新南威尔士州绩效审计借鉴

□文/刘方微 陈 辉 杜圣杰

（和信会计师事务所（特殊普通合伙）河南分所 河南·郑州）

［提要］ 新南威尔士州审计署是澳大利亚国家审计机构的一部分，但又具有相对独立性，每年大约实施7～19 项绩效审计。本文首先对新南威尔士州审计署的概况进行介绍，然后对其绩效审计业务的性质、实施过程、质量控制、内容主题、项目实施个案逐条分析，最后做总结，结合新时代审计监督的使命和任务，提出值得我国审计机关借鉴的建议。

一、新南威尔士州审计署简介

新南威尔士州审计署是澳大利亚政府审计机构的一部分，其他政府审计机构还包括澳大利亚国家审计署、维多利亚审计长办公室、昆士兰审计署、西澳大利亚审计长办公室、南澳大利亚州总审计长部门、塔斯马尼亚审计署、北领地审计长办公室、法案立法议会审计长办公室。新南威尔士州审计署与澳大利亚国家审计署之间没有隶属关系，系根据1983 年《公共财政与审计法》所设，由审计长负责，审计长的职责是帮助议会监察政府对公共资源的使用情况。新南威尔士州审计署下设治理、财政审计、绩效审计和企业服务四个部门。截至2015 年6月30 日，员工数为249 人，每年实施约436 项财务报表审计及约16个部门的绩效审计。

新南威尔士州审计署根据1983 年《公共财政与审计法》和2001年《公司法》开展财政审计和绩效审计，并且根据1994 年《公共利益披露法》审查、指控情节严重和数额巨大的浪费公款行为。财政审计的目的是对新南威尔士州政府机构的财务报表发表独立意见，确定政府部门提供的财务报表是否符合会计准则和有关法律、法规的要求，增加财务报表的可信度，提高最终用户的使用价值，新南威尔士州审计署每年的财政审计报告大约在10～14 卷左右。财政审计的审计报告由审计长向议会提交，并同时发送给该政府机构、政府机构负责人和司库。绩效审计是在财政审计的基础上评价纳税人的资金是否被有效率、有效果、有经济性并依法地使用。还有一种特殊报告，目的是为了确认特殊的立法或法规已经被政府机构所一贯遵循。审计署的报告对象是新南威尔士州议会、州政府及州人民。

二、绩效审计业务

（一）绩效审计的性质。新南威尔士州绩效审计的目的是确定代理行为是否有效果、资源利用最大化、有效率并且符合相关法规的要求，审计的对象可能是一项政府计划、所有或部分的政府部门或代理机构甚至是一件事情。1983 年《公共财政与审计法》赋予了审计长开展绩效审计的权利，但审计署无权质疑政府制定政策的目的及其优劣。

（二）绩效审计的实施过程。新南威尔士州的绩效审计分为三个阶段：计划、现场工作和撰写报告。一般需要花费9 个月左右的时间来确定审计范围，在计划阶段，审计组会对（代理人的）代理行为进行了解，确定其工作的目标以及审计的范围，确定绩效的标准和审核的依据。现场工作完成后，审计组会与审计署质量控制人员讨论引发审计关注的所有重大事项。之后，撰写绩效审计报告草稿，然后由质量控制人员复核草稿中提出的事实是否准确及建议是否适当、切实可行。最后报告提交给首要行政首脑批阅，相关部门领导也会得到最终报告，最后向议会报告，向议会提交的报告中包括首要行政首脑对报告结论和建议的回应。

（三）绩效审计的质量控制。审计报告提交议会后，议会要求涉及的部门对审计提出的建议发表意见或提出解决方案，一般情况下由该部门的审计委员会对后续整改进行监测。此外，议会的公共账户委员会（PAC）会在提交报告后的12 个月内就报告提出的问题进行审查或追究。绩效审计的质量控制遵循相关澳大利亚和国际标准，由其他审计办事处定期交叉审查控制，确保审计符合澳大利亚审计准则，公共账户委员会（PAC）也负责监督审计署的职能，频率为每四年检查一次。

（四）已实施的绩效审计。2005～2015 年共11 年间，新南威尔士州审计署共出具了133 份绩效审计报告，每年大约在7～19 份之间，涵盖了不同的问题或主题，具体数量如表1 所示。（表1）

从表1 来看，绩效审计涉及的主题非常广泛，涵盖了交通安全、医疗健康、政府采购、教育、公房管理、公共服务、环境保护等重点民生领域。一个绩效审计项目一般涉及一个主题，并不是以部门为审计对象，有些主题审计的频率较高，如在4 个年度都有“政府广告”主题；有些情况下，围绕某一大主题而分解多个小主题进行连续审计，例如在2009 年、2010 年和2011 年连续三年都以“改善道路安全”为主题发布了“改善道路安全——重型车辆”、“改善道路安全——学校区”、“改善道路安全——年轻的司机”、“改善道路安全——高速摄像机”等4 份审计报告。绩效审计涉及的时间范围也不像财政审计仅限于当年年度，而是涵盖多个财政年度。在确定审计项目主题时，审计署会考虑政府的优先事项，如“国家计划——新南威尔士州2021”中的五大领域——重建经济、服务质量的反馈、基础设施翻新、加强基层社区的环境、回应政府问责均被优先考虑。

表1 2005～2015 年新南威尔士州绩效审计报告数量一览表

三、绩效审计个案

（一）背景。根据相关法律，对历史文化遗产进行管理是国家公园和野生动植物服务部（NPWS）的核心责任。由于过去50 年的土地转让和收购，国家公园和野生动植物服务部（NPWS）对国家历史文化遗产的看护范围变得很大，包括家宅、灯塔、高山和沿海的小屋、人防工事、道路桥梁和田园、林业和矿业基础设施等。最主要的问题就是对各类国家级、州级、地方级重大资产进行维护和修复，同时必须保护生物的多样性。国家公园的目的是保护对人类具有特殊价值的各领域遗产，包括具有历史、科学、社会和娱乐价值的地方。国家公园和野生动植物服务部（NPWS）有责任使市民能够欣赏、理解和享受其保护对象中的历史遗产的文化价值。所以，审计署对国家公园和野生动植物服务部（NPWS）如何管理由其看护和控制的历史文物遗产进行了审计，这关乎文化的传承、历史的维护以及环境保护等方面。

（二）审计报告的格式。2013 年新南威尔士州审计署发布了“历史遗产国家公园”审计报告《Historic Heritage National Parks Full Report》。该审计报告包括摘要、正文和附件三部分，摘要包括背景、结论、调查结果、建议、环境和文化遗产办公室的回应；正文包括介绍和主要的调查结果；附件有三个，附件一是国家公园和自然保护区的历史遗产的种类，附件二是新西兰历史文化遗产“6P”管理系统介绍，附件三是关于审计项目本身的一些介绍，如审计的目标、准则、人员、花费、方法等，报告中包含很多照片、图和表。

（三）审计的目的、结果和建议。该次审计的目的是确定国家公园和野生动植物服务（NPWS）是如何管理由其看护和控制的历史文化遗产的。审计的结论是NPWS 在历史文化遗产资产管理方面是有效而且高效的，但是其他方面则并不是。审计结果显示，新南威尔士国家公园和野生动植物服务部并未在其管辖范围内系统地、全面地、充分地进行管理决策，并未有效确定护理的优先次序、未量化对历史遗产维护的充分程度，现有数据表明有大量堆积的工作，整体历史遗产资产基础条件正在弱化。审计人员提出了7 条审计建议，环境和文化遗产办公室对7 条建议逐一进行了回复。

（四）审计的依据。根据1983 年《公共财政和审计年法令》中指定的审核要求进行设计，并符合澳大利亚审计标准ASAE3500 的要求。该次审计确定的绩效标准为：国家公园和野生动物服务部已制定实现管理目标的策略及取得的历史文物遗产管理成果；国家公园和野生动物服务部实现这些成果的有效性。审计过程由Jacki Hayes 和Rod Longford 实施，Sean Crumlin 提供方向和质量保证，此次审计费用主要为工作人员费用、印刷费用和间接费用，合计约为$153，500。

（五）审计的方法。本次绩效审计的方法包括文件分析，阅读相关准则、研究报告、评论和其他资料；与环境和文化遗产办公室的工作人员、主要利益相关方进行了讨论；与其他地区同类情况进行了比较；根据数据库和相关资深人员的反馈选择了悉尼海港工业和皇家公园的遗产进行了参观考察，并实地考察了沿海、山脉、西部、蓝山、南海岸、远西地区、西南大都市区、东北地区、西部河流区域等地。

四、借鉴之处

相比而言，我国各级审计机关开展的绩效审计数量较少，绩效审计所匹配的体制基础、人员基础较为薄弱，在此背景下，如何开展好政策落实跟踪、环境审计等，体现新时代的审计监督职责，新南威尔士州绩效审计具有如下几点可借鉴之处：

（一）审计项目的立项紧扣民生主题。从已公布的审计报告来看，新南威尔士州的绩效审计每年的审计项目大都包括教育、污染、健康、家庭、社区、交通等领域，这些领域与人民的生活、生计休戚相关，而且往往一个问题涉及到多个部门的管理和协调，一旦出现问题得不到及时发现和解决，必然会积重难返。习近平在十九大报告中提出了要贯彻新发展理念、建设现代化经济体系、提高保障和改善民生水平、建设美丽中国等新时代的发展目标和思路，在这个奋斗的过程中，审计作为检查、监督国家政策是否得到有效落实、执行的治理工具，可以在审计项目的选定上，将关系国计民生的领域作为绩效审计的重点，对人民群众普遍关心的问题进行评价和监督。

（二）完善的审计项目过程控制。在项目开始之前要进行长达9 个月的了解、沟通和计划，充分了解拟定审计的范围、审计对象的业务过程、绩效评价的标准等；审计过程中有明确的审计准则可以遵守；审计报告出具后要与被审计对象和行政首脑、议会进行沟通，议会还要责令涉及部门反馈意见或进行整改。所以，有了完善的过程控制，审计的效力和权威性更为显现，审计的效果和影响力更为深远。我国审计机关在绩效审计准则的制定、审计前的了解和计划以及审计后的落实整改方面尚有不足，这些不足制约了审计的效果，审计的效果反过来又进一步影响了审计的权威性，这不单是审计行政管理体制的问题。

（三）审计报告具有良好的可读性。新南威尔士州的绩效审计报告一般分为摘要、正文和附件三部分，结构上有总有分；内容上有背景介绍，说明事情的来龙去脉；说明出现了什么问题，最后的评价及建议是什么；审计过程中的依据、方法等介绍的都很详细。从形式上来看，图文并茂，易于理解。我们审计机关当前的审计报告形式较为简单，一般都是对查出的问题进行列举，缺乏背景的介绍、问题出现的原因分析，审计的过程和依据也披露甚少。审计报告的改革现在正在论证和研究阶段，这一点可以借鉴新南威尔士州审计署的经验，提高审计报告的可读性和逻辑性。