汉代行政监察制度及其现代价值

梁 娟

中国行政监察历史可追踪至战国时期，当时负责管理书籍文献的御史已有监察责任。至秦朝时，监察制度逐渐成形，中央设御史大夫职掌监察，地方设监御史(郡监)以监察郡内各项工作，且监御史(郡监)独立于地方郡县制的编制之外，不受郡守管辖，至此时，行政监察机制已较为完善。行政监察发展至汉朝以后出现巨大转折，形成了具有现代制度特征的行政监察体系和制度。汉代建立的网络化行政监察制度对于维护封建专制统治、封建王朝繁荣以及整饬官员作风、提高官员政绩有着重要作用。因此，在行政制度史视域下分析和探讨汉朝行政监察制度的现代价值，对于完善当下我国行政监察制度有着非常大的理论价值与现实意义。

一、基本内容：沿袭秦制，立法创新

汉袭秦制，在中央与地方均设立相应职位，以加强对中央与地方的各项工作的监察，汉朝在此基础上也对秦朝行政监察机制做了补充和完善。在中央监察层面，既有皇帝直接领导的御史大夫和司隶校尉分别监察公卿百官和京畿官吏，又有丞相所领导的司直，“掌佐丞相举不法”，协助丞相监察百官；在地方监察层面，既有中央特派官员部刺史奉皇命察举各郡国，“掌奉诏条察州”，又有郡常驻的督邮“案讯诸囚，平其罪法，论课殿最”。此外，汉代的行政监察在制度上也出现非常大的进步，朝廷曾先后颁布了《监御史九条》《六条察郡之法》，这些法律划定了后续监察官员的职权范围，有了新的突破。

在中央监察层面，设置御史大夫、御史台与丞相司直监察百官，设置司隶校尉监督京畿官吏。御史大夫负责辅佐丞相，统领史丞和中丞。御史丞下属御史及掾吏等人负责协助御史大夫办理政务。御史中丞领导侍御史15人，分管皇帝直接交办的监察工作，“掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员15人，受公卿奏事，举劾按章”。西汉末年，改御史大夫为大司空，东汉光武帝设御史台，以御史中丞为主监督百官。元狩五年(前118)，汉武帝设丞相司直，协助丞相监察百官，虽官职不及御史大夫，但高于御史中丞。此外，汉武帝还设立了司隶校尉，以此来监察京畿官吏，“掌察举百官以下，及京师近郡犯法者”。

在地方监察层面，西汉时期设立丞相史，以监察地方官员为要职。汉武帝时设立十三州即十三监察区，由12名刺史与1名司隶校尉(负责京畿地区)掌地方监察。刺史作为中央特派监察地方的官员，无立法与行政权，仅负责监察，与地方官员无任何管辖关系，接受御史中丞的垂直监察，直接对皇帝负责。各刺史每年八月巡察所负责的郡县，考核政绩，并将实情于年末上奏于皇帝。为确保刺史履行职责，汉武帝专门制定“六条问事”，“六条”之外，刺史概无权插手，为官阶较低的刺史行使监察职能提供了法律保障。除中央的特派官员部刺史与司隶校尉外，地方还设立郡督邮和廷掾，负责监督县级和乡级官吏。

二、主要特征：互制独立，官卑权重

汉代行政监察制度内容丰富，主要有三个特征：

首先，各监察系统形成网络，相互牵制。在汉代的监察系统中，在中央监察层面，设置御史大夫、御史台与丞相司直监察百官，设置司隶校尉监督京畿官吏；在地方监察层面，设置十三州刺史以监察郡国。御史中丞属于常设的监督机构官员，领导15位侍御史，负责监督中央与地方的官吏，还可监督部刺史，对负责监察百官的丞相司直与负责监察京畿官员的司隶校尉均有监察的权利。丞相司直属于丞相府，由丞相直接领导，负责协助丞相监察百官，虽其官职不及御史大夫，但高于御史中丞，故监察权极大。司隶校尉负责监察京畿官员，有权监察御史大夫与丞相司直，但司隶校尉又是地方的监察官，受御史中丞的监察。部刺史属于常设的地方监督官员，负责监督地方官吏，但部刺史又受监督于御史中丞。郡之下，设立郡督邮负责监察县级官吏以及廷掾监察乡级官吏等。汉代的行政监察由中央到地方均处于相互监察中，以权力监督权力，并交织成复杂的网络，对于维护朝代的稳固、整饬官员作风、提高官员政绩发挥着重要作用。

其次，各监察系统具有独立性。汉代行政监察官员均由上级直接领导，不需要对同级的地方行政长官负责。负责监察地方官吏的刺史不属于地方的编制，不受各地方长官的管辖，仅接受御史中丞的监督，对皇帝负责。丞相系统专对丞相负责，以监察百官为职要。司隶校尉则是皇帝的“特派员”，直接对天子负责。东汉光武帝设御史台，是当时的独立机构，以御史中丞为主要负责人，以督查百官行径为己任。当时的刺史则是由天子亲自调遣选用，负责监察百官，刺史的选拔还遵循地域回避制度，以减少监察官员地方官员勾结。部刺史除“六条问事”外，不得插手地方其他事务，从制度上明确规定监察官员的职责，约束监察官员行为。由于刺史不属于地方机构人员编制，故不受地方行政长官约束，可以避免出现地方官员牵制刺史而致使刺史不能全力履职的现象。御史大夫、丞相司直与司隶校尉相互监察，独立又不混乱，各尽其责。

再次，监察官员官卑却权重。千石御史中丞拥有监察万石丞相的权力，而二千石司隶校尉却可监督文武百官；丞相中央特派官员部刺史俸禄六百石，以“六条问事”，“六条”之外，部刺史均不得插手地方政务，但六百石刺史却监察着郡国级别的高级官员。这种官职较低、权力较大的官员能够放心大胆去监察。授小官以大权，“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制内外相维之意也”。正是汉代监察官员秩卑而权重，才能充分发挥监察职责，达到整饬吏治、清明政治环境的效果。

三、现代价值：完善法律，强化监督

汉代的行政监察系统内部相互独立却又相互牵制、相互制衡，交织成复杂的网络，监察官员官卑权重，有利于朝廷各官员认真履行职责。同样，汉代行政监察机制对完善我国行政监察制度建设有较大的参考价值。

首先，完善监察法制建设。明确的法律条文既能够约束公职人员的行为，又为公职人员的作为提供了依据。汉代重视行政监察制度化并不断完善。尽管作为汉代颁布的第一个监察法律《监御史九条》的具体内容不见于记载，估计它同武帝时的“六条问事”会有某些共同之处[1]。汉武帝颁布的《六条察郡之法》明确了刺史的职责范围，最大限度保障了监察工作的有序公正运行。我国在2017年修订并颁布《中国共产党巡视工作条例》，确保党内巡视工作的可执行、易操作；2018年颁布《中华人民共和国监察法》并同时废止《中华人民共和国行政监察法》，确保纪检监察机关有法可依。在新时代全面推进依法治国背景下，在不断完善、更新我国的行政监督法律法规的同时应及时跟进相关配套法规制度的完善，比如公职人员财产申报制度，促进我国监察工作有序高效进行。

其次，明确监察机构独立性。监察机关的独立性关系到监察人员能否不受外界因素的干扰，继而能够放心、勇敢监察，切实发挥监察的实效。汉代的行政监察制度采取单一的垂直管理，由上级直接领导，成功地避免多重领导出现的混乱与舞弊现象。2018年颁布的《中华人民共和国监察法》规定，“国家监察委员会是最高监察机关，对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督”“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督”“做到监察机关直接向人大和上级监察部门负责，并由上一级权力机关进行严格的责任考核，使监察机构真正成为上级监察机构的派出机关。”[2]尽管确保了监察机构的地位独立，但是我国公务员的任职未实现地域回避，未能实现人事独立。建议在选拔监察人员时遵循地域回避制度并且做到“人员的选拔任用、管理和晋升等工作都交由监察委员会自己负责，使其通过专业的考核机制选拔出需要的人才，组建一支忠诚干净且有担当的监察队伍”[3]。

再次，加强对监察的重视程度。第一，提高监察机构与人员的权威。汉代行政监察系统官员官卑但是权重，社会地位高，才能大胆监察。为此，要不断提高监察人员的待遇和地位，将人大的行政监督职责落实到位，提升行政监察机构的权威。通过对监察人员的严格把关与培训，提升监察人员的工作作风，在全社会营造出监察机构与监察人员的权威氛围，达到整饬吏治、净化政治环境的效果。第二，多途径奖励监察人员。作为公职人员，监察人员的职责是监察官员，但获得报酬也不失为激励的一种手段。通过现金奖励或提高待遇加强对监察人员以及家属的保护等途径，缓解监察人员的心理畏惧感，引导监察人员大胆完成监察工作，敢于纠察。第三，加强对监察机构的监督。在汉代的监察系统中，地方与中央分设御史大夫、丞相司直与司隶校尉三系统相互监督，继而使得由中央到地方均处于彼此监察中，以权力监督权力，并交织成复杂的网络，对于维护朝代的稳固、整饬官员作风、提高官员政绩发挥着重要作用。这种监察机制非常值得现代行政监察制度学习借鉴，因而“必须建立对行政监察机构的监督体系”[4]，以此来加强对监察机构的监督。