南京国民政府时期安徽省政府主席的社会治理及其困境——以吴忠信为例

梁华玮

□历史学研究

南京国民政府时期安徽省政府主席的社会治理及其困境——以吴忠信为例

梁华玮

（阜阳师范大学 马克思主义学院，安徽 阜阳 236037）

南京国民政府推行省政府主席制度，其目的在于加强中央集权，改善地方政治社会的治理，以维护自己的统治合法性。在整个社会治理体系中，省政府及其代表——省政府主席发挥着关键作用。吴忠信主政安徽后，不仅采取了一系列治理措施，而且有针对性地展开治理，为安徽的秩序稳定和社会发展奠定了一定的基础，取得了一定成效。然而，总体来看，吴忠信对安徽的社会治理因政策未得到有效实行、地方势力的阻挠、攻击等而产生了诸多困境，并未取得预期效果。这种自上而下的行政化、命令式治理模式，无法从根本上解决社会治理运作中的规范性和实效性问题。

南京国民政府；吴忠信；安徽；治理；困境

民国以来，省政在治国理政中的地位越来越重要。南京国民政府时期省政府主席作为一省之政的全权负责者，在治理体系中承担着重要功能，是各省保障民生、发展经济、维护稳定的重要基础，直接间接影响整个地方，乃至国家治理的成效。诚如时人所言：各省政府主席“统辖全省的省政，关系人民切身的幸福，这又是如何重要的职位”[1]78。那么，南京国民政府时期省政府主席如何开展社会治理？社会治理的困境有哪些？为什么会出现弱政府低治理的格局？

吴忠信（1884-1959），字礼卿，安徽合肥人。早年参加孙中山领导的民主革命，曾任蒋介石的顾问。南京国民政府成立后，历任党政要职，待人处事，深受各方推重。吴忠信主政安徽后，实行了一系列重要的治理措施，为安徽政治、经济和社会等方面的改革和发展奠定了一定的基础，具有积极的进步作用。目前，学界对于省政府主席制度已有一定的研究，但主要是制度条文的梳理和解读，并未深入实际运行过程；关于吴忠信主皖时期的社会治理只有《吴忠信传》略有涉及，但研究并不系统，仍有较大余地⑴。有鉴于此，本文拟以1932-1933年为时间节点，以吴忠信为考察对象，对其社会治理及其成效、困境进行勾稽梳理与全面剖析。

一、省政府主席制度的推行

根据南京国民政府法规，省政府主席作为国家治理系统中地方最高一级的代表者，在整个社会治理体系中承担着关键角色。他既是中央政令的执行者，又是地方政府的负责人，且作为接触民众的“一把手”，极易受到关注。因此，南京国民政府为巩固自身的合法性统治，结合当时社会实际，制定省政府主席制度。

（一）制度设计主要源自孙中山的民生主义和地方自治思想

1924年孙中山早就明确指出：政府的首要职责在于“民生”，对于“人民之食衣住行四大需要，政府当与人民协力：共谋农业之发展，以足民食；共谋织造之发展，以裕民衣；建筑大计划之各式屋舍，以乐民居；修治道路、运河，以利民行”。孙中山主张训政时期“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。全国有过半数省分达至宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，则开国民大会，决定宪法而颁布之”[2]321-323。孙中山认为：“为省长者，当一方受中央政府之委任，以处理省内国家行政事务，一方则为各县自治之监督者，乃为得之。”[3]12作为一省之最高行政首脑，省政府主席便是南京国民政府践行孙中山治国理政思想的结果。

（二）制度设计根据时势变化的需要而多次修订。

南京国民政府关于省政府主席的制度设计主要体现在《省政府组织法》。国民政府在统一时期主要精力放在军务上，无法集中关注省政。如1925年7月1日，国民政府在广州建立，并于当天首次颁布《省政府组织法》，对省政府主席仅规定各厅长组织省务会议时，推举1人为主席[4]6-7。1926年11月、1927年7月国民政府分别对《省政府组织法》进行第一次、第二次修订，内容较简单，规定省政府主席按照省政府委员会议决，执行日常政务。对于制度设计的忽视，蒋介石曾批评说：“过去数年之间，吾党因注全力予军事的发展与民众之宣传，于是一切政治的施设，均为应付各个之事实，不暇及于系统的法令规章之制定。”⑶378因此，在定都南京和实行训政后，南京国民政府开始重视省政。1927年9月南京国民政府实现“宁汉合流”，不久分别于1927年10月25日、1928年4月27日第三次、第四次修正《省政府组织法》[5]11-12。1928年8月国民党在南京召开中央全会，宣告全国开始训政。根据《训政纲领》，南京国民政府又于1930年1月18日、1931年3月7日分别第五次、第六次修正《省政府组织法》，明确规定省政府主席的职权包括召集并主持召开省政府委员会，代表省政府，执行省政府委员会的议决案，监督全省各级行政机关职务的执行，处理省政府日常及紧急事务等，其中特别规定“现任军职者不得兼省政府主席”[6]1-5、4-8。至此，南京国民政府对省政府主席制度设计愈来愈明确完善，逐渐形成具有“特色”的省政府主席制度。

（三）制度设计依据合法性统治的需要而不断强化。

南京国民政府统一初期，就已将安徽作为统治资源的汲取之地。例如，1928年蒋介石电告说：安徽的卷烟券因“灾祲频仍，迄今尚无成效，希即向沪上皖籍富人劝募，以裕饷源而振士气”[5]373。1929年蒋介石又致电安徽财政厅说：“中央值编遣之际，需款万急，有待各省协助共济，希速筹卅万元，尅日汇交财政部拨用。皖省财政固有困难情形，惟中央统筹全局较诸一省之困难尤甚，应共体艰巨，力顾中枢，勿得诿误，是为至要。”⑷170-171正因为中央急需，所以蒋介石对省政府主席的控制将更强化，更需要忠诚于自己的心腹去执掌。

二、吴忠信主皖下的社会治理

吴忠信是安徽本地人，曾追随孙中山，积极参与革命活动，符合孙中山“本地人管理本地”的地方自治理念；又是国民党元老，属军人身份外的文官系统，上层政治经验丰富；且与蒋介石私交良好，因而是省政府主席的理想人选⑵。与此同时，吴忠信已获得蒋介石的信任和认可。1926-1928年“既是蒋介石称雄夺权掌权的伊始，也是他命运多舛、政权极不巩固之时。但不论风云变幻莫测，人物沉浮不定，而吴忠信总是两肋插刀，为他出谋划策，竭尽汗马功劳，使他闯过一个个难关，渡过一道道天堑”[7]109。1932年4月，南京国民政府电令安徽省政府“应予改组”，“指定吴忠信为主席”⑸。至1933年5月，吴忠信等“奉令于本月三十日交卸安徽省职务”⑹。吴忠信主皖虽仅一年有余，但其政治决策和治皖措施，对安徽政治社会的发展和改进产生了重要影响。他不仅本着“大公无私之精神，坚决果敢之意志，尽我责任”，而且主张“乃为做事，非为做官”⑺29-30、40，在整理财政、社会救济以及社会建设方面推行了一系列重要治理措施，并取得了一定的成效。

（一）整理财政

国民政府定都以来，安徽财政问题十分严重，财政弊病、民众负担尤为突出，如安徽政府报告说：“本省一年来之财政，可谓穷窘已极”“究其穷困原因，由来已久”⑻14。对此，作为省政府主席，吴忠信必须加以改革和整理。

1.取缔不法捐税。安徽的不法捐税盛行，急需取缔。1932年5月蒋介石电吴忠信等：“蚌埠及皖北所有鸦片捐税征收机关一律禁止，赶速取消。如敢故违，准照军法严惩，仰该总指挥主席师长切实负责执行，勿得徇私延误，并将禁止情形详报为要。”同时，蒋介石又电告说：“皖北盐斤附加税，自本月廿六日起，一律取消，勿得再征，并令徐师长负责取缔呈报。”⑼485-486对此，吴忠信积极取缔不法捐税。吴忠信电告说：安徽“已遵饬克日停收盐税附加”。同时，还取消了相关的征税机关，“已遵饬皖北特税处克日结束”⑽。1932年7月，吴忠信力主停办特种税。他先是“晋谒蒋委员长，于报告军事财政情况外，并叩商该税裁撤问题暨抵补办法”，返皖后“即于十二日省府常会，提出议决停办，另筹抵补办法”，即“向沪银行界借款二百万，以皖中盐斤作抵，勉渡难关”[8]。对此弊政，吴忠信认为：原有皖南北盐附、特种营业税、米照费等害民弊政，“更不能不次第裁撤，以苏民困”[9]。

2.缩减预算，减少支出。近代安徽原本财政收入不多，但支出却很大，主要是军费，“每月协助军饷，尚须解部款三十万元，年约三百六十万元”，数年以来，“已近百余万元之数，是本省过去财政之窘乏，被累于军费者实大”。对此，吴忠信也非常清楚，他说：“盖以本省天然生产无多，税收自属有限，而各项支出，日渐膨胀，尤以军费为最。”[13]14故而吴忠信“曾多次削减预算，以求收支适合”[9]，积极“实行二十一年度（1932）预算之缩编”，“改订暂行折减办法六条：凡在上年度减政期内，俸给按成折减者，一律改照下列标准，分别减折：50元以下者不折；51元以上至180者九折；180元以上者八折等，最后提交省政府第279次常会议决，通令遵照”⑾2-3。

3.积极寻求中央援助。鉴于“皖省财政枯竭”“在在需款”，吴忠信认为：“职责所在，即无人民呼吁，地方责难，扶心已觉难安，迫不得已，惟有请求中央迅赐抵补。”“急待中央补助者也。”⑿1一方面，吴忠信派财政厅长“前往京沪与子文部长切洽”“促其救济”⒀。另一方面，吴忠信直接致电中央，请求援助。1932年7月17日，吴忠信特致电行政院、财政部等，“皖省灾变频仍，盖藏久罄，倘非别筹补，挹注有资，必至险象环生，百政俱滞……伏乞迅予救济，不胜感祷”[8]。在吴忠信一再请求和努力下，中央政府给予了一定的援助。例如，1932年6月，安徽将皖南、皖北省防盐斤附捐取消，其它盐税附加已改归财政部统一核收，每年定额拨给安徽208.2万元，补助省用[10]355。同年9月，蒋介石复电吴忠信：“电悉，闻中央已通过该省公债五百万元，该省经费当可周转，足以解决一切困难矣。”⒁543

经过整理，安徽财政略有起色。有报告说：“近数月来，人民担负减轻，而财政反较有起色，除已偿还短期借款公款库券，及前任旧欠，共约八十余万元外，而每月各项开支，尚可勉强筹付，虽云大费周章，要亦为整理之效果。”[13]14-15

（二）社会救济

南京国民政府时期安徽灾患不断，民众受灾严重。例如，1931年夏，安徽全省遭受特大水灾，“万里无田庐，但见云树梢，野哭声断续，浮尸逐水草”。据统计，全省48个县受灾，占全省县数十分之八，受灾田亩3155万亩，占全省田亩57%，灾民960余万人，占全省人口的40%，死亡112 288人，直接损失31 464万元。实际远非此数[11]17-18。

1.灾害救济。吴忠信就任之后，采取了一系列救济措施。第一，筹设救济机构。吴忠信令：“各县一律筹设救济院，已设各县，则力求扩充与完善，并筹定经费，组织募金管理委员会。”第二，筹措粮食。吴忠信一方面“整饬仓储，拟定整顿办法，责成各县长按各该县现有人口数量，最低限度，储足三月粮食”。另一方面，则“维持粮食价格，除令各县，筹拨巨款，购榖存储，以提高粮价外，并规定粮食适当价格，严禁奸商囤积操缆，一面撤消米□，以资流通”[13]13。1932年9月，吴忠信即令所属各县“会同士绅及驻军长官，组设食粮保管委员会”⒂。第三，办理赈务。吴忠信一面在安徽省“二十一年度预算”中“规定救灾准备金二十万元，以资赈济”，一面“会同国府救济水灾委员会，实施农赈工赈各赈事□，并由国府救灾会拨现款十二万元，组设皖中南急工赈联合办事处，切实查施，计发怀宁等二十六县急赈共四万元，沿江滨湖各县工赈十五万元”。同时，积极办理农赈，“以组织农民合作互助社入手，计共成立互助社八百六十九所。由国府救济水灾委员会拨用二十余万元，以协助被灾农民，增修堤坊，购置农具”[13]13。

2.善后救济。自国共合作破裂后，南京国民政府对中共领导的革命根据地进行大规模的围剿，以致造成严重灾难。例如，1932年蒋介石承认说：安徽“壮丁流离，田园荒芜，以致五谷鲜丰登之岁，群黎有饥馑之忧”“种种残酷荒凉之情形，实为亘古历史所罕见”，于是蒋介石训令安徽省政府主席，“自应本救灾恤民之旨，亟为休养苏息之图”[22]261-263。吴忠信就任后，积极办理善后救济事务：一方面，积极成立专门机构，办理救济。例如，1932年6月间，安徽成立皖西七邑善后专员办事处，“划定合肥，霍邱，六安，霍山，英山，舒城，寿县”为特定区域，“并遴派唐启尧为善后专员，处理抚绥善后事宜，计先后拨发六安，霍邱，霍山，英山等县赈款共计三万六千元”。同年12月间，吴忠信又“将该处取消，另扩大组织，成立灾区募赈会，酌请本省士绅一百零二人为会员，募集赈款，并与上所募集豫鄂皖灾区临时义赈会接洽，依照义赈办法，办理农工急赈”。1933年1月间，吴忠信又在全省“成立各县分会，协助募款会放，现均已积极规划进行”[13]13。另一方面，则要求县长速往战区展开救济。1932年9月，蒋介石致电吴忠信说：“英山即可克复，该县行政善后困难，请多派得力士绅前往协助，并令该县县长速由武穴随上官云相军长前往英山。”⒃

（三）社会建设

南京国民政府时期安徽农村社会日渐衰败，“灾害荐臻，生产锐减，形成今日农村衰落之现象”，对此，吴忠信则认为社会建设的真义不在于“物质文明之享受”，而在于“生产利益之扩充”，“求生产增加，含发展交通，开发水利，及恢复农村经济”等[13]16-17。

1.交通建设。蒋介石对于交通发展比较重视，并指示吴忠信说：今日省政“辟公路电话，发展交通通信”“实为首务”⒄。1932年5月5日，蒋介石致电吴忠信说：“宣城至广德间，公路一百余里应提前筑成，使长兴与芜湖间能早日通车，务请查复即行。”⒅同年6月，蒋介石又电吴忠信等，“六安经青山至霍山公路，应先修成；再由六安经杨柳店至叶家集一路；另由青山经独山至麻埠一路，请先准备”⒆。于是，1932年5月吴忠信宣布治皖方针，其中要求以全力完成全省公路，并经决议以安徽米照捐六十万为筑路专款，“专作修筑屯溪昌化路之用，此路可以沟通浙皖两省交通，且关系军事运输”[12]。据此，吴忠信要求各县修筑公路，“必须与邻县相接，并限期成功，其桥梁涵洞材料费与征工皆由各该县人民筹担，省政府仅派员负责测量，定路标，装电话电线，设车站而已，监工修路由各县长负责督促，再由各区警备司令划区监察……，约于一年内可完成”⒇。吴忠信“即电饬芜宣广三县政府，即日开始筹款征工，并委派叚天爵陈家瑞等为工程师监工员，分赴各县监督兴工”[12]。在吴忠信努力下，安徽先后修建了多条道路，如“京芜路，宣长路，工程完竣，招商行车，芜屯路，杭徽路，（歙昱段）均已分段动工。安合路之桥梁路面，包工承修，局部且已告竣，全线已售票行车”。合蚌路、合六路“亦在筹备通车，皖西各路，则皆分别勘测监修”[13]16。

2.农村建设。吴忠信主政安徽后，一方面加强农林建设，“改组农林机关，使成为系统化科学化，以求其适应现代环境”；与此同时，“从事稻麦棉茶□桑之改良”，“实行林区制，以专责成。订定教育建设合作方案，以求联络一贯，切实指导推广，使效用深入民间。复筹设各县农民借贷所，以救济农村经济之枯窘”[13]17。另一方面则扩大水利建设。吴忠信主要采取“集合民众力量以推进之修堤开塘，濬渠等事业”，“拟定初步治标计划，限六个月完成初步，更拟治本计划，期以五年完成大计”[13]17。

（四）社会秩序整治

近代以来，安徽的烟毒一直被人诟病。有史料记载：“皖北各属，夙称产土之区。”[13]58“皖省烟祸，流毒多年，当局历来多借口寓禁于征，结果适助长烟毒，贻害益烈。”[14]

1.严禁烟毒。对于烟毒，吴忠信坚决主张“采用断禁政策，严厉禁绝”。对此，吴忠信则制定了“极严厉之刑章”、“令饬各县□论民众，凡有贩运制造吸食红丸等毒品，查货讯明，即以军法从事”。对于禁吸鸦片，吴忠信规定“先从公务人员着手”，“统于两周内，凡吸烟及不吸烟人员，均已分别戒绝及具结，并随时指定医院调验，以资证实”。对于民众吸者，“则饬各县设立戒烟所，切实调查，尽量登记，限期戒绝”。1932年5月，吴忠信“即查禁鸦片税收机关，以为釜底抽薪之计”。12月间，吴忠信又“厘定禁烟办法，分派干员赴皖北皖中各县，查禁烟苗，厉行铲除，由县会委具结报府备核”。1933年3月，吴忠信又“派员……分赴各县复勘，务期铲除尽净，以达到根本肃清之目的”[13]13-14。

2.严控秩序。民国以来，安徽时常受到匪徒骚扰和侵袭。例如，1928年10月，李老末率匪徒2万余人，窜犯阜阳。1931年冬，阜阳匪首李辅仁纠集匪众数千人窜犯到阜阳、临泉县境。1933年夏，豫匪杨黑子、刘得胜率土匪万余人，自豫东窜至临泉、阜阳、颍上太和等县[15]374。安徽省政府报告中也记载说：“或系积匪，或属流寇；大者聚众数万，少者亦千数百人，分头窜扰，焚杀抢掠，状至残酷！农村濒于破产，闾闾被其荼毒，八皖山河，几无一片干净土。”(21)1对于匪患，吴忠信主要借助军队进行清除，以维护社会秩序。例如，1932年8月，据泗县县长电称：“阮师迄未到县，匪势日益猖獗。”吴忠信则电“饬该县长竭力防范外”，又电请“阮师迅即驰剿，以保地方”(22)。同时，为控制社会秩序，吴忠信力图整顿强化警备力量。鉴于“省警备旅为省保安基本队伍”“警备一二两旅，份子复杂，风纪久弛，缺战斗力，实有改组整理之必要”，吴忠信“已着手改编”“选忠勇干部，切实训练”(23)。

由上可知，吴忠信在外患、天灾、人怨等不利条件下主政安徽，抱着“知难而不退”之决心，尽力尽责进行社会治理，以报效家乡父老。对于社会治理，吴忠信不仅采取了一系列措施，而且有针对性地展开治理，注重从安徽实际问题出发，坚持具体问题具体分析，而且也相应地对问题进行变通和灵活处理，主要体现在他大胆地对财政问题、社会救济和社会建设等方面进行改革和治理。因此，无论是其施政主张，还是具体治理过程，吴忠信治皖均有一定的进步意义，取得了一定的成效，符合现代化转型的趋势。对此，时人评述说：“吾皖频年灾患，祲寻贫瘠不堪，益以军法迭乘，相因为利，政治窳败，民困难苏。”“自吴主席主政以来，廓清积弊，勤政爱民，种种设施颇著。”(24)诚如台湾学者谢国兴研究指出：自吴忠信主皖以来，一面节流与开源并举，一面着力发展国家资本、振兴实业为重点，安徽的建设渐次蓬勃发展，以至1937年达到高峰[16]260。

三、社会治理低效及其原因

吴忠信回乡主皖，既有回报家乡之桑梓之情，又有拱卫京畿和发展安徽，使之成为南京国民政府统治核心之愿，是顺应现代政治制度的转型和南京国民政府实行文官治理的良性结果，但治理的预期效果并未达到。例如，财政整理方面，至1934年，安徽民政厅长明确指出：“过去的积弊没有革除，尤其是地方的财政，混杂凌乱，弊窦百出。”[17]又如，社会建设方面，有论者研究指出：“近代安徽农村经济凋敝、灾害频仍、工商不振”，发展实业、教育的经费也少得可怜，如建设实业费用，一般只占总支出的二十分之一[18]499。再如，治理烟毒方面，1933年5月蒋中正电告吴忠信说：潜山“烟苗如是之多，而该县长俞兆和从未据报，虽迭经电询，亦置若不闻，显示藐视公令”(25)。正因为如此，吴忠信最后只好选择辞职，“计电辞呈辞面辞共计有十三次”[12]39。综合来看，吴忠信社会治理低效的结构性原因主要有以下四个方面。

（一）治理措施无法有效实行

由于政府设置较简，制度化运作不良，如此行政决定了政府在社会治理方面只能是“缺位”“无为”，无力实行全面治理。对此，吴忠信报告说：“所有政策不能积极推行，恐贻尸位之□。”“政府虽欲尽救济灾民之责，苦于力不从心，但以责任所在，终系自诿。”在措施执行过程中，吴忠信处处受到阻碍，对此，他感叹到：“如贯彻政策之推进，不得不去其障碍也！”[12]39-40吴忠信任主席期间竟出现建设厅长缺位现象。“教育厅长程天放不肯任建设厅长，亦请兄另选，速提，免误要公。”“如皖建设厅一时不能着手，可托曾养甫代办”，以致于蒋介石“不能再问省政”之事(26)。

（二）自身治理能力有限

吴忠信自己事务执行能力显得薄弱。例如，1932年6月，蒋介石斥责吴忠信等：“自四月十四日会商议决诸件闭会后……至今时踰两月，兄等对地方各厅如何办理，对中正相约每月报告，有否实行，可知今日政府主管皆苟且塞责，敷衍应酬无异。”(27)正因为自己感到无能为力，吴忠信在任职仅半年多就提出请辞。1932年12月吴忠信就在给蒋介石的电文中表现出情绪低落：“今日赴九华山稍憇。”“皖主席继任人选，盼速决定发表，以便本月内交替。”(28)

（三）地方行政官吏贪污腐化

省政府所属官吏腐败造成严重的社会治理低效。例如，1933年蒋介石电吴忠信说：潜山“发现烟苗，约有五千亩之多”“保安科长及该区区长竟致会同抽收烟税，尤属目无法纪”，要求“依法严惩示儆”[41]。对此，1933年卫立煌电告说：“惟念近年以来，皖政失纲”，以致皖西皖北皖南“流亡载道，民不聊生，密迩首都，危险环伏”(29)。对于政府腐败，孙中山早就指出，行政官员腐败“是根深蒂固遍及于全国的”“所以除非在行政的体系中造成一个根本的改变，局部的和逐步的改革都是无望的”[19]95。

（四）地方社会势力的阻碍

对于民国以来地方势力的遗患，1929年蒋介石十分了解：“虽扫除十余年来辗转割据之军阀，然而国中养成军阀之环境则犹如故也。”“今日政治设施之困难，即由此历史遗留之特殊环境为之障碍。”[8]302对此，吴忠信自己也承认说：“就职以来，所有不负责任之传单，或类于匿名……，任意攻击，数见不鲜，若一加查究，或则假名某会，实则并无此种团体，或则私人结合，并未……官厅立案，或两三人号称民众，或一二人自称代表。”“皆信口雌黄，任意诬陷，实与人心风俗，社会治安，均有不良之影响。”[12]40有学者研究指出：吴忠信就职后，为苏民困，挽救桑梓，决心从多方面进行治理，但受地方势力困扰，对土豪劣绅所做坏事，没有勇气制裁，被迫辞职[20]359。

结合前文可知，南京国民政府时期地方社会治理主体主要是政府，民众、社会组织力量较弱，政府与社会极少互动，两者之间未能形成良好的互动机制，社会治理必然低效。换言之，南京国民政府时期仍延续传统王朝时代自上而下的行政化、命令式治理模式，根本上无法解决社会治理实效性问题。诚如美国学者孔飞力研究指出：“20世纪中国的历届政府在从事国家建设时，却能够倚靠并受益于旧政权源远流长的行政经验。”[21]120其实，对于社会治理低效的原因，吴忠信自己也隐约道出缘由：“环境所迫，万难再留。”[44]

综上所述，从长时段来看，近代中国历届政府面临的最大挑战，就是如何使中国既成为一个统一、强大和有效率的国家，又要成为一个在宪政建制和公民参与的基本问题上具有现代意义的合法性国家[21]35。南京国民政府推行省政府主席制度，强化省政府主席权力，其目的在于加强中央集权，改善地方社会治理，以巩固自己的统治合法性。吴忠信主皖期间，在社会治理方面取得了一定的成效，但仍未取得预期效果，且产生了多重困境。他一方面不敢彻底地进行改革，对于很多急务未能持续有效地解决，所以，在一定程度上不利于安徽进一步发展。另一方面，由于任期短暂，他的治理措施有的无法得到执行，有的操之过急，所以，并没有有效解决安徽当时存在的许多问题，以致于最后被迫请辞离皖。换言之，南京国民政府单纯通过这种自上而下的行政化、命令式治理，从根本上来说是无法解决地方社会治理运作中的规范性和实效性问题。站在中国大历史的角度来看，南京国民政府推行省政府主席制度，试图有效进行社会治理，但仍无法化解“总体性危机”，反而呈现“政治分崩离析，王朝循环周而复始”，最终无法摆脱垮台这一铁律[22]297。

⑴目前学界关于省政府主席制度的代表性研究主要有孔庆泰等合著的《国民党政府政治制度史》（安徽教育出版社，1998年版）、徐矛著《中华民国政治制度史》（上海人民出版社，1992年版）、袁继成等主编的《中华民国政治制度史》（湖北人民出版社，1991年版）等。关于吴忠信研究，代表性成果主要有丁剑所著的《吴忠信传》（人民出版社, 2009年版），冯翔著：《旁观者之眼:外媒视角下的吴忠信主持十四世达赖坐床》，《西藏研究》2017年第5期；叶小琴著《论吴忠信对刘曼卿使藏的评价及其缘由》，《西藏民族大学学报》2015年第6期；黄建华著《吴忠信与蒋介石在新疆问题上的分歧》，《新疆大学学报(哲社版)》，1999年第4期，等。

⑵关于吴忠信的早期革命履历、南京国民政府党政经历、与蒋介石关系等内容，可参见丁剑著：《吴忠信传》，北京:人民出版社,2009年版；刘慕燕著：《吴忠信传略》，《民国档案》1990年第3期，第122-123页；《一年来之安徽政治》（附录），安徽省政府秘书处编印，1933年，第39页。

⑶根据蒋介石日记的内容来看，地方制度设计等方面比较滞后。参见周美华编著《蒋中正“总统”档案:事略稿本(3)》，台北“国史馆”，2003年版，第378页。

⑷蒋介石对安徽非常注重，控制安徽的野心非常强烈。参见吴淑凤编著《蒋中正“总统”档案:事略稿本(5)》，台北“国史馆”，2006年版，第170-171页。

⑸根据国民政府档案记载，吴忠信被国民政府指定为安徽省政府主席。参见《安徽省政府官员任免(四)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号:001-032220-00077-011。

⑹《一般资料——民国二十二年(1933)(二十二)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号:002-080200-00092-139。

⑺吴忠信任安徽省政府主席期内，曾编定一套较完整资料，对于这段时期的社会治理情况有较丰富的记录。《一年来之安徽政治(附录)》，安徽省政府秘书处编印，1933年版，第29-30、40页。

⑻《一年来之安徽政治(第一编总论)》，安徽省政府秘书处编印，1933年版，第14页。

⑼吴淑凤编著《蒋中正“总统”档案:事略稿本(14)》，台北“国史馆”，2004年版，第485-486页。

⑽《改革政经(一)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-090102-00010-016、002-090102-00010-017。

⑾《一年来之安徽政治(第三编财政)》，安徽省政府秘书处编印，1933年版，第2-3页。

⑿吴忠信任安徽省政府主席时，曾对安徽的税捐进行改革。参见《安徽省地方赋税及县地方附加杂捐报告书》，安徽财政厅编印，1934年版，第1页。

⒀《一般资料——民国二十一年(1932)(五)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号:002-080200-00057-023。

⒁王正华编著《蒋中正“总统”档案:事略稿本(16)》，台北“国史馆”，2004年版，第543页。

⒂《一般资料——民国二十一年(1932)(三)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-080200-00055-034。

⒃《革命文献(五)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号:002-020200-00022-052。

⒄《革命文献(一)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-020200-00023-051。

⒅《革命文献(一)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-020200-00023-049。

⒆《巩固国防(一)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-090102-00001-031。

⒇《巩固国防(三)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-090102-00003-353。

(21)《一年来之安徽政治(第六编保安)》，安徽省政府秘书处编印，1933年版，第1页。

(22)《武装“叛国”(二十五)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-090300-00048-266。

(23)《亲批文件(民国二十一年(1932)六月)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号:002-070100-00026-087。

(24)《安徽省政府官员任免（四）》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 001-032220-00077-021。

(25)《一般资料——民国二十二年(1933)(十七)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-080200-00087-044。

(26)《筹笔——统一时期(七十二)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-010200-00072-028。

(27)《筹笔——统一时期(六十七)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-010200-00067-033。

(28)《一般资料——民国二十一年(1932)(十三)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-080200-00065-069。

(29)《一般资料——民国二十二年(1933)(十五)》，台北“国史馆”馆藏档案，档案典藏号: 002-080200-00085-100。

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The Social Governance and Effects of the Chairman of Anhui Provincial Government During the Nanjing National Government:Taking Wu Zhongxin as an Example

LIANG Hua-wei

(School of Marxism, Fuyang Normal University, Fuyang 236037, Anhui)

The Nanjing National Government promotes the provincial government chairman system, the purpose of which is to strengthen centralization and improve the governance of local political society to consolidate the legitimacy of its rule. In the whole social governance system, the provincial government and its representative - the chairman of the provincial government play a key role. After Wu Zhongxin took charge of Anhui, he not only took a series of governance measures, but also carried out targeted governance, which laid a certain foundation for the order stability and social development in Anhui, and achieved certain results. However, on the whole, Wu Zhongxin’s social governance of Anhui has caused many difficulties due to the ineffective implementation of policies, obstructions and attacks by local forces, and has not achieved the expected results. This kind of top-down administrative and imperative governance mode is fundamentally unable to solve the problems of standardization and effectiveness in the operation of social governance.

The Nanjing National Government; Wu Zhongxin; Anhui; Governance; Dilemma

2020-12-16

安徽高校人文社会科学研究重点项目“社会治理视域下的安徽省政府运作与能力研究（1927-1949）”（SK2018A0504）。

梁华玮（1981— ），男，安徽当涂人，讲师，博士，研究方向：中国近现代史。

K313.45

A

2096-9333（2021）02-0132-08

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2021.02.20