我国财政扶贫资金使用效率研究

□文/刘铁民 邵钰旸

（沈阳化工大学 辽宁·沈阳）

［提要］ 财政扶贫资金是贫困地区脱贫工作开展的保障，其使用效率的高低关乎着整个扶贫工作的进展。本文从财政扶贫资金投入、管理、拨付和使用方面对其现状进行分析，发现问题，并提出合理化建议，以提升扶贫工作效率。

一、引言

贫困是人类社会、政治、经济、文化发展不平衡，人类物质生活条件低下，资源匮乏的根源。贫困地区环境恶劣、人口分散等问题制约着全球经济发展，目前已成为了全世界关注的重要问题。我国自改革开放以来，一直有着比较严重的贫困问题，据报道，1978 年农村贫困发生率高达30.7%。由此扶贫工作也相继展开。扶贫工作作为减少贫困人口，改善贫困地区环境，推动我国经济发展的重要途径之一，其财政资金的管理则是扶贫工作中的重要一环。评估财政扶贫资金使用效率可以让投入产出比最大化，更好地监督地方政府及相关部门扶贫工作，最终实现全面脱贫的目标。

二、我国扶贫发展历程

（一）1949～1985 年处于初创萌芽阶段。建国以来，由于国家长期受到战争的影响，多数人民吃不饱穿不暖，政府直接采取拨付资金这种“输血”式扶贫方式（即直接向贫困地区拨款）。而随着财政资金投入规模不断扩大，对贫困地区交通、电力、水利等基础设施的加大投入，鼓励农户开展“包产到户，包产到人”的家庭联产承包制。由此贫困发生率由30.7%降到了14.8%，但由于贫困人口过分地依赖国家，自主脱贫意识匮乏，扶贫工作仍任重而道远。

（二）1986～2000 年处于形成发展阶段。随着扶贫工作进展，贫困发生率有了显著下降，但由于农村贫困地区大都分布在地理偏远、自然资源不足的中西部地区，于是国家采取了按区域划分财政扶贫资金的投入，并成立了专门的扶贫小组，使得扶贫资金更透明化，提高了财政资金的使用效率。而随着国家扶贫工作的不断深入，为了更好地推动扶贫工作的进展，国家实行了因地制宜的差异化资金支持政策，如扩大了中国农业发展银行等金融机构向贫困户主提供低息或无息的小额贷款。

（三）2001～2013 年处于扶贫攻坚阶段。2001 年以来，我国贫困发生率降低至不到5%，取得良好的成效。但由多种原因致贫凸显，直接给予财政支持满足不了农民发展需求，导致剩余贫困人口难以攻克。此外，出现了规模大的扶贫项目被重视，小规模的项目被忽略，扶贫资金出现虚假冒领、挤占挪用等现象，由此称之为攻坚阶段。

（四）2014 年至今，处于精准完善阶段。2013 年11 月，国家提出了“精准扶贫”的战略思想，对贫困农户、贫困村和贫困县进行了建档立卡，实现了精准识别和精准帮扶，并对财政扶贫资金进行了精准化的管理和绩效评价，实现了高效精准化的扶贫。在这一阶段更加明确了扶贫的对象，建立政府扶贫绩效考核制度，实行了脱贫攻坚领导责任制。据统计，2013～2015 年至今贫困户全部完成了建档立卡工作，建立了完整的信息管理系统。

三、扶贫资金使用现状

从建国初期到精准扶贫的今天，70 多年的时间，在政府和全国人民共同努力下让我国的贫困人口从占比约30%降到3%，取得了良好的成效。而在财政扶贫资金使用方面的现状大致可以分为以下三类：首先如多数贫困区仍采取传统的救济式扶贫，以直接拨款的形式给予贫困地区最直接的补助；其次在某些贫困地区过于侧重于农村的宏观经济目标实现，片面地追求GDP 增长，大大降低了扶贫资金的使用效率；最后不可忽视的是国家对于财政扶贫资金的管理制度不够完善，财政扶贫资金不能完全应用到贫困地区，这种现象的出现大大降低了财政基金的使用效率。下面从投入、监管、拨付和使用四个环节分别详细分析其资金使用现状。

表1 财政扶贫资金类型和主要使用方向一览表

（一）资金投入方面。在资金的投入方面，其主要特点是分项投入，具体财政扶贫资金分类如表1 所示。（表1）

值得说明的是，“三西”农业建设专用补助资金由1983 年每年以2亿元的财政支出支持脱贫工作，随着扶贫工作步伐加大，其资金额度也在逐年提高，在2015 年达到了5.323 亿元，2019 年达到了6 亿元。为把贫困人民安置到更舒适的地方，国家2019 年扶贫搬迁贷款贴息也高达72.5 亿元。总的来说，国家对于中西部少数民族等贫困偏远地区高度重视，不断地在资金上给予支持，让更多的人脱贫摘帽。

纵观整个财政专项扶贫资金投入，从1980 年8 亿元到2019 年803.2 亿元，总的来说我国财政扶贫资金扶持力度不断加大。这种资金投入一方面说明我国财政扶贫资金更倾向于贫困地区的农业生产发展；另一方面也能够反映出其国家扶贫模式正在随着扶贫状况的发展，不断的做出调整。

（二）资金管理方面。一方面扶贫资金管理方法单一。对于扶贫方式仍然采取“输血式扶贫”，直接将款项拨付给贫困地区，虽然可以缓解贫困地区的贫困状况，但没有帮助农村贫困居民提升收入能力，无法从根本上解决贫困问题；另一方面扶贫资金管理制度不健全，我国财政扶贫资金的来源近九成来自各级财政拨款，虽然一些地方已经开始了非政府组织给予资金上的支持，但是这种筹资方式还缺乏国家层面更加细致的法律支持，因此长期靠政府的财政扶持，不但会增加政府财政负担，还会有贪污挪用资产的不良现象发生，使得扶贫资金没有真正地发放到贫困户手中，降低了财政扶贫资金的效率。

（三）资金拨付方面。我国财政扶贫资金主要的拨付方式是以扶贫项目审定拨付。2001 年之前拨付流程大致为由中央到省级再到县级层层拨付。2001 年之后，财政扶贫资金由各省级管理，并对于中央财政上一年度提前下达的拨款要求省级财政每年三月底下达完毕，其余的中央拨款省级政府应在两个月内下达完毕，还规定了扶贫资金项目审批完全下放到县级政府，这样的调证缩短了扶贫资金的拨付时间，提升了资金使用效率。

（四）资金使用方面。自2015 年起，县政府有了扶贫资金项目审批权，有自主确定扶贫项目及其资金需求的权利，实施的主体也变更为农业局、林业局、教育局发展与改革委员会等部门。具体使用方向体现在三个方面：一是给予贫困地区和贫困人口优惠政策，政府采取土地政策、信贷政策等方面给予优惠，增加福祉，提升竞争力。二是改善贫困地区物质基础设施和公共服务。据国家统计局统计数据显示，基础设施和公共服务投入是占据了整个财政扶贫资金的将近九成，不断地改善贫困地区环境。三是提高了贫困人口发展能力。由于贫困农户获得的信贷机会，将有更多的余钱进行自由支配。通过财政扶贫资金建立了科技扶贫示范村，实施了特色产业活动，开展技能培训活动，让贫困人口有更多的就业机会，实现了农业、科研、教育三大结合，很大程度上提升了贫困地区农民的生产素质和个人能力。

综上所述，自扶贫工作开展以来，国家根据当下贫困状况不断地调整扶贫政策，贫困人口逐年降低，扶贫工作取得了显著的成效。贫困区人民从吃不饱，穿不暖，到逐渐有了自主发展的能力，不仅仅让自己脱贫摘帽也间接地推动了全国的经济发展。在扶贫相关政策上选择提前拨放资金，提高资金的使用效率；将资金分配权和扶贫项目管理权直接下放到县政府，提高了扶贫资金的实效性；再加上审计、财政等多方参与的监管机制，使扶贫工作更加规范高效。

四、扶贫资金使用效率问题原因分析

从扶贫工作初创阶段到现在的精准扶贫，我国的贫困发生率从30%降至了3%左右，取得了显著的成效。回顾扶贫的整个过程，从细节中可以发现，随着财政扶贫资金投入逐年增加，却出现了脱贫增速放缓，扶贫效益逐年降低的局面。造成这种现象的原因，除了扶贫难度加大、扶贫成本过高等原因，还与财政扶贫资金在投入、分配、管理和使用的过程中落实不到位有关，影响了扶贫效益。

（一）资金投入目标偏离。自2015 年国家下放审批权限，由县级审批项目。于是各地县级政府却愿意把资金投入到大型的发展项目中，这些项目资金充足、用途广、收益高、接触贫困户相对较小，政府的投入精力小等特点。不仅仅减轻了政府相关部门的工作量，还可以很快地达到扶贫工作效果。由此，在扶贫工作中就会忽视了贫困地区的差异化需求，会导致资金的投入与实际需求不相符，资金投入目标存在偏离的现象。

（二）资金交叉分散管理。在当下的扶贫政策中，财政扶贫资金和项目是由多个部门共同管理。如财政发展资金由财政部负责；以工代振资金由发展与改革委员会负责；少数民族发展资金由财政和国家民族发展委员会共同负责。此外，农业、水利、林业等部门也直接支持扶贫项目的实施，这样的分配虽然可以提高开发的效率，但也存在着由于管理交叉，每个部门都有着自身的上报管理体系，部门之间的协调就显得格外重要，使得财政扶贫资金管理效率受到影响。

（三）资金使用失真。为了提升扶贫工作的积极性，国家将扶贫的成效结果纳入到考核系统中。当地政府为了完成考核的目标，虚增建档立卡贫困人口的数量、虚报贫困地区的收益等行为完成考核任务。此外，依托农业中龙头企业、农业大户来帮助脱贫，后期虚增对贫困户的实际收益等行为。一方面是当地政府急于求成的心态完成扶贫任务，将扶贫中的收入虚增；另一方面是由于贫困人群为了得到无偿的财政扶贫资金，掩盖了内心真实的需求。这种资金使用过程出现失信的现象，就会导致扶贫财政资金的效率低下。

（四）资金绩效评价体系不健全。在当今的财政扶贫资金绩效评价体系中，缺乏了对贫困地区环境问题的绩效评价指标。当地政府更倾向于投资收益高、资金充足、投入精力少的大项目，很容易造成贫困地区一些资源的过度浪费，时间一久生态环境问题必然暴露。另外，该绩效评价主体是各个省扶贫办，很少涉及到第三方专业的评价机构，不能合理地保证资金的各个环节公开公正。财政部承担着资金的划，拨与审计监督机构难免互相妥协，由此资金的公平合理分配与使用就会大打折扣。

五、提升扶贫资金使用效率的建议

（一）改变传统的扶贫理念。目前的扶贫政策仍然采取的直接向贫困地区拨款的形式，缓解当地的经济发展。这种方式只能暂时的缓解贫困地区的困境，不是长久之计。由此，需要改变传统的扶贫理念，“授之以鱼，不如授之以渔”，要考虑不同贫困地区的差异性，因地制宜地选择合适的扶贫方式。此外，还可以选择多元化筹集方式。目前，财政扶贫资金多以政府拨款形式，很少有非政府组织参与，应鼓励更多的社会团体参与到扶贫工作当中，提升扶贫的积极性，加快扶贫工作的进程。

（二）完善绩效评价体系，引入第三方监督。在财政资金绩效评价体系中要立足于贫困地区长远健康的发展制定出全面科学的发展评价指标。注重生态环境的保护，要把生态环境和当地资源有机结合，因地制宜地选择适合的评价体系。此外，在绩效评价中要加入第三方社会团体的监督，保证资金各个环节的公平和公正。目前的财政部拨款、审计局的监督和相关部门配合与协调均归属政府机关一大体系，没有真正第三方的参与，不能保证扶贫资金各个环节的客观公正，由此第三方专业评价机构进行监督是必不可少的。

（三）提升贫困人群的自主脱贫意识。近年来，随着财政扶贫资金投入不断增加，却出现了脱贫增速放缓的现象，归根结底还是扶贫主体对于脱贫意识淡薄，缺乏脱贫理念的认识。由此，要提升贫困人群的脱贫意识，让贫困人民从根本上意识到脱贫的意义和重要性，根据当地生态优势可以适当地进行相关农业、旅游等方面的技能培训，让贫困人口有自主脱贫的能力。此外，扶贫工作的领导班子能力也是脱贫工作的重要一环，让他们全面了解经济、金融、管理等相关知识，不断优化脱贫工作的理念，不断更新脱贫方式，打造成素质高、能力强、作风好的领导班子，带领贫困群众脱贫致富，共同实现全面脱贫目标。