淮河生态经济带水资源保护的协同机制构建

唐 亮，薛九洋，刘 博

淮河生态经济带水资源保护的协同机制构建

唐 亮1，薛九洋1，刘 博2*

（1.阜阳师范大学 商学院，安徽 阜阳 236037；2.南京师范大学 金陵女子学院，江苏 南京 210000）

淮河生态经济带发展上升为国家战略后，流域水资源保护得到了前所未有的重视。在界定水资源保护的概念和内涵基础上，文章对淮河流域水资源总量、水质和水生态环境现状及成因进行系统分析与总结。基于协同治理理论，提出坚持水资源协同保护理念，建立政府、市场和社会的水资源保护协同机制，有利于提升该流域水资源保护的成效，也为推动淮河生态经济带水治理体系和治理能力现代化提供有效支撑。

淮河生态经济带；水资源保护；协同机制

党的十九大把生态文明建设摆在了更加突出的地位，强调加强生态文明建设、建设美丽中国是解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重要着力点。水生态是生态文明建设的重要子系统，水资源短缺且时空分布不均成为制约生态环境质量和水平的重要因素，严重威胁经济社会的可持续发展。加强水资源保护工作是保障国家生态安全、推进生态文明建设的重要举措和必然选择[1]。我国河流众多、水量充沛，但大江大河及其流域经济社会发展和城镇化过程也出现了诸多利益冲突。传统的属地治理方式不能有效解决水资源特有的外部性及其产生的低效率问题，因此水资源开发、利用和保护的协同治理机制是解决上述问题的必然选择[2]。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》也提出要立足资源环境承载能力，发挥各地的比较优势，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

淮河流域位于我国中东部地区，包括湖北、河南、安徽、山东、江苏五个省份。虽然在全国七大水系中，淮河流域整体体量不大，但平均人口密度居我国各大江大河之首，同时拥有优越的区位条件、良好的自然禀赋、深厚的文化底蕴，是我国最具发展潜力的地区之一。淮河流域不仅具有地域性、整体性和自组织性等区域经济系统特征，也在长期发展中形成了流域差异性和开放包容性等特有的流域经济特点。流域内各地经济发展和城镇化水平差距明显，相对较高的主要集中在江苏省内的徐州、扬州、泰州、盐城等地，整个淮河流域经济发展与周边大区域相比也差距较大，仍处于经济发展洼地。淮河流域水系发达，骨干铁路和高速干线交汇于此，交通体系完善，同时毗邻长三角经济发达区域，具备承接产业转移的良好基础。近年来，国家相继出台了长江经济带、中原经济区和皖江城市带等发展战略，淮河流域却处于国家层面发展战略的边缘区，相应的配套政策支持力度较弱。2018年10月，国务院批复同意《淮河生态经济带发展规划》，淮河生态经济带建设正式明确为国家战略，淮河流域发展迎来了新的重大历史机遇。该规划将生态环境的保护和治理工作放在首要位置，统筹全流域的开发建设和生态保护工作，特别要着力加强对水资源和水环境的保护工作，贯彻落实最严格的水资源管理制度，加快形成绿色可持续发展方式。

随着国家最严格水资源管理制度的实施，水资源的保护和开发利用受到社会各界的广泛关注，相关的理论研究也日益成为学界热点话题，特别是运用不同学科的理论和模型对水资源保护水平进行测度评价。史安娜等基于DPSIR模型，对长江经济带各省市的水资源保护水平进行测度，研究发现中下游水资源保护水平较高，但整个经济带水环境保护面临较大压力[3]。于鹏借鉴多中心治理理论，通过对京津冀地区民众的问卷调查，分析民众参与水资源生态补偿意愿，构建水资源保护的社会补偿治理模式[4]。程怀文等基于系统动力学原理方法，建立水资源管理的系统动力学模型，进行水资源管理的经济政策耦合仿真研究，对不同类型的区域水资源管理政策的效果进行定量评价[5]。熊鹰等基于层次分析法和熵权法，构建评价指标体系和响应关系模型，对长株潭城市群的城镇化水平与水资源利用进行定量研究，研究表明要控制用水总量、提高用水效率，提升水资源对城镇化发展的保障水平[6]。肖加元认为水资源是一种公共产品，其开发利用及生态补偿导致的矛盾日益突出，运用演化博弈模型，分析了跨区域的地方政府博弈过程，得出了跨区域地方政府合作策略[7]。董会忠等基于变权理论，构建水资源承载力模糊综合评价体系，对京津冀地区的水资源承载力进行测度与评价，并识别出关键驱动因素，为水资源保护提供科学依据，推动经济社会高质量发展[8]。从现有文献来看，从协同视角分析水资源保护的文献较少，特别是近年来，随着经济社会的快速发展，水资源的供需矛盾、过度开发、粗放利用和污染严重等问题日益凸显，水资源问题成为制约淮河生态经济带可持续发展的重要因素，系统开展水资源保护的协同机制构建对保障淮河流域经济社会发展具有重要意义。

一、水资源保护的概念与内涵

淮河生态环境的基础在于水，因此保护和利用的关键也在于水。随着国家生态文明建设的不断推进，水资源保护和有效利用工作面临更高要求。从资源属性上来说，水具有“量”和“质”两方面属性，与传统自然资源相比，水资源形态具有独特性，天然具有流动性和波动性，主要以流域为单位，而流域是一个自然要素间互相影响，区域间相互关联，具有整体性的复合系统[9]。

现阶段我国水资源面临着水量短缺、水质污染、水生态损害三大问题，造成上述问题的主要原因是在经济社会发展中没有充分考虑水资源的承载能力，过度开发利用水资源。基于生态文明建设的新形势和更高要求，水资源保护应由过去的保护水质为主扩展为保障水量、保护水质和维护水生态环境并重[1]。

水资源保护要积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代水利工作总方针，坚持保护为主、防治结合的基本原则，正确处理开发与保护的关系，在维护水生态功能的前提下，提升水资源的经济功能，采取“保、限、退、减、增、治”等措施手段，实现水环境系统优化配置和水资源整体高效利用。水资源保护的范围不仅要保护地表水、地下水等显性水资源，更要加强对河湖水域岸线等水生态系统的综合治理和管控，统筹流域内各自然生态要素，进行整体保护、协调发展和综合治理。通过强化生态修复力度、提高污染治理能力，科学合理扩容水环境。加强对水资源开发利用的管控，将水环境承载能力作为刚性约束，保持水生态系统良性循环的态势。

二、淮河流域水环境概况与现状

淮河流域位于黄河和长江两大流域之间，流域总面积为27万km2，主要为广阔的平原地区，约占总面积的70%，其余为山地和丘陵地带。淮河流域水资源总量相对丰富，拥有淮河和沂沭泗河两大水系，并且通过京杭大运河、淮沭新河和徐洪河贯通。按照水资源分布的区域特点，可以将淮河流域划分为上游（王家坝闸以上）、中游（王家坝闸至洪泽湖出口）、下游（洪泽湖出口以下）及沂沭泗河。

（一）水资源总量短缺且时空分布不均，人均水资源匮乏

淮河流域多年平均水资源总量只有812亿M3，不到全国水资源总量的3%，但是却承载了大约13.6%的人口和11%的耕地，贡献了全国9%的GDP，生产了全国1/6的粮食。

与此同时，流域降水量空间分布不均衡，大致呈由南向北递减状况，内陆平原地区降水量显著低于山区和沿海地带。降水量年际差异较大，极值之间差距可达3~4倍，同一年份内降水分布也极不均衡，6月至9月汛期降水量可占全年的60%~80%，由此导致地表水资源丰枯差异明显。降水量年际和年内的大幅波动也导致了淮河流域洪涝灾害频发。近年来，由于流域内降水量不稳定，水库和湖泊蓄水量也相应波动明显，加上用水量增加，导致流域内年人均水资源量不足600M3，不到全国平均水平的30%，不能有效满足流域内人民群众对日益增长的美好生活的需要，同时也阻碍了经济社会的高质量发展。

（二）水质有所改善，仍存在轻度污染情况

近年来，随着国家对水环境治理和保护工作的逐步重视，淮河流域水污染态势得到有效遏制，特别是党的十八大以来，淮河流域水资源保护工作得到了前所未有的重视。通过产业结构调整优化、污染源治理等一系列水资源保护措施，淮河流域水质明显提升。

通过查阅历年来生态环境部公布的《全国地表水、环境空气质量状况》，可以发现淮河流域Ⅰ~Ⅲ类水从2000年开始逐渐波动上升，特别是在2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）对水资源保护工作做出具体工作部署以后，Ⅰ~Ⅲ类水占比出现大幅提升，同一时期Ⅴ~劣Ⅴ类水质占比也加速降低，目前淮河流域Ⅰ~Ⅲ类水占比已达到60%以上，基本消除了劣Ⅴ类水质。尽管淮河流域水资源保护取得了积极成效，河湖水质整体呈现积极向好的态势，但也要清醒的看到，在全国七大重点流域中，淮河流域的水质仍为轻度污染，仍存在一定程度的水生态失衡、水环境污染情况，流域内部分支流及河段的水污染问题还是时有发生。特别是目前生活污染和工业污染相互叠加，导致污染物种类日益复杂，同时水污染逐步向地下、河流、湖泊等区域蔓延，使得水环境治理难度进一步加大[10]。

（三）水生态保障能力有效提升，水环境需要进一步改善

随着生态文明建设的持续推进，开展水土保持综合治理、重要河湖保护修复、地下水保护和河湖生态流量（水位）保障等工作，以及南水北调东、中线、引江济淮等工程的建设，不仅提高了淮河流域水资源开发利用能力，也使水生态保障能力得到有效提升。

淮河流域是我国南北分界的生态走廊，流域内湖泊众多、水系相通、通江达海，但流域内工农业污染和水生态系统破坏也较为严重，因此水资源保护压力较大。现阶段淮河流域水资源开发利用程度较高，部分地区水资源开发利用程度已经超过了当地水资源、水环境承载能力，存在过度开发问题，产生了一系列水生态环境失衡问题。如有些区域居民生活和工业生产用水挤占了河湖生态用水，导致河湖蓄水量减少，使得部分支流及河段生态流量保障工作压力较大，区域水生态环境遭到破坏、生态功能逐渐丧失；部分地区农业灌溉和工业生产过度依赖地下水，造成地下水超采问题比较突出；淮海经济区及周边老工业基地，生态环境历史欠账较多，中西部内陆地区相当数量的中小型企业污染成分复杂，治理难度较大。

三、淮河生态经济带水资源保护存在的主要问题

（一）协同保护理念认识不充分

协同机制主要基于互惠原则，解决单一主体不能有效解决的跨界公共管理问题[11]。在社会管理研究中，协同机制主要相对于官僚制和市场化模式而言，官僚制和私人组织无法有效供给公共物品，必须发挥多元治理主体的合力作用。从产权属性视角来看，水资源具有公共物品的属性，从公共选择学派理论分析，跨界公共物品无法通过单一的市场机制实现供需均衡，必须建立政治市场和经济市场协同供给机制。作为跨界公共物品，单一主体无法有效满足流域水资源保护需求，水资源保护和利用的关键是协同，必须建立多元主体协同机制，只有区域协同、部门协同才是实现水资源共治共享的基础。

受限于传统属地思想的影响，并且在区际水生态补偿长效机制缺乏的情况下，水资源保护和利用存在“搭便车”的思想，部分地区和部门可能在保护意愿和价值取向上存在偏差，对协同保护理念认识不充分。各区域和各部门在制定水资源保护相关政策的时候大多基于自身利益考虑，大局意识和整体意识欠缺，没有充分考虑水资源的流域关联性，没有真正树立协同保护的理念。

（二）协同保护主体间利益冲突凸显

淮河流域整体经济发展基础相对薄弱，水土流失较为严重，生态保护和经济发展矛盾突出。由于水资源是典型的公共资源，具有非竞争和非排他属性，水资源的外部性使得流域内各地区水资源保护收益与成本的不协调。跨界公共物品的治理主体多元化，必然会导致主体间利益诉求相互冲突，因此协同机制的建立和完善根本在于协调多元化主体之间的利益分歧[12]。

基于国内外区域治理理论的相关理念，水资源保护和利用应由政府部门之间，政府与企业、非营利组织及社会公众之间进行相互协作、共同管理。此外，淮河流域涉及五省数十个地级市，由于行政区划的刚性约束及区域间横向水生态补偿机制不够健全，不同地区之间本位主义行为时有发生。同时，由于流域水资源具有不可分割的整体性特点，客观上也会引发了一系列矛盾与冲突，如水污染跨界流动、上下游取水排水行为等引发的区域利益冲突。从流域水资源保护和开发利用角度，各地政府应加强合作，注重维护和实现流域整体公共利益。

（三）水资源保护体制机制碎片化

主体间利益冲突凸显了地区之间、部门之间协同联动体制机制不够完善，使得水资源保护难以实现协同效应。水资源保护体制机制碎片化主要表现为职责划分不够清晰，没有形成整体合力。虽然中央将淮河生态经济带建设上升为国家发展战略，但相应的配套政策支持还需要进一步落实，政府、企业和社会参与水资源保护工作的积极性不高。隐形而又无处不在的边界使得利益主体彼此分离并相互竞争，呈碎片化状态[13]。由于协同保护主体间没有打破固有边界，未形成有机的协同系统，相应的体制机制表现为碎片化。权责不统一、制度不衔接，特别是体制机制碎片化，协调机制不健全，难以形成整体合力[14]。

现有水资源保护以政府为主导，企业和社会公众受到体制机制限制，难以与政府真正进行有效合作，这种模式忽视了相关利益主体的重要作用，特别是社会公众的积极参与。在政府内部的行政管理也出现碎片化现象，不同行政区域之间由于利益关系难以实现有效协同，同一行政区域内也涉及到环境、水利、林草、住建等不同职能部门，由于业务条块化、部门职能化，也难以形成有效工作合力。

四、淮河生态经济带水资源保护协同机制构建

（一）统筹生态、经济、社会建设，坚持水资源协同保护理念

经济带是区域经济发展的主干和支撑，随着生态文明建设的深入推进，以水资源为纽带的流域性区域空间形式在经济发展中的作用日益凸显[15]。淮河生态经济带兼具区域经济和流域经济的特点，时空分布具有差异性、层次性及多元复杂性[16]。从发展充分性分析，淮河生态经济带经济社会发展水平相对呈现时空一致性，与生态发展水平差异明显[17]。东部海江河湖联动区经济社会发展迅速，北部淮海经济区交通区位优势明显，中西部内陆崛起区工业基础相对薄弱、城镇化水平较低，生态环境自2012年以后得到明显改善，但面临的水生态压力依然较大。虽然2018年淮河生态经济带发展规划上升到国家发展战略层面，但缺乏相应配套政策驱动，工农业经济发展使得水生态环境日益恶化，水资源协同保护面临巨大挑战。

淮河生态经济带生态、经济和社会问题错综复杂，流域涉及各级地方政府和各职能部门，通过单一治理手段难以实现高质量发展，特别是水资源保护不能囿于水资源本身，必须统筹生态、经济和社会建设，落实水资源硬约束，坚持节约优先、保护优先的方针，树立多主体协同保护的理念，充分调动各利益相关方参与积极性，协同推进水资源保护与开发利用，实现流域高质量发展。

（二）综合考虑各方利益，构建水资源保护协同机制

目前我国水环境治理主要是根据行政管理权限进行分区域、分层级、分部门进行管理，治理成本较高，激励相对不足，没有充分调动相关各方的积极性和主动性。从经济社会全面发展的角度，水资源保护不仅要注重生态环境保护，也要协调区域经济发展和民生需求，要综合考虑多方利益。协同治理理论和水资源保护的实践证明，水资源保护协同机制的核心是如何在政府、企业和社会之间实现最大限度的普惠性和共享性[18]，在此基础上，充分发挥政府的主导作用、市场的支配地位和社会参与的有益补充，建立起整个流域和整个生态经济带统一的水资源保护和水生态治理的协同机制。

1.政府方面：健全水资源保护的法律保障体系，建立跨区域、跨部门的水资源保护的协同机制，推进网络共建和信息共享，完善水污染纠纷协调处理机制，将水资源保护和治理指标纳入到政府考核评价体系，加强河长制湖长制的工作制度和考核机制，提升政府对于水资源的保护能力和积极性。横向层级间健全省际联席会议制度，结合各省实际情况，在制定“十四五”发展规划时，既要充分考虑淮河生态经济带整体发展规划建设的实际需求，又要统筹流域上中下游的区域功能定位和产业布局，在统一规划的前提下，尊重和考虑区域的差异化，并制定相应配套实施方案，目前安徽和河南两省已经出台了贯彻落实淮河生态经济带发展规划的实施方案。纵向层级间理顺涉水不同部门间各自职能的划分，落实相关法律法规条例，明确相应监管职责，构建区域联动、部门联动的协同机制，充分发挥政府的主导作用，为市场和社会协同机制发挥作用提供保障。

2.市场方面：健全水资源配置和水污染治理中的市场支配作用，提高水资源开发利用的效益和效率，在水污染治理中引入第三方，建立“排污者付费，第三方治理”机制。在流域层面建立水资源利用和水污染治理成本相适应的水价机制，在现有水利工程基础上，科学配置水资源和排污权，充分发挥水权和排污权交易等市场化手段在水资源保护的基础性作用，建立科学合理的市场化、多元化水资源生态补偿机制。充分利用市场化机制，调动企业和社会力量参与水环境治理和流域绿色发展，减少水资源保护对公共资源的占用，提高流域绿色发展效率。

3.社会方面：社会各界的协调统筹是水资源保护协同机制的重要组成部分，社会治理理论认为，社会组织具有专业性和理性化特点，社会组织和社会公众等利益相关者对重点流域水资源保护发挥着重要作用，社会组织和公众的有效监督有助于政府摆脱区域利益协调困境[19]。社会组织和公众可以通过积极参与对水资源保护相关的环境影响评价、环境纠纷的监督与举报和水公益诉讼等方式，成为流域水环境治理的重要参与主体。流域生态环境保护等社会组织可以弥补政府和市场机制的不足，社会公众的舆论监督不仅可以提高政府决策的公开透明度，也有效防范和避免市场机制失灵。因此，应健全社会参与的激励和保障机制，充分激发社会组织和公众参与的积极性。

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Construction of Coordination Mechanism of Water Resources Protection in Huaihe River Ecological Economic Belt

TANG Liang1，XUE Jiu-yang1， LIU Bo2

(1.School of Business, Fuyang Normal University, Fuyang 236037,Anhui；2. Jinling College, Nanjing Normal University, Nanjing 210000, Jiangsu)

After the development of Huaihe River ecological economic belt has become a national strategy, the protection of water resources in the basin has received unprecedented attention. On the basis of defining the concept and connotation of water resources protection, this paper systematically analyzes and summarizes the total amount of water resources, water quality and water ecological environment in Huaihe River Basin. Based on the theory of collaborative governance, it is proposed to adhere to the concept of collaborative protection of water resources and establish a collaborative mechanism of water resources protection among government, market and society. This is conducive to improving the effectiveness of water resources protection in the basin, and also provides effective support for promoting the modernization of water governance system and governance capacity of Huaihe River ecological economic belt.

Huaihe River Ecological Economic Belt; water resources protection; coordination mechanism

2021-01-06

安徽省社会科学创新发展研究项目（2020CX092）；江苏省社科基金项目（18GLD013）；阜阳市社科规划项目（FSK2020016）；安徽省高校协同创新项目（GXXT-2020-039）。

唐亮（1984- ），男，安徽阜阳人，博士，讲师，硕士研究生导师，研究方向：社会治理、公司治理与企业社会责任；刘博（1985- ），男，江苏赣榆人，博士，南京师范大学副教授，硕士研究生导师，研究方向：水资源管理，项目融资。

F292

A

2096-9333（2021）02-0021-06

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2021.02.04