任务繁重，不得不将大量人力、物力投入到“破案”中，对于事前防范的监测技术投入力度不足，导致硬件设备不完善，监测技术相对落后。

2.3.2 舆情研判不精准。涉警舆情研判指公安机关通过甄别涉警内容信息、综合分析、应对处置，从而为决策者提供解决方案。[8]舆情研判通过对监测的信息进行分析、研判，进而为舆情应对提供方案，在整个涉警舆情工作中起着承上启下的作用。然而，在公安实践中存在涉警舆情研判不精准问题。一是专业人才需求不足。舆情研判涉及计算机操作、数据分析、风险评估等专业知识技能，而当前公安实战部门面临不同程度的警力不足问题，专门负责舆情研判的技术人才匮乏。二是传统人力与网络应用技术结合不足。过于依赖科学技术，人力分析研判就会出现倦怠，不能根据舆情的实际发展情况灵活应变。三是舆情发现报告机制不畅。当涉警舆情发生之后，公安机关遵循逐级报告制度，而现实中涉警舆情的发酵速度快，在报告过程中由于信息传达不到位、不及时也容易导致研判不精准。

2.3.3 舆情预警不及时。舆情预警是公安机关应对舆情危机的前瞻性措施，能够帮助公安机关及时发现舆情，遏制舆情恶化。然而，实践中诸多涉警舆情的发生是由预警不及时导致。公安机关没有在第一时间澄清事实真相，往往采取沉默、立即删帖的方式封锁信息，或者简单地发个通报，当公众希望公安机关能尽快地给出解释和答复时，公安机关没有及时回应，此时公众的心理逐渐发生变化，进而出现各种质疑警察的声音；同时，网络媒体以各种吸引眼球的方式争相报道进行二次传播，涉警舆情进一步蔓延，此时公安机关再调查、回应、澄清，往往陷入相对被动的地位，失去话语主动权，容易被社会舆论淹没。

3 重大突发公共卫生事件中涉警舆情的应对出路

针对上述重大突发公共卫生事件中涉警舆情的应对困境，应从完善法律法规、强化依法行政理念、建立健全涉警舆情监管体制与应对机制、加强法治宣传教育力度、及时查处涉警舆情中的违法犯罪行为五方面探寻解决方法。

3.1 完善相关法律法规

加快完善重大突发公共卫生事件中涉警舆情法律法规，重点聚焦涉警舆情应对处置领域暴露的薄弱环节，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的涉警舆情应对处置的法规体系。一是要加强相关立法，畅通衔接机制。通过立法建立突发卫生事件的信息共享机制，明确卫生主管部门将相关情况抄送同级公安机关以及检察机关，让公安机关能够第一时间掌握信息，从而提升涉警舆情应对的快速反应能力；对于产生负面影响的涉警舆情，检察机关可以及时监督公安机关立案，从而解决公安机关应对舆情的滞后性问题，提升公安机关整体处置能力；同时，通过立法新增对“过失传播虚假信息，严重扰乱社会秩序行为”的处罚，进一步规范网络信息的传播。二是要完善相关法律解释，增强可操作性。在完善涉警舆情法律法规上，可以参照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》中对“严重危害社会秩序”“情节严重”的规定，明确在网络上达到一定的点击量、传播量、转发量即可视为扰乱社会秩序，并且要设定全国统一的构罪认定标准，避免不同地区出现不同的处理结果，切实保障执法公正性。此外，参照《网络信息内容生态治理规定》中的相关规定明确各级网信部门的监管职责范围、法律责任以及正能量信息、不良信息和违法信息的具体范围，使内容更加具体，增强实际操作性。三是要规范执法行为，增强应对处置能力。通过进一步修订完善《公安机关现场制止违法犯罪操作规程》等法律法规，规范民警执法行为，提升在突发公共卫生事件中处置能力，避免由于简单执法、粗暴执法、过度执法引发负面涉警舆情。

3.2 强化依法行政理念

2019年1月中国共产党第十九届四中全会提出要提高党依法治国、依法执政能力。依法治国首先要树立依法行政理念。人民警察作为抗疫一线执法人员，必须强化依法行政理念，提高依法履职能力。一是公安机关强化执法指引，加强法律知识学习。民警除了深入学习《刑法》《刑事诉讼法》《人民警察法》等与业务相关的基本法律，还应当学习突发公共卫生事件相关的法律知识；同时，公安机关加强对最新颁布的相关文件的学习。公安机关组织民警认真学习、深刻领悟，明确严厉打击7类涉医违法犯罪行为种类，做到依法履职，执法有据。二是严格规范公安机关执法行为。公安机关要健全投诉举报机制，通过建立行政执法监督平台，保证公安机关阳光执法、规范执法；建立健全责任追究机制，对疫情防控工作中出现的执法不公等违反法定程序的问题追究到具体责任人。只有不断强化依法行政理念，民警才能对疫情期间出现的妨害传染病防治行为、妨害公务行为、制售伪劣口罩和防护用品等医用卫生材料行为，做到依法防控，精准防控，有效防控。

3.3 建立健全涉警舆情监管体制与应对机制

建立健全涉警舆情专门监管机构，强化涉警舆情监管，做到及时发现、及时处理，从源头上避免负面涉警舆情的发生发展。完善涉警舆情监管体制，建立健全上至公安部、下至县级公安机关的涉警舆情监管机构网络，公安部负责全国范围内重大涉警舆情的监管，地方各级涉警舆情专门监管机构由本级公安机关“一把手”牵头，负责指导、督促和落实各项涉警舆情监管工作，成立集监测、分析、研判于一体的工作组、调查组、信息发布与对外发言组、舆情引导组、法律顾问中心等，保障各组织机构有序地完成涉警舆情应对处置工作。

3.3.1 建立网络化大数据监测机制。大数据的核心即预测，大数据带来的信息风暴正在变革我们的生活、工作和思维。[9]在网络化大数据背景下，依托网络技术对涉警舆情信息进行监测，借助大数据对搜集的信息进行分析、研究，进而为启动涉警舆情的研判、处置机制提供信息基础。其一，优化监测技术。在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥科技支撑作用。其二，建立信息合作与交流机制。组建网络舆情管理机构，各机构针对重大突发公共卫生事件存在的涉警舆情风险隐患及采取的防范、处置措施，应当立即通报并及时上传至共享平台。其三，利用大数据分析汇总高频词，实现自动化搜集涉警舆情信息。利用传统人力将以往的涉警舆情案例整合在一起，运用大数据进行高频词分析，运用监测软件输入内置的高频词，如“警察”“警察执法”“辅警”“殴打”“袭警”等，筛选和截留涉警舆情信息。

3.3.2 健全涉警舆情精准研判机制。大数据时代，仅靠传统的人力资源从海量信息中筛选涉警舆情信息，势必会影响研判的工作效率和精准度，因此，公安机关应健全涉警舆情精准研判机制。一是优化公安机关人才队伍结构。公安机关把好入口关，招募医学、计算机、新闻传媒、网络安全执法与技术等专业对口的技术人才，为涉警舆情研判提供优质的人力资源。二是运用大数据计算与传统人力分析相结合的方法，提升涉警舆情的研判精准度。先进的技术能够提升工作效能，但传统人力的优势在于能够根据实际情况灵活应变，两者相结合能实现更高的研判精准度，制定出针对性的舆情应对措施。三是构建涉警舆情“扁平化”指挥模式。涉警舆情发生后，公安机关网监部门将监测的涉警舆情第一时间直接报告至新闻舆情中心，减少信息传达层级，保证信息传达的精准性和时效性，提升舆情研判的工作效能。

3.3.3 强化涉警舆情快速预警机制。针对重大突发卫生事件中的涉警舆情，公安机关应当强化涉警舆情快速预警机制。一是建立信息发布机制。公安机关应当在调查后第一时间答复，回应公众关切。对社会上传播的不实言论，公安机关通过官网、官微等平台及时辟谣，并且警示公众传谣应当承担的法律后果；对于暂时无法查明的情况，公安机关应及时向公众说明情况、耐心解释，防止负面舆情混淆视听；对确实存在过错的地方，公安机关应敢于承认错误，正确引导舆论走向，并且严肃问责、追责。二是建立健全警媒合作机制。公安机关要善于利用主流媒体回应公众质疑与关切。利用媒体关切，及时澄清事实，给出正面回应，主动引导舆情，消除公众误解。

3.3.4 完善涉警舆情应对考评责任机制。当前，各地公安机关没有将民警对于涉警舆情的处置完全纳入考评中来，对涉警舆情应对重视程度不够，考核指标较笼统。因此，公安机关需要完善相关考评制度，设置应对涉警舆情的具体考核指标，对涉警舆情的监测、研判、预警、处置等整个流程设置指标并且实施赋分制度，由督查部门进行组织考评，进行等级评定，做到奖惩分明，对于存在问题的组织机构要严格追究责任，以保障涉警舆情工作有效落实。

3.4 加强法制宣传教育力度

重大公共卫生事件中涉警舆情的发生与群众自身的素质有很大关联，部分群众法制意识薄弱，对相关法律法规不了解，对民警执法不配合，如疫情期间部分群众拒不执行隔离，拒不配合检查、登记。因此，公安机关亟需加大法制宣传教育力度。一方面，深入社区做好法治宣传和法律服务。对于社会影响大、舆论关注度高的重大案件，公安机关应通过电视、微信、微博、微视频等多种形式，向社会及时公布案件事实，列举重大突发公共卫生事件期间具体违法犯罪行为的典型案例，加大疫情防控等相关法律内容的宣传力度。另一方面，加强乡村法治建设。健全党组织领导下的乡村治理体系，提升农村广大群众、干部的法治意识，不断提升乡村社会治理效能，筑牢乡村振兴法治保障，从而全面提升依法防控、依法治理能力，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。

3.5 及时查处涉警舆情中的违法犯罪行为

及时查处涉警舆情中的违法犯罪行为，既消除不良影响，又对潜在的违法犯罪分子进行有效震慑。其一，公安机关全面收集、固定证据。对重大突发公共卫生事件期间拒不配合警察执法、辱警、袭警等行为，民警在执法过程中应当配备好执法记录仪，结合周边监控等视听资料以及现场的证人证言，全面收集、固定证据。其二，公安机关根据行为的危害程度、性质，适用不同法律依规、依程序进行查处。对轻微违法行为，依照《治安管理处罚法》给予行政处罚；对于公然辱警、袭警的犯罪行为，严格遵循《刑法》《刑事诉讼法》等法律法规规定的程序办理。其三，对确有执法过错的民警要依纪依法处理。警务督查部门及时开展调查工作，对执法中存在不文明、不理性的行为进行通报，对执法民警依规依纪处理；对确实存在违法犯罪行为的民警及时移送检察机关或监察机关审查，切实维护人民群众的合法权益。

注释：

①2020年2月23日习近平在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话。

②《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定：突发公共卫生事件指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其它严重影响公众健康的事件。根据突发公共卫生事件性质、危害程度和涉及范围，突发公共卫生事件又可划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。

③交互效应是指当一个因素在另一个因素不同水平上的效应有差异，则说这两个因素之间存在两向交互作用。

④2020年2月19日人民日报在微博客户端（http：//weibo.com）发布微博称：公安部要求严禁过度执法粗暴执法，该条微博转发次数达982次，评论次数2390次，点赞次数1.8万。

⑤蝴蝶效应由美国气象学家爱德华·罗伦兹于1963年提出，指一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可以在两周以后引起美国得克萨斯州的一场龙卷风。其原因在于，蝴蝶扇动翅膀的运动导致其身边的空气系统发生变化，并产生微弱的气流，引起四周空气或其他系统产生相应的变化，由此引起一个连锁反应，最终导致其他系统的极大变化。蝴蝶效应在社会学界用来说明：一个微小的机制，如果不加以及时地引导、调节，可能会给社会带来非常大的危害，戏称为“龙卷风”或“风暴”。

⑥《互联网信息服务管理办法》第18条：国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构，依法对互联网信息服务实施监督管理。新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理。

⑦《中华人民共和国网络安全法》第8条：国家网信部门负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作。国务院电信主管部门、公安部门和其他有关机关依照本法和有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责网络安全保护和监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门的网络安全保护和监督管理职责，按照国家有关规定确定。

⑧《中华人民共和国网络安全法》第47条：网络运营者应当加强对其用户发布的信息的管理，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输该信息，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。