福建学前教育发展的现状、问题与对策

陈碧仙

（福建教育学院语文研修部，福建 福州 350025）

党在十九大报告中提出要“办好学前教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，并要求“幼有所育”。2010 年，国务院审议通过的《中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）年》首次将学前教育独立成章，并提出要“积极发展学前教育，到2020 年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”，同时明确要“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。2018 年11 月，国家制定并出台《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，为完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系，推进学前教育普及普惠安全优质发展等作出了顶层设计，并明确“到2035 年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”的宏伟目标。因此，站在新时代和“十四五”规划的起点上，深入总结福建学前教育的发展经验及存在困难并提出针对性建议，推动福建学前教育进一步高质量发展超越具有重要意义。

一、福建学前教育发展现状

福建省高度重视学前教育工作，将学前教育发展提高到为民办实事、民生补短板的高度，2017 年省委省政府出台了《关于加快教育事业发展的实施意见》，2019 年制定了《福建省学前教育深化改革规范发展的实施方案》。方案明确了学前教育三年入园率、公办园占比、学前教育普惠率、各级示范性幼儿园占比等各项指标。各地政府积极落实责任，进行任务分解，及时出台配套措施，有力地推动了福建学前教育加快发展。

据统计（注：文中数据来源于福建省教育厅），“十二五”以来，全省已累计投入资金88 亿元，通过新建、改建和扩建幼儿园等措施，新增公办幼儿园学位近35 万个。建立学前教育政府助学制度，对经济困难建档立卡家庭、低保家庭、烈士或优抚家庭儿童和孤儿、残疾儿童等对象，分类分档，给予每人每年1000 元或2000 元资助。累计安排财政资金2.5 亿元，支持解决进城务工就业人员随迁子女入园，支持城镇企事业部门单位办园，扩大社会提供普惠性学前教育服务的渠道。

近年来，福建学前教育取得明显成效，增加了大量学前教育学位，办园软硬件明显提升，全社会幼儿入园的需求得到了基本满足。2018 年全省幼儿园总数8161 所，在园幼儿数168.4 万人，比2010 年分别增加1982 所、51.8 万人；学前教育三年入园率98.37%，高于全国平均水平18 个百分点。每万人口在园幼儿数位连续多年位居全国前列。教育部最新数据表明，2019/2020 学年度，福建学前教育普惠率和公办幼儿园在园幼儿占比分别为83.72%、48.75%，均高于全国75.9%、43.8%的平均水平。学前教育已成为绝大多数家庭子女教育的必经阶段。据统计，福建小学入学新生中接受过学前教育的比例近99%。

二、学前教育发展存在的突出问题

福建学前教育取得长足进步，但从总体上看，学前教育仍然是福建教育工作的“短板”之一，质优价廉的公办园覆盖面不广、城乡幼儿园、普惠和非普惠园等发展不平衡等问题仍然突出。随着国家的发展，新型城镇化建设、城乡户籍制度改革、人口生育政策调整等都给福建学前教育发展带来新的挑战。主要表现在：

（一）普惠园学位缺口大

省统计局公布的年度人口数据测算，2020 年，我省适龄幼儿数（3-5 岁）达178 万人左右（含外来人口）。根据“十三五”教育发展专项规划提出的发展目标，在不考虑大班额、大园额消化问题的前提下，普惠园学位至少需新增约7 万个，其中公办园至少需新增约5 万个。但目前全省学前教育总体供给不足，发展规模、速度、质量均难以满足需求，学位缺口大。据统计，2020 年我省幼儿园学位缺口在30 万以上。从结构上看，普惠性覆盖面仍然不够，约为83%，离福建教育“十三五”专项规划目标还有差距。从质量上看，优质幼儿园资源稀缺，办园水平较高的公办园“一位难求”，而普惠性民办优质园不多，仍然存在“入优质公办园难、入优质民办园贵”的现象。

（二）资源配置结构不合理

城乡幼儿园、公办民办幼儿园之间水平差异较大，尤其是优质幼儿园布局更为明显。城市优质教育资源相对集中在少数公办幼儿园，硬件丰富。这些优质公办园教师素质相对较高，师资待遇也较好。而在农村地区，学前教育资源相对匮乏，硬件条件参差不齐，总体相对薄弱，规模普遍较小。以福州市为例，2018 年全市12 个县市区（不含平潭）共有35 所省级示范性幼儿园，仅鼓楼区就达19 所，占全市的54.3%，五区（鼓楼、仓山、台江、晋安和马尾）占86%，而有3 个县一所都没有。另外，全省公办园数量仅占30%，但接纳了46%的生源，大班额、大园额现象普遍，与国家要求还有差距。

（三）幼教师资建设滞后

幼儿园保教人员缺口较大，尤其是幼教专业的教师紧缺。据统计，2017 年福建全省保教人员与幼儿配比为1:14，与国家要求的保教人员与幼儿配比标准1:7-9 相比，差距不小。而且民办园教师本身流动性就大，再随着“二孩”政策和“产假式”缺编的叠加影响，合格教师补充任务艰难。另外，仅从全省学前教育专任教师的学历统计来看，公办园招收的专任教师专科及以上学历达到91.4%（本科及以上学历44.7%），远高于普惠民办园和非普惠民办园的52.9%和62.2%（本科及以上学历3.7%和6.4%）。全省一些幼儿园尤其是民办园的园长、幼儿教师证持证率低，17.8%的幼儿园园长、29%的幼儿教师没有取得专科学历，整体素质有待提高。

（四）办园经费困难

福建公共财政对学前教育的投入仍处于较低水平，尚未建立生均学前教育公用经费长效投入机制，现行收费标准已无法满足幼儿园发展需要。一些地方特别是贫困山区县公办园资金投入不足，运转较为困难，难以扩大学位满足社会需求。公办园收费标准长期偏低，除财政负担编制内教师工资外，需要依靠收取保教费承担办公经费、校舍维护、设施添置、自聘人员工资等财政投入不足。调查发现，90%以上普惠园日托生均每月保教费是在1000 元及以下的，是非普惠园1/2，有的甚至只达到1/4。

（五）学前教育监管机制尚未健全

随着国家教育改革的不断深入，福建学前教育办园主体呈现多元化，但随之而来的办园水平参差不齐，加大了教育主管部门的规范管理难度。特别是早期民办园准入门槛低，各种民办园的办园条件、教师资格、收费标准、人事管理、办园质量等急需规范。部分幼儿园存在消防、食品、卫生、交通等方面安全隐患。此外，城镇化的发展，社会对学前教育的需求日益增加，也对监管体制要求提出更高要求，例如福建省实施《幼儿园管理条例》办法中提出：学前教育设施应列入村镇建设规划，城镇新建、扩建居民区，旧城改造和小区综合开发，应配套建设与居民人口相适应的幼儿园。但调研发现，这些要求并未得到完全落实，要么与小区需求不相适应；要么配套有缺失，尤其是2010 年之前的住宅小区缺少应有的学前教育配套设施。据福建省教育厅2018 的报告，全省各地共调查了1882 个城镇小区的1867 所配套园，需要完善配套的就有494 所，占到26%。而且，还存在着产权不清晰，移交较慢的现象，2017 年底的一次调查发现，2010 年后新建小区的配套幼儿园完成产权移交103 所，仅占全省的25%。

三、学前教育发展的破解途径

全面解决“入园难”难题，并完成提高幼儿园普惠率的任务，关键在于师资、资金和场地的供给，并加强政府监管力度，为学前教育发展提供完善体制机制。

（一）扩大资源，促进普惠

坚持公益普惠的办园方向，优化教育布局，破解学前教育学位资源不足的难题。在摸清家底的基础上，督促和指导各地政府将学前教育设施建设纳入当地城乡发展规划，并制定专项规划，根据区域人口变化趋势，预留符合未来发展要求的教育设施建设用地。

1.科学测算未来三年发展的入园需求，科学确定供需缺口，研究2020-2022 年学前教育学位发展目标，并制定具体配套措施。全省构建以普惠园为主体的办园体系，健全省、市、县和乡（镇）、村五级学前教育的公共服务网络。要鼓励支持社会各界和群团组织利用空闲校舍厂房、乡村公共服务设施等闲置房产举办公办园或附属园。

2.积极发展公办园，发挥公办园示范引领作用。优化公办幼儿园合理布局，将中小学布局调整的富余资源优先用于发展学前教育。加快新、改、扩建公办幼儿园，鼓励优质公办园举办分园或与其他社会力量合作办园，以增加学位资源和扩大优质学前教育资源的覆盖面，逐步提高公办园在园幼儿占比。

3.大力扶持普惠性民办园。各地要加强引导社会资本进入学前教育领域，同时在教育用地、减免房租、综合奖补等方面给予优惠政策支持，鼓励社会力量参与举办民办幼儿园。教育主管部门要通过购买服务、派驻公办教师、培训民办园幼教师资、开展教研指导等方式，引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务，并满足社会不同层次的学前教育需求。

4.要加强监管严格落实政策法律规定。有关部门要认真履行职责，督促各地严格执行城镇住宅小区配套幼儿园与小区规划、建设和使用“三同步”的规定，开展专项治理，针对住宅小区配套园应建未建、应交未交等突出问题进行实地检查，对于违法者予以告诫甚至处罚。

5.要大力发展农村学前教育。省级学前教育财政投入要向老区山区等贫困地区倾斜，加快农村幼儿园建设，将其纳入为民办实事项目，每个乡镇至少办好一所公办中心园，积极发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的示范指导作用。鼓励支持农村集体充分利用闲置资源采取租赁、租借或划转等形式举办公办园。同时，实施精准帮扶，政府财政逐步对农村家庭经济困难幼儿实施学前教育免除保教费等补助政策，使农村适龄儿童能够享有公平的学前教育机会。

（二）充实师资，提升素质

要多措并举，抓好加强师资队伍的关键环节，集中解决学前教育师资队伍建设中的人事编制、职称评审、社会待遇等突出问题。

1.要加快“补”，加快幼儿教师培养。要实现幼教师资全员持证上岗，应当鼓励和支持师范院校举办学前教育专业，并在招生计划中加大招生数量，确保每年有相当数量的合格幼儿教师补充进全省学前教育教资队伍。如福建幼儿师范高等专科学校、泉州幼儿师范高等专科学校与地方政府合作实施“本土化”公费幼教师范生定向培养工作，并逐步扩大培养规模。福建教育部门积极改善学前教师队伍性别结构。从2015 年起开始免费招收培养幼儿园男教师，在享受师范生助学金的同时，还可免除学费、免缴住宿费。除了师范院校培养这个主渠道，还要进一步拓宽师资来源渠道，如引导农村小学富余教师或考取教师资格证；大专以上的毕业生，在强化培训相关学前教育专业知识的基础上，从事学前教育工作。

2.要做好“留”，健全幼儿教师保障机制。针对公办园非编教师、集体办园教师工资待遇偏低的现象，采取专项补助、提高生均财政拨款、增加绩效工资核定等方式，切实提高幼儿教师工资待遇；鼓励探索对公办幼儿园采取“人员控制数”管理制度，实行同岗同待遇。各地研究设立民办园教师的最低工资指导线，同时做好民办园年审工作，监督民办园为教师足额足项缴纳社会保险、养老保险和住房公积金，依法保障教职工待遇。各地政府要加大普惠性民办幼儿园补助资金的同时，在幼儿教师的职称评定和岗位设置给予倾斜，如放宽农村幼儿教师评定职称时所需要的论文要求，直接聘任农村任教25 年及以上具备相应任职资格的幼儿教师到相应专业技术岗位。在表彰奖励、进修培训等方面，做到民办园教师与公办园教师同等待遇。

3.要重视“德”，加强幼儿教师师德师风建设。师以德为本，育师先育德。建设幼儿教师师德养成长效机制，在职业准入、任前培养、职后管理中将师德教育贯穿全过程，开展各种形式师德建设为主题的教育活动，开展职业理想和道德的规范，拥有爱心和责任心，关心呵护每个孩子。同时建立正风师德奖惩机制，定期考核幼儿教师师德情况，强化师德规范，督促教师不断提升师德素质，树立爱岗敬业良好职业精神，成为幼儿学习的楷模和榜样。

4.要提升“能”，加强幼儿教师保教能力。设立专项资金，建立健全全省学前教师培训体系，加大对幼儿教师培训力度和培训覆盖面。创新培训方式，鼓励高等师范院系与优质幼儿园联合建立师资培训基地，省级加大对幼儿园教师培训支持力度，努力扩大至县级以上。创新教师培训模式，支持师范院校与示范性幼儿园协同建立幼儿教师培训基地，开展集中培训、跟岗培训及远程培训等，提升培训质量和效益。鼓励幼儿园建立教师培训管理制度，根据学历、年龄、业务水平、工作能力和实践经验等因素对在园教师提出培训目标和计划，鼓励年轻教师进修提升高学历层次，并组织外出学习、教学观摩等方式，提升业务水平，以加快优秀教师的成长。

（三）强化保障，加大投入

各地政府是保障学前教育发展的责任主体，要严格落实中央和国家提出的学前教育财政投入机制“五有”责任：预算有科目，增量有倾斜，投入有比例，拨款有标准，资助有制度。

1.各地政府要加大学前教育财政保障力度。首先将学前教育经费列入各级政府的财政年度专项预算，并保证新增财政性教育经费向学前教育倾斜，以达到学前教育稳定增长的目的。省级财政采取“以奖代补”方式加强对学前教育扶持，指导各地扩大公办园及普惠性学位建设，尤其是对闽东、闽西等地区的原苏区县给予倾斜支持。同时，加大学前教育资助力度，帮助家庭经济困难幼儿、孤儿和残疾幼儿等接受学前教育。

2.各地要完善健全基本投入保障机制和合理的成本分担机制。研究制定当地的学前教育生均拨款标准或生均公用经费标准，切实保障公办幼儿园日常运转和提升办园软硬件条件。并结合办园成本、家庭收入和当地经济发展状况等因素，合理制定公办园收费标准并建立定期动态调整，同时，要采取经费补贴、建设项目支持、减免税负等方式积极鼓励社会资本参与学前教育发展，加快民办园的发展，增加普惠性学前教育学位。

（四）强化监管，依法治教

1.要严格监管。坚持“分级负责，分等评估，动态管理”原则，通过定期监管，加大抽检巡查力度，加强幼儿园规范管理。重点抓好以幼儿园综合安全卫生工作，加大公办园和民办园办园水平和保教质量的指导。严格各级示范性幼儿园建设评估标准，加强后续跟踪和动态管理：对已评定等级的幼儿园，定期组织复查；未达标的予以限期整改，重者降级处理。排查治理无证办园，督促规范无证园整改符合安全卫生等办园基本要求，无法达到者坚决取缔。此外，要开展专项督查工作，检查新建住宅小区配套幼儿园移交当地教育部门的落实情况。

2.要探索创新。开展学前教育保教改革创新，开展示范园与薄弱园、公办园与民办园“合作联盟”，共同进步。支持城市优质园与农村幼儿园开展结对帮扶结对子，缩小城乡学前教育发展差距，推进均衡教育。鼓励幼儿园采取家访、举办家长开放日活动、家长学校课程等多种方式，与家长沟通流幼儿教育，特别加强与进城务工、单亲家庭、农村留守儿童家庭的学前教育指导。对福州、厦门和泉州等地开展的建设学前教育保教改革项目加以总结，形成一批可推广、可复制的实践经验，指导全省学前教育水平整体提升。

3.要推进立法。长期以来，学前教育缺少国家专门法律保障，法律地位不明确，管理体制和投入机制不顺，各级政府有关部门职责不够明确。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确提出要加快推进学前教育立法。全国人大将学前教育法列入立法计划，正式启动了学前教育立法程序。2020 年9 月，教育部发布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，公开征求全社会意见。福建应及时跟踪国家立法，研究出台我省实施办法，针对影响学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题，如普惠园的制度设计和落地问题、财政性学前教育经费的分担比例、幼儿教师编制与待遇和提高保教质量等作出规定，促进学前教育事业健康可持续发展。

办好学前教育需要政府、家庭和全社会的协作配合，也需要对教育自身规律和市场需求的把握。要聚焦教育公平，积极破解普惠性幼儿园学位有效供给难题，加强全省师资队伍、经费投入、用地供给以及政策机制等方面研究和投入，为每一位学前儿童提供优质教育，增强人民群众的幸福感，是一项任重道远的民生工程。