“双循环”新格局下我国出版业“走出去”的政策体系优化研究

孙乐 潘文年

【摘 要】  我国出版业“走出去”政策实施近20年来，政策体系逐步完善，“走出去”步伐不断加快，政策效应逐渐彰显。“双循环”新格局下，我国出版业“走出去”在政策制定、政策协作、政策内容、政策执行、政策评估方面仍存在一定的完善和优化空间，需要加强出版业“走出去”政策的顶层设计、建立政策协作机制、完善政策内容和政策制定机制、优化评估体系。

【关  键  词】中国出版业;“走出去”;政策体系优化;“双循环”新格局

【作者单位】孙乐，浙江工商大学杭州商学院媒介形象研究所;潘文年，浙江工商大学杭州商学院。

【基金项目】国家社会科学基金规划项目“中国出版业‘走出去’政策措施优化研究”（15BXW023）。

【中图分类号】G239.26 【文献标识码】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2021.24.007

“双循环”新格局是我国在全球疫情蔓延、经济结构调整和世界经济下行压力加大导致世界经济模式面临重构的宏观背景下，为解决经济发展中的梗阻问题、畅通国民经济循环而明確提出的，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的一种新发展格局。这种新格局在强调国内大循环的同时，努力实现国内国际双循环相互促进，进一步扩大对外开放，谋求更高质量的国内大循环、更高水平的国际循环，以高水平的对外开放打造国际合作和竞争新优势，提高行业乃至整个国家的国际竞争力。中国出版业“走出去”也需要顺应这种经济发展格局的重大变化，相应地做出战略层面与策略层面的调整。本文拟从政策体系的角度对此进行探索性思考、分析，力图发现政策优化之路径，以期推动“双循环”新格局下中国出版业更好地“走出去”。

一、“双循环”新格局下我国出版业“走出去”政策体系优化的必要性

我国自2003年首次提出出版业“走出去”战略以后，陆续出台的一系列政策措施在推动出版业“走出去”方面发挥了积极作用，并取得了一定的成效。目前，我国出版业“走出去”依然存在一些亟待解决的问题，比如出版业版权引进和输出逆差依旧存在，输出到欧美发达国家和地区的版权偏少，“走出去”的出版物很难真正进入发达国家的主流渠道和市场，海外市场的拓展仍面临一定难度[1]，等等，这在一定程度上影响了中国出版业“走出去”的步伐，不利于中国文化在海外市场的长效、持续传播。优化现有的政策措施以使其发挥更加积极的作用，对解决上述问题有重要意义。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要发展社会主义先进文化，提升国家文化软实力，实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面。这在客观上对我国出版业“走出去”提出了更高的目标期望和发展要求。“双循环”新格局下的中国出版需立足国内，强大自身，做大做强中国出版业。因此，有必要优化与完善我国出版产业政策和“走出去”激励政策，鼓励中国出版业以更加积极的姿态“走出去”，创新发展模式，继续拓展海外市场，助推中国文化走向世界。

二、我国出版业“走出去”政策体系情况分析

1.随国家战略规划的转变而动态调整，发挥决策信息导向作用

从政策制定的时效性看，出版业“走出去”政策在产生一定政策效应的同时，也存在迟滞于国家宏观战略的情况。新中国成立初期，中国亟须世界的了解和认同。经济全球化的发展为中华文化的传播带来了机遇，十五届五中全会提出“走出去”重大战略方针，中国文化迈开了走进国际舞台中央的步伐。“十一五”和“十二五”时期，新闻出版总署紧跟内外部政治经济环境的转变发布了新闻出版业的两个五年发展规划。2013年“一带一路”倡议提出后，出版业“走出去”政策的重点也转向“一带一路”沿线国家，推出的丝路书香工程等项目一直延续至今。2017年，国家新闻出版广电总局颁布了《新闻出版广播影视“十三五”规划》，提出进一步增强“走出去”合力，完善“走出去”工作机制。我国前期的出版业“走出去”政策一直随着国家战略规划的转变而进行及时的动态调整，起到了很好的政策导向作用，引导出版行业向既定的“走出去”目标迈进。

但自2016年《新闻出版广播影视“十三五”规划》出台后，我国至今未出台专门针对出版业“走出去”的政策措施。近年来，国内外经济环境形成了新的发展特点，国家宏观战略也随之转变。2020年中央财经会议提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，强调发挥对外贸易大国优势，发展高水平开放型经济;2021年的“十四五”规划提出加强对外文化交流和多层次文明对话，弘扬中华优秀传统文化，提升国家文化软实力。我们可以看到，国家近几年的发展战略都对“创新推进国际交流”提出了要求。笔者认为，出版业“走出去”的政策制定需要与时俱进，以更好地适应时代大势之需，彰显积极政策效应。

2.出版业“走出去”的协调协作机制有待进一步健全

我国出版业“走出去”相关政策主体不一，涉及诸多政策对象。国务院、文化和旅游部、国家新闻出版署等部门构成了出版业“走出去”的政策主体，居于决策的主导地位。中央其他各部门如国务院侨办、驻外使领馆和中国文化中心等都具有不同的职责划分，横向领导和管理着“走出去”工作;地方政府及其各部门构成了纵向具体执行主体。各出版机构及相关从业者是负责出版产品生产与经营的经济组织，其经营活动影响着出版“走出去”工作的进展，是重要的政策对象。出版业“走出去”政策构建了囊括各类主体的政策体系，并规定了相应的职责和功能。

从出版业“走出去”政策的横向协作看，部分“走出去”项目存在形式和内容的重合。《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》中，文化产品出口指导目录的制定涉及4个部门，各类工程项目审批涉及8个部门，政策虽提出各类主体要加强组织领导，但部门间的权责和协调并未提及。从出版业“走出去”政策的纵向协作看，“走出去”相关企业受政策资金扶持力度较大，中央和地方之间的财政关系导致出版“走出去”政策资源在向下配置过程中容易出现影响资源配置效率的问题。从出版业“走出去”政策的内外协作看，我国出版业“走出去”存在政府与市场职能定位不清晰的问题，不利于出版业长期可持续发展。在“走出去”初期，政府主导保障了企业的权益，使得“走出去”工作能在各国平稳开展。但是随着国际形势的转变和我国对外开放政策的进一步深化，我国出版业国际化发展水平也进入新阶段。企业参与的是国际市场和竞争，如果继续由政府主导，不重视市场的作用，那么企业会更加依赖政府的政策扶持，丧失内在发展的动力，忽视内涵式发展。因此，出版业“走出去”政策的横向、纵向及内外协作机制有待健全。

3.宏观、中观、微观层面的政策内容有待完善

政策理论强调在政策制定前應进行多方位的调查取证和信息搜集，以完善政策内容，明确政策导向，使政策起到引领作用。据笔者了解，出版业“走出去”的多数政策在制定过程中进行了较为充分的宏观市场调查，但也有一些政策前期调查做得不够充分，且没有建立较为全面的出版业“走出去”国内和目标国市场信息数据库，因此难以准确把握不同国别的市场特点和实际需求，比如不同国别的图书或版权出版市场特点，消费者阅读习惯和对口的出版机构等，这直接导致部分政策内容的中、微观实施方案的缺失。随着数字技术的不断发展，国家提出要促使产业数字化向高质量发展阶段迈进，加快行业的数字化转型。我国出版业“走出去”从宏观政策层面提出了数字化发展建议，但中观层面的出版业数字化转型整体实施方案缺失，部分政策内容的微观支持措施如“走出去”的信息对接、软硬件和供应链支撑等也不够具体、明确。因此，从政策内容体系上看，出版业“走出去”的宏观、中观、微观政策体系有待进一步完善。

4.政策执行存在战略目标偏离

从政策制定者角度看，“走出去”战略是国家实施对外开放的途径之一，旨在提升国家的软实力和影响力;从出版企业等政策执行者角度看，“走出去”是出版企业开拓国际市场和参与竞争的经营行为，其海外经营战略会随市场需要而调整，因此会出现“走出去”的政策执行与战略目标偏离的情况。如在“经典中国国际出版工程”项目的实施过程中，战略层面鼓励出版企业向国际市场输出经典作品，但实际数据显示我国图书版权输出输往中国台湾和香港地区及亚洲其他国家和地区的占据相当大比例，这与以西方主流国家、主流渠道和主流图书市场为主要输出市场的战略目标存在一定程度的偏离[3]。

5.“走出去”政策效应评估有限

出版“走出去”政策效果评估包括宏观层面的出版使命与根本任务、出版社会效益的评估和微观层面的出版企业效益评估。这里主要探讨的是微观层面的评估。企业微观层面的政策效应评估旨在确认政策的实施效果，即政策是否达成既定目标，是否在最短时间内以最少的投入获得最大的产出，侧重于政策在企业微观层面的效应体现。全方位的政策评估为后续政策调整提供了重要依据，在政策制定和实施过程中发挥重要作用。据笔者调研了解，我国出版业“走出去”部分政策在政策实施初期没有进行政策效果评估，后续的政策跟进缺乏有力的数据支撑。随着对外开放的深化和国家扶持力度的加强，出版业“走出去”政策经验逐渐成熟，在政策发展后期开始重视评估[4]，但仍存在较大提升空间。部分政策未做事前评估，如《江苏省开拓海外文化市场行动方案》（2016—2020年）鼓励数字化文化企业加强技术研发、拓展国际市场，但对该省文化企业在新兴领域可能遇到的各种问题未做预测评估，同时对文化企业是否具备研发的科技基础缺少科学判断，这在一定程度上增加了出版企业“走出去”过程中的种种风险;部分政策未进行规范的评估管理工作和评估报告公布，如“中国文化著作翻译出版工程”和“经典中国国际出版工程等出版”等未见公开发布的评估报告，不利于政策执行过程中的问题发现和政策完善过程中的提升优化;部分评估指标体系的构建不健全，如对出版“走出去”的成效仅用“输出版权统计量”或“图书出口数量及金额”等指标来检验。“双循环”新格局下，我国出版的“走出去”不仅应是实物的国际化，更应是服务、资本和品牌的国际化，现有的“走出去”政策效果评估大都未考虑这些因素，有待进一步加强。

三、我国出版业“走出去”政策体系的优化对策

基于上述分析，笔者拟对“双循环”新格局下中国出版业“走出去”现有政策体系提出以下优化建议。

1.与时俱进，基于国家发展战略进行出版业顶层设计

顶层设计是基于系统论方法，从全局视角对政策各层次要素进行的统筹谋划，需把握好战略，分解好目标，梳理好顺序。出版业“走出去”政策应着眼于国家全面发展战略进行顶层设计。“十四五”规划明确提出要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，“走出去”作为连接国内与国际贸易的重要战略通道，对新发展格局的形成起着重要的推动作用。

出版业“走出去”的顶层设计应紧跟“十四五”规划，基于“双循环”新发展格局，围绕“一个目标、两个关键”的发展思路，制定推动出版产业高质量发展的政策措施。一个目标即推动中国出版业面向世界，提高国家文化软实力和国际影响力。两个关键即充分利用国内国际的资源，立足国内大循环，以数字化技术推动出版产业转型升级;面向国际大循环，建设更高水平的开放型文化新体制，大力拓展海外市场，推动实施高水平的出版业对外合作，以科技创新增加出版企业的国际竞争优势[5]。

2.建立跨界联动的出版业“走出去”政策协作机制

政策应有从中央到地方通畅的信息传递及沟通渠道，且资源的分配应高效平衡。近年来，“跨界”协作的治理理论逐渐掀起各领域的改革，为“走出去”改革提供了理论基础。出版业“走出去”政策利益相关者不仅包括国家和政府，还包括国内外相关企业和行业组织等治理角色，因此，应综合运用行政、市场和社会等多方手段，建立网络化布局下的左右、上下和内外联动结构。具体来说，出版业“走出去”的政策协作机制应包括中央政府与各级地方政府的“上下合作”，中央或地方同级政府不同部门的“水平合作”，以及政府与企业、社会的“内外合作”，构建跨界联动的政策协作机制。

3.发挥“智库”研究作用，发挥市场职能，完善政策内容

高水平智库能提高决策的科学性和有效性，“走出去”政策应利用好自身已有的智库平台和资源。《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》提出，由我国驻外使领馆和中国文化中心负责定期提供对驻在国文化市场的调研报告，收集驻在国民众对我国文化产品和服务的反馈。现阶段也可由驻外使领馆和中国文化中心继续发挥其信息服务职能，充分利用中国文化中心现有的网络平台，拓展其调研和信息共享职能，发挥其在“走出去”领域的智库作用。

同时，出版企业应充分发挥市场在出版“走出去”中的主体地位及职能，深化出版企業的国际化发展内涵。早期出版企业“走出去”大都以直接出口为主，即在国内生产出版标的，通过直接或间接的方式输出到目标国销售;中期逐渐增加“契约”模式，即国内出版企业与海外相关企业签署非权益性合同，海外企业可使用国内出版企业的专利、技术、经验和人力等资源，国内出版企业从中获得利益分享。随着国际化竞争的加剧及资本市场的快速发展，股权投资模式成为越来越多跨国企业的选择，出版企业可依托国际化经营战略，选择进入国外市场的恰当模式，将“走出去”投资模式逐渐从“出口+契约”模式转向“出口+契约+股权投资”模式。股权投资模式可以使出版企业获得海外目标企业的部分或全部所有权，直接在海外建厂生产和销售，降低海外运输成本，跨越目标国的贸易或非贸易壁垒，有时还能获得东道国政府的政策扶持和优惠，增强在海外市场的融入度和本土竞争力，使出版企业获得在海外持续发展的内在动力。

4.完善出版业“走出去”政策执行机制

本课题前期研究成果表明，我国出版业“走出去”的政策执行处于高机会主义风险区，存在高目标差异和高信息不对称的特点，这个区域的政策执行治理机制较适合选择运动式治理模式。首先，中央政策制定主体应加强权力的集中和运用，使得权力能够瞄准治理对象。可出台相应的法律法规，形成政策制定者的绝对权威，并确保执行过程中的寻租行为受到相应的惩罚。其次，在权力集中的基础上，投入大量人力、物力和注意力等资源，开发和借助各种现代化信息渠道和工具来充分获取信息，保证中央能全面掌握出版业“走出去”的执行情况。最后，借助社会和媒体的力量加强全过程监督。 “走出去”工程和项目众多，可将检查验收或激励分配等授权给地方政府或其他政策执行主体，并充分调动社会舆论的关注和新闻媒体的曝光，以确保政策能高效落地执行。

5.构建出版业“走出去”政策效果评估体系

构建科学的出版业“走出去”微观层面的效果评估指标体系能为出版业“走出去”的政策和项目评审提供依据，有助于总结上一阶段的政策或项目执行效果，并为企业提供行动指引，有助于政策和项目的可持续发展。

一方面，应强化对出版业“走出去”政策的评估意识。对“走出去”项目和工程做事前、事中和事后的评估，并撰写评估报告，加强全过程管理;树立效果评估的目标观念，即把项目实施后是否能增强国家软实力、是否符合出版市场规律、是否符合目标国市场需求等作为效果评估的目标。

另一方面，可基于平衡计分卡理论构建出版业“走出去”的政策效果评估体系。平衡计分卡是相对成熟的绩效评估方法，在企业和公共部门有长久的使用历史，主要包括财务、顾客、内部流程和学习成长四个维度，达到了财务和非财务、定性和定量、客观和主观、短期和长期的平衡（见图4）。

对于出版业“走出去”政策或项目的评估体系，“财务维度”指的是出版企业“走出去”的盈利能力，可以考察的二级指标包括出版产品的对外发行量、对外发行收入、对外广告收入或对外贸易收入等;“顾客维度”指的是关注目标国市场消费者的需求和满意度，可以考察的二级指标包括目标用户人数、产品订阅率、产品传阅率、产品曝光率及客户满意度指数、新客户增加比例、客户利润贡献度等;“内部流程维度”指的是出版“走出去”执行主体是否建立了合适的组织结构、流程和管理机制，可考察的二级指标包括组织结构是否健全、项目执行管理机制是否科学、项目执行周期或项目完成度等;“学习成长维度”指的是行业的人才素质、组织的学习和创新能力等，可以考察的二级指标包括人才引进率、年人均培训时间、年人均培训次数、新产品上市时间、提供新产品/服务的比例等。整体来看，平衡计分卡为出版业“走出去”提供了全面的评估框架，不同政策和项目可根据实际情况进行指标体系的调整。

|参考文献|

[1]杨明，徐建华. 当前我国国际化出版人才队伍建设的困境与出路[J]. 出版广角，2021（21）：49-51.

[2]裴永刚. 出版“走出去”政策和项目现状、问题及建议[J]. 编辑之友，2020（4）：47-52.

[3]张梅芳，刘海贵. 基于“博览会模式”的我国出版业“走出去”政策反思与优化[J]. 新闻大学，2014（2）：133-142+26.

[4]李怀亮. 浅析中国文化走出去效果评估体系的构建[J]. 南开学报（哲学社会科学版），2018（3）：68-75.

[5]郝挺雷，黄永林. 论双循环新发展格局下的数字文化产业链现代化[J]. 江汉论坛， 2021（4）：127-133.