相对贫困长效治理机制构建研究

张金萌

【摘 要】我国自打赢脱贫攻坚战以来，迈入了由消除绝对贫困向解决相对贫困转变的新阶段。中共中央十九届四中全会明确提出“建立解决相对贫困的长效机制”任务目标，标志着相对贫困的治理正式进入政策议程，探索构建解决相对贫困的长效机制势在必行。解决相对贫困问题相较于攻克绝对贫困面临着更多难点，也注定不可能一蹴而就。因此需要建立包括相对贫困治理社会保障兜底机制、内生动力建设机制、多方协同合作机制在内的长效治理机制，建立健全后脱贫时代相对贫困治理长效机制，促进相对贫困治理体系和治理能力现代化。

【关键词】相对贫困;贫困治理;长效机制

我国于2020年实现了现行标准下农村贫困人口全部脱贫的目标，历史性地消除了绝对贫困现象。但这并不意味着我国已没有贫困人口，也不意味着我国扶贫事业的终结，未来相当长一段时间内，相对贫困治理将作为后脱贫时代提升居民生活水平的关键任务。绝对贫困主要解决的是生存问题，侧重于单向度的物质贫困;而相对贫困则主要解决的是发展问题和共享问题，倾向于多维度的贫困。本文从宏观层面，分析我国相对贫困问题现状，并就相对贫困的治理机制展开研究。相对贫困治理问题的研究，对于推动精准扶贫转向精细化扶贫和常态化扶贫、促进贫困治理现代化具有重要意义，有助于开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。

一、相对贫困治理的主要特征

我国绝对贫困的消除表明相对贫困治理之路的开启，贫困治理的本质属性也会发生战略性重大变革，具体表现为相对贫困治理的分散性和多维性、艰巨性和长期性等，下文主要从分散性、多维性两方面进行阐释。

1.分散性

相对贫困治理的分散性意味着贫困的集中连片性转变为分散性，特定空间的非贫困人群转变为新空间贫困人口。农村人口不断向城市转移，农村贫困延伸至城乡贫困，集中贫困扩散为城乡流动式的分散贫困，流动性贫困治理日渐凸显。就全国而言，经济发展不平衡导致的城乡高流动性加剧了贫困的分散性，日渐形成新的群体性贫困并广泛分布于城乡之间，使得以往以县域为瞄准单位的减贫体系面临转型压力。

2.多维性

相对贫困的综合性、复杂性决定其治理的多维性。马斯洛把人类的需求概括为生理、安全、健康、尊重、自我实现五个层次，可较为全面地诠释相对贫困治理的多维性。多维相对贫困是绝对贫困消除后呈现出的多样贫困状态，即多个维度的匮乏，主要是“贫”的经济维度、“困”的社会发展维度以及“生态环境”维度，突出表现为在医疗、教育、住房等层面遭遇多维困境。多维贫困群体的相对固化以及板结化的社会结构加剧了多维相对贫困。此外，资源分配不均衡也加剧了家庭或地区间相对贫困的多维状态。

二、相对贫困长效治理机制的构建难点

1. 解决相对贫困问题的长期性

决定相对贫困问题解决具有长期性的原因在于以下几点：一是区域性发展不平衡，如城乡间、欠发达贫困地区与发达地区。二是农村相对贫困，农村内部贫富分化日益加剧导致村庄社会内部分化和阶层化，主要表现为农村内部的非集体化和非农化收入比例倍增。三是城市相对贫困问题长期被忽视，扮演贫困“剩余性”角色，城市化进程加快导致城市经济发展落差和内部二元结构性凸显，“富裕中的贫困”问题日渐严峻。城市贫困人口主要包括城市失业人员、低保人员以及农民工群体，这些群体同时面临社会福利保障挤压和收入较低的困境，属于城市边缘化群体，城市内部“悬崖效应”同样严峻。

2. 解决相对贫困的艰巨性

解决贫困问题的艰巨性，一是由于相对贫困人口规模庞大。精准扶贫使贫困结构发生了明显变化，绝对贫困人口的数量与比例逐年下降，这意味着相对贫困人口基数将越来越大。当前相对贫困群体主要由脱贫户、边缘户、农民工、城市低收入者四部分组成，这些群体“贫、困、弱”特征凸显并存在交叉关系。相较于绝对贫困人口，相对贫困群体的贫困特征更加复杂化、多维化，因此解决相对贫困问题的难度也相应加大。第二个原因是相对贫困标准识别难度大。界定绝对贫困与相对贫困标准的关键在于参照系不同，前者是基于生存需要的“规范型”标准，后者则是“比较型”标准。面对庞大的相对贫困群体，我国贫困标准设置究竟是“全国一条线”还是“分地区设定”有待验证，在中国特色贫困总框架下如何建构相对贫困测度体系、基本单元及其相应指标成为新的实践难点。

三、相对贫困长效治理机制的构建思路

1. 建立一体化解决城乡贫困问题的统筹機制

消除农村贫困问题一直是扶贫减贫的主要目标，相比而言，城市贫困问题并没有被纳入扶贫开发的工作领域。对此，需要建立一体化解决城乡贫困问题的统筹机制，加快推进户籍制度改革，全面实现城市基本公共服务对常住人口的全覆盖。并探索把减贫治理的政策体系延伸到城市领域，统筹城乡两个空间单元、城市居民和农村居民两类人群的扶贫开发工作，把对农业转移人口的帮扶作为城市扶贫工作的重点。

2. 构建多方协同合作机制支持下的内生动力机制

构建相对贫困治理长效机制，要注重外部力量和内生动力的互动整合，让各治理主体有发挥自身优势的平台，使政府、市场、社会力量三者有机结合，实现优势互补和资源共享。政府应发挥主导作用，持续进行资源及政策注入。同时，应充分发挥市场在资源配置中的决定作用，拓展贫困群体参与市场的空间，让他们有更加多元稳定的创收渠道和经济来源。在此基础上，动员社会力量参与相对贫困治理，充分发挥私营企业和社会组织的作用，赋权增能以确保开发式扶贫。

3. 构建相对贫困治理的社会保障兜底机制

进入相对贫困时代，要进行更有力的改革，逐步提高社会保障覆盖范围和标准，织密筑牢特殊贫困群体的民生安全保障网。健全城乡居民最低生活保障制度，完善城乡流动人口的社会福利保障，以农民工长期居住工作地为标准提供医疗、养老、教育等基本公共服务。健全临时救助体制，如贫困家庭的陪伴式救助，形成“一户一策”的赋能和救助方案。构建差异化且精准的贫困群体防护体系，对老幼、妇女、残疾人等特殊群体进行政策设计，使其免受失业、疾病与意外风险等致贫因素的困扰。

四、结语

绝对贫困与相对贫困有着本质的差别，“相对性”是其突出特点，表现为不同层面的相对剥夺，受众面更广，划分标准和识别难度也更大。消除绝对贫困是一场攻坚战，解决相对贫困是一场持久战，要将相对贫困群体控制在一个合理的区间，避免其扩大化，统筹推进城乡协调、协作与协同发展，在贫困治理上形成独具特色的相对贫困治理长效机制，为实现第二个百年奋斗目标奠定贫困治理制度基石。