经济滞后地区参与式预算试验的困境与对策

卓越 文倩雅 文炳勋

摘要：参与式预算试验的可持续性问题，是近年地方财政预算改革和基层社会治理遇到的新课题。经济滞后、发展缓慢地区参与式预算改革试验基本处于停滞状态，深入推进的难度较大。究其原因，地方经济贫困、财源拮据、可用于参与式预算试验的新增财力不足;“乡财县管”体制与公众参与的预算改革发生冲突;信息化建设滞后，预算信息链条拉长，以及预算信息质量不高。因此，应当积极推广适应经济滞后地区可持续发展的参与式预算试验，以推进公民参与预算管理和基层社会民主治理改革。主要措施包括发展地方经济，壮大地方财源，用增量财力推进参与式预算改革;理顺基层政府间关系，建设责任型政府，实施“扩权强乡”“乡财乡管”体制;普及财政预算知识，倡导民主治理理念，培育公民文化，夯实公众参与基层治理的基础;完善预算公开机制，为公众参与打造开放有效的预算信息平台。

关键词：参与式预算;乡财县管;公民参与;民主治理

中图分类号：F22    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）06-0035-006

20世纪80年代末参与式预算起源于巴西的巴托格雷市，最初是为解决港口工人住房困难与市政建设滞后问题，由利益相关者来决定优先秩序的一种直接民主的制度创新，是一种扶助穷人的再分配机制，旨在通过预算制度改革来缓解财政困境和社会矛盾，为底层民众提供了政治上的公平参与机会，在一定程度上弥补了选举民主不足，产生了积极的效果，被联合国认为是民主创新的“最好实践”。[1]

参与式预算试验在新世纪初传入我国，在上海、浙江、云南、黑龙江、广东等地相继推广，至少已有十余地实践创新。各地的发展情况不尽一致。经济发达地区基层民主治理试验风生水起，正朝着标准化、制度化推进，而我国西部一些发展滞后地区参与式预算试验遭遇严重困难，基层政府财政预算综合改革基本处于停滞状态。参与式预算试验的可持续性问题是财政预算改革和基层社会治理遇到的新课题。

一、新增财力是参与式预算改革

可持续发展的经济瓶颈

任何改革都涉及利益调整，或政治利益，或经济利益，都会遇到一定的阻力，也都需要支付一定的成本，或制度成本，或经济成本。财政预算改革更是涉及公眾的切身利益，利益得失直接表现为人们财富的多寡，会引起人们经济地位、政治地位的变化。因此，改革的策略是尽量减少对既得利益的侵蚀，开辟新的渠道与来源支付改革的成本。

具体来说，参与式预算的改革成本主要包括：一是实施参与式预算项目的直接成本。预算项目的规模从理论上说可大可小，但乡镇一级公共事业的项目一般涉及乡镇范围至少是几个村、社区的公共利益，投资项目的资金不会太小;如果是县级公共预算项目，至少涉及不同乡镇，投资的规模会更大。二是实施参与式预算改革的间接成本，即管理成本，包括各级领导小组成员及办公室人员的工资、行政管理费、差旅费、会议费、资料费、平台建设费、第三方评估机构佣金、专家咨询费，以及乡镇议事会会议费、培训费、误工补助等。这笔开支具有规模效用，其单位成本会随参与式预算资金的增加而递减。三是支付参与式预算项目实施后的补偿成本。公益项目的效应溢出可能是正效应，但相对某些人群来说也可能是负效应。如水坝的修建可能造福绝大多数群众，但对失地人群而言可能存在弊大于利，应当给予补偿。乡村道路建设整体受益，但也可能因改道而使原有的居民利益受损。这需要进行适当补偿，势必增加改革的成本。

改革的成本只能由地方政府新增的财力来承担，侵占既有利益，从已有蛋糕中挤出一部分来试验参与式预算，国际上没有先例，也不符合理财的基本原则。地方政府新增财力从理论上讲来源于以下两个部分：一是地方经济与社会事业发展，税费收入增加。地方财政发展，靠的是地方经济发展、产业发展。只有财源、税源的基础扩大、壮实，财政收入才有保证。二是经济滞后地区上级财政补助、转移支付力度加大，上级给予的财政支持是地方财政收入的重要来源。

地方政府新增财力的两个来源在实践中都遇到了挑战。首先，地方税收增加问题，由于贫困地区特别是深度贫困地区，脱困的办法主要是异地搬迁和产业扶贫，异地搬迁除大量财政投资外，对财政的贡献很小;产业扶贫、产业发展有一个培育壮大过程，经济滞后地区基础薄弱，引资难度大。产业扶贫发展的重点一般放在种植养殖业及食品加工方面，规模比较小，财税贡献率很低。而含税率较高的工业、信息业、旅游服务业或因环境脆弱、人力资源水平及基础设施等原因难以在经济滞后地区、边远高寒地区生根结果。少数引资项目也因建设周期较长、地方投资优惠而难以立竿见影。因此，地方税收难以有跨越式发展，增收是一个积累的过程。

其次，地方非税收入是地方财政的又一重要来源，但是随着税费改革的推进，国家大部分规范性收费转为税收，由中央和省集中统筹，县级财政周转的余地被进一步压缩，县级机动、灵活财力减少。并且，中央一再推进“放、管、服”改革，收费项目逐步取消，收费标准更加规范、科学、合理，这也制约了地方非税收入的增长空间。财政性的收费总额呈下降趋势。而且，收费大多带有基金性质，有明确的特定用途，即使有增长，增长部分用于参与式预算项目的可能性很小。

第三，上级补助收入是经济滞后地区的主要财政收入，国家扶贫攻坚战略实施后，对贫困地区转移支付力度增大，上级补助占了地方财政收入的绝大部分。这种“输血型”的增长可能产生“财政幻觉”，激增的财政收入使地方政府误以为财政规模增长迅速。而且这种增长具有很强的政策性、目的性、不稳定性和不可持续性。扶贫资金只能用于扶贫项目，用途规定具体明确，大多是“带帽”指标，专款专用。一般性转移支付资金地方政府有一定的自主性，但是年度之间缺乏平衡性、稳定性，转移支付的多寡取决于中央与省级财政状况，而不是地方政府事业发展需要，地方政府缺乏主动性与预见性。特别是在扶贫攻坚政策退出后，国家财政增速减缓，上级对贫困地区的财政支持力度势必减弱。从全国来看，中央对贫困地区转移支付的预算安排已经体现这种政策预期。

在地方财政增收困难的情况下，是否可以通过压缩其他项目的财政支出来保证参与式预算项目的资金来源？经济滞后地区财政支出一般都是紧运行，主要是应付“六保”（指保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食安全、保产业链供应稳定、保基层运转）所需开支。这种刚性支出只会随事业发展、标准要求提高而增加开支需求。并且，经济滞后地区人员工资标准、各种定额补助起点低，历史欠账较多，通过压缩基本支出来推进参与式预算改革只会挫伤干部群众积极性，事与愿违，达不到改革预期的效果。有一种观点认为“参与式预算越是在保工资、保运转的地区越可能带来显著的公共事业绩效”[2]。应该说，仅有存量预算参与形式的变化不会导致预算效用显著变化;只有增量改革，做大预算盘子，持续增加“财力的总余额”，群众参与式预算改革的效用才会显著提升。

参与式预算改革以地方政府新增财力作为参与式预算的标的，资金安排具有一定的弹性，这是一个很好的改革切入点，既能保证乡镇政府正常运行，减少政府寻租，又能刺激群众参与，保证参与式预算的延续性和持续性。

二、“乡财县管”是参与式预算持续发展的体制障碍

财政体制总是在分权和集权之间选择，分分合合。分权好还是集权好，已有研究并没有给出一个定论，主要取决于体制运行的环境和需要解决的问题。新世纪初，我国农村税费改革取得突破性进展，同时县乡财政压力骤增，为此开始实行乡镇财权再次集中的“乡财县管”制度，对“经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要”。“乡财县管”的实施有效解决了乡镇财政困难，但也引发了一些政治、社会问题，甚至成为参与式预算试验持续推进的绊脚石，成为一种制度障碍。

一是反映出上级政府对乡镇政府能力的不信任，乡镇政府的主要事权集中到县政府的职能部门，乡镇政府仅是带有派出性质的办事机构，创富增收积极性不高，职能作用的发挥受到影响。[3]而参与式预算试验的进展、质量取决于乡镇党委、政府主要负责人的态度。研究表明，即使在分权制度下，分权也难以激励乡镇政府尽职尽责，关键是分权制度下事权与财权划分不明确。再好的制度设计，也需要有远见开明的领导来组织推行。个别乡镇党政主要领导在财权受到侵蚀的情况下，可能有不满情绪反映到工作上，影响“为官一任，造福一方”的勇气与担当和“清正廉明、风清气正”的价值追求。并且，地方主要官员任期较短，调整频繁，政绩观念强调立竿見影，虽然都有“一任接着一任干”决心与气概，但一般而言，地方领导的更换往往伴随政绩策略的转变。一项改革的政绩效用会随着其持续深入而递减甚至消失。地方领导的态度往往影响试点改革的深度与持续性。具体到参与式预算改革的推进上，乡镇主要领导寄希望于上级政府的安排指导，缺乏推进的热情与激情。[4]

二是“乡财县管”事实上剥夺了乡镇的预算管理权，《预算法》所规定的“一级政府一级预算”的法定职责流于形式，与依法治理的现代理念相背离，也肯定有违背民心民意之处。从理论上讲，“乡财县管”强调的是集权、集中，是县级政府对乡镇财政自主权力的一种“自上而下”的侵入;参与式预算看重的是分权，是公众参与，是民主协商，可以说是公众对乡镇财政自主权力的一种“自下而上”的侵入。矛盾集中到乡镇层级，导致乡镇财政管理难以选择，难以统一，难以协调。

三是基层治理缺乏民主理财、民主监督的机制，人大预算监督、审批职能弱化，乡镇财政按上级业务部门的要求办理决算，很难做到预算公开、透明。依靠县、乡人大来推进、组织、指导参与式预算改革，可以说力不从心。预算民主、预算参与、预算监督本是人大职责所在，是人大监督活动的重要内容与重要形式，但是，受传统制度因素影响，预算监督主要是代表表决，行使直接的投票权力。县乡人大难以推进预算协商，困难主要有：专业的预算审查力量、规范的预算审查制度、时间充裕的预算审查流程及素质较高、能看懂预算表格项目的人大代表在县、乡一级人大都相当缺乏，或者相当不完善。受此影响，由县、乡人大推进参与式预算改革可以说困难重重。

究其原因，推进参与式预算改革与“乡财县管”体制的矛盾，根本原因在于县及乡镇政府的职责及其职能定位转变。首先是县级政府的定位问题。在遵从“乡财县管”现有做法的前提下，推进参与式预算试验时，县政府既是乡镇政府的“大管家”，又是参与式预算试验的设计师、决策者、指挥员。二者共同的目的就是要解决乡镇财政困难，在紧运行的条件下，履行好对乡镇财政的管理责任。在财政资金安排时，除“六保”基本支出外，县、乡镇政府在资金使用方向上还是有不同侧重。在我国政治集权的体制下，各级政府往往是根据“向上负责”的原则行事，在预算安排的次序上总是优先上级政府考核、关注的项目与事业，优先安排原本由县财政承担支出责任的乡镇项目上。一般来说，中央、省级政府重点关注的农村电力、道路、教育、医疗、农业科技等在县级政府都得到了足够重视，其事业得到了明显改善或显著提高，而农村水利、文化服务由于未列入上级重点考评的范围，在县一级则没有得到改善，个别乡镇还出现恶化的现象。而参与式预算群众关注的焦点、侧重点在道路、饮水、环境卫生等公益性较强的项目上。这就在预算决策时考验县级领导的智慧、能力与从政艺术。

其次是县、乡镇政府的治域特点对参与式预算的要求问题。县域经济是一个中观的概念，区域内经济均衡发展、产业布局合理、各项事业协调发展、社会治理稳定、人民安居乐业是县级政府所追求的治理目标，带有一定的综合性。而乡镇则有不同，地域更加狭小，相对而言，乡镇发展不应拘泥于全面发展、综合发展，而在于因地制宜突出乡镇的特色与优势，留住青山绿水是发展，招商引资搞开发是发展。“乡财县管”并不是固定、统一的县、乡镇财政管理模式，应按乡镇治理的具体情况而定。就参与式预算改革试验来说，县级政府并不适宜制定统一的方案与模式，应当发挥乡镇政府的主动性、创造性。参与式预算试验的生命力在基层、在乡镇。

因此，在多级政府体制下，乡镇政府因其管理能力不一定能很好履行职责，但是希望通过集权来解决乡镇财政问题，并不一定是最好的办法。财政问题的根本在于造血，在于发展地方经济、培植财源，首要之策是建立乡镇政府生财、聚财的激励机制。因此，探索建立以“收入划分、支出核定、转移支出、定额上解（补助）”的县乡镇财政新体制，可以理顺县乡政府关系，做到事权与财权相匹配，建立县、乡镇政府职责的明确约束和有效分工机制，激发乡镇基层理财积极性，让群众有效参与、监督乡镇财政。[5]

三、预算信息是参与式预算

可持续发展的关键因素

参与式预算存在的原因之一就是預算信息不畅通，公众对预算信息尤其是预算决策信息了解不充分，导致质疑预算的公正性。参与式预算试验运作过程就是预算信息在协商双方之间交流融汇的过程。参与式预算的结果就是形成预算信息共识。预算信息是参与式预算持续推进的关键技术因素，在一定程度上影响参与式预算推进的深度与进程。这种影响可以从县、乡镇财政预算信息质量、预算信息流转、预算信息使用三个方面来理解。

首先，县、乡镇财政预算信息具有不稳定性、预见性差的特点，参与式预算改革进行制度设计与实施推进时，导致预算临时性的调整、变更甚至取消时有发生。从县级财政来说，预算信息的全面、规范、透明与公开已有显著进步，但受制于财政体制，县级财政处于财权的低层，加之经济滞后地区大多靠“天”吃饭，依赖于上级财政补助，自主性差。预算碎片化导致财政预算常年处于调整修正之中，预算信息缺乏可靠性、稳定性。县级财源体量小、结构简单，县级财政新增财力更是受产业政策调整、财政预算管理制度变更甚至天气的影响，新增可用于参与式预算改革的财力更加难以预计、预算。从乡镇财政的情况看，乡镇已沦为半级政府，财政只是县级政府的派出机构，简单的报账式单位，财政自主权很小，乡镇政府能独立决定用于参与式预算项目的资金规模小而且极不稳定，难以预见。在参与式预算的有些环节，预算信息质量堪忧，预算标准形同虚设，一些项目缺少必要性、可靠性的认证。信息链条具有极强的“骨牌效应”和“短板效应”，信息薄弱环节会影响整个参与式预算试验的质量。这样，预算信息不能及时、真实、有效地反映财政收支情况，县、乡镇政府在制定参与式预算方案时缺乏科学准确的预判，进而影响参与式预算的质量。[6]

其次，乡镇财政预算的流程复杂化拉长了预算信息的流转链条，在流转过程中预算信息失真及质量下降会影响参与式预算的执行效果。乡镇预算流程的考察可以分为三种情形：

（1）一般乡镇政府预算过程包括五个阶段：预算编制—预算审批—预算执行—预算调整—决算。

（2）“乡财县管”体制下乡镇预算过程包括七个阶段：县财政布置—预算编制—县级统筹—预算审批—预算执行—预算调整—决算。

（3）实施参与式预算后“乡财县管”体制下的预算过程包括八个阶段：县财政布置—群众参与—预算编制—县级统筹—预算审批—预算执行—预算调整—决算。

比较上述预算过程的三种情形，可以发现参与式预算比一般预算多了三个环节，乡镇预算流程变得越来越复杂，伴随而来是预算信息链延长。在“群众参与”环节，参与式预算要求有“七个”工作步骤，具体包括议事员遴选—培训—确定资金总量—建立项目库—政策、技术审查—民主议事—执行监督。

在每个环节与工作步骤保证预算信息的全面、准确、及时，技术要求更高。而经济滞后地区、边远地区预算信息的传递更是困难重重，自然灾害频发，交通设施落后，县、乡镇政府之间尚未建立有效、正常的电子交换系统，预算编报软件形同虚设，网上办公还在建设试用。这样，县财政—乡镇政府、乡镇政府—群众议事会之间信息传递不仅成本高、效率低，安全性也差。尤其是乡镇政府与群众议事员之间信息化的“最后一公里”难以打通，在乡镇、议事员之间建立有效的信息联接难，群众议事员接受、处理、利用预算电子信息难，缺少回应机制，议事员预算意见反馈难。

最后，从预算信息的使用，即接受的对象来看，公众对预算信息的了解、使用仍是薄弱环节。群众议事员是参与式预算项目的决定力量，议事员的素质决定参与式预算的质量。经济滞后地区教育文化水平整体较为落后，对“预算参与”“协商民主”的理解与要求普遍偏低，公民权利意识淡漠，“财政预算”离普通群众的生活仍很遥远。对经群众选举的议事员，有的是“村、支两委”一套人马，在村民中有一定威信，有一定的组织影响力，对预算知识学习、培训持开放积极心态;但更多的议事员知识老化，接受新概念、新制度的意愿不强，参与预算决策的自觉性、独立性不够。更严重的是，自然条件恶劣，发展经济困难，宜居环境建设成本太高，青壮年劳力外出学习、务工普遍，致富以后外迁人口较多，农村精英人士、成功人士流失。[7]农村人口的流动与迁徙问题，不仅影响地方经济发展，而且导致群众议事员老化和“官僚化”，影响参与式预算推进的质量。

财政部门的工作人员是推进参与式预算的专业力量、主要力量。参与式预算改革虽有现成实施方案对照执行，但专业性较强，预算信息包含的新知识、新技能、新要求较多，财政财会出身的业务工作人员也需要一个学习熟悉的过程。

因此，预算信息对参与式预算的影响具有综合性，表现在技术上，实则涉及现行县、乡镇财政体制、预算编制程序、预算管理与使用人员等诸多方面，是影响参与式预算改革试验的关键性因素。

四、参与式预算可持续发展的对策建议

参与式预算缺乏可持续性，经济滞后地区参与式预算试验难以持续、深化具有普适性。为此，应当探索适应经济滞后地区可持续发展的参与式预算试验对策，推进公民参与预算管理和基层社会民主治理改革。

（一）发展地方经济，壮大地方财源，确保财力持续增长，用增量财力推进参与式预算改革。任何改革都需要支付一定的改革成本。参与式预算改革在试验试点初期，其改革成本可能由改革的发起者来承担。到了改革的推行深化时期，其成本只能由改革的收益来弥补。在发达地区，财力的增量完全可以用于参与式预算的改革。因此在浙江温岭、广东佛山等地参与式预算改革风生水起。而在云南盐津等经济滞后地区、欠发达地区，国家扶贫攻坚取得突破性进展后，面临财政支持力度减弱、项目资金减少的情况，持续推进参与式预算改革只能靠本地财政增收，用增量财力来减少改革阻力，参与式预算的持续性需要财政的持续支持，其出路在于发展地方经济、培植财源。贫困地区可以通过加快骨干企业建设，做强工业支撑、扩大有效投资、优化现代服务业、开发地方特色旅游资源来发展地方经济，增强财政造血功能，为深化参与式预算改革提供新的财力支持。

（二）树立可持续发展的政绩观，理顺基层政府间关系，建设责任型政府。参与式预算的魅力在于一端代表政府、連着预算，一端服务公众、连着民心，最能体现政府官员“为官一任、造福一方”的家国情怀，最能树形象、出政绩，为地方政府领导所青睐。这也给参与式预算的可持续发展带来了组织上的隐患。一些继任者往往不热衷于延续上任领导留下的政绩而另起炉灶。这就要求地方政府领导树立可持续发展的政绩观念，将参与式预算改革用制度固定下来。同时，要理顺县、乡镇、村（社区）的政治经济关系，“乡财县管”弱化乡镇财政能力，导致乡镇沦为半级政府，乡镇职能体现为“办事机构”，听命于县级政府，缺乏预算权力的乡镇政府自然缺乏推行参与式预算动力。从实践来看，乡镇政府接近当地民众，了解群众的公共需要，具有管理优势和信息优势，便于公众参与公共项目、公共服务的决策，能够提供更适合地方公众偏好的服务。因此，本着事权与财权、事权与支出责任、决策权与问责机制相匹配的原则，建设乡镇责任政府，实施“扩权强乡”“乡财乡管”体制，进而把参与式预算改革责任落到实处。

（三）普及财政预算知识，倡导民主治理理念，培育公民文化，夯实公众参与基层治理的基础。美国学者谢尔·阿恩斯坦的研究表明公民参与形式和能力的发展是一个阶梯上升的过程，可以分三个阶段：第一阶段是政府操纵与教育动员，为非实质性参与;第二阶段是给予信息、政策咨询和安抚，为象征性参与;第三阶段是合作伙伴、赋权和公民自主参与，为完全型公民参与。[8]当前，我国整体处于第一阶段。经济滞后地区预算改革试验停滞的事实已经证明，参与式预算改革能否持续深化的关键在议事员的素质。在整体文化水平比较落后的地区，大批有文化的青壮年外出务工，靠年老体弱的群众议事员来推进参与式预算民主化改革自然举步维艰。因此，基层政府一方面要调整群众议事员的结构，让致富能力强、在地方有社会影响的年轻人进入议事会，并且经济滞后的农村，有一定政策水平与经营能力的人才有限，不能因参与式预算强调“非制度性”而排斥村（社区）干部担任议事员;另一方面，对包括议事员在内的乡镇公务员、村（社区）干部等人员进行长期系统培训，采取灵活多样的形式，宣传介绍财政税收知识、公民文化等内容，在潜移默化中提高群众的参与意识、责任意识。然后，公开预算信息，畅通参与渠道，循序渐进地开展参与式预算试验，自然会取得实效。

（四）完善预算公开机制，科学设计预算程序，为公众参与打造开放有效的信息平台。基层预算事关群众切身利益，公共性、公益性强，涉密性弱，应切实贯彻“以公开为常态，不公开为例外”的原则，既要为常态性公开创造条件、科学规范地建章立制，又要对“例外”的情形列出清单，明确等级与保密项目，规定可以公开的层级与具体内容。强调预算公开的针对性，即信息受众作为预算公开机制传导的最终对象，应当优先明确。基层预算信息公开，还必须建设各类有效的平台，这种平台必须兼顾便民性、参与性和有效性，力戒形式主义、华而不实。随着新一轮财税体制改革明确，稳步推进财政预算标准化平台建设，实现“预算—执行—决算”闭环管理模式，实现预算全流程管理，省市县数据互通，县乡上下联通;同时提高预决算公开质量，落实公开主体责任，强化公开程序、内容、方式，确保公开数据真实，并建立问责机制。预算信息平台建设为群众参与提供了信息便利，能有效减少人力成本支出，提高参与式预算的效率。[8]同时，要注意在财政预算闭环管理模式中嵌入参与式的内容与程序，把参与式预算真正纳入预算管理环节。这样，参与式预算改革一定能持续深化，结出基层社会民主治理改革的硕果。[9]

参考文献：

[1]袁红英.新时代中国现代化的理论范式、框架体系与实践方略[J].改革，2021，（5）：18-28.

[2]贾西津.参与式预算的模式：云南盐津案例[J].公共行政评论，2014，（5）：54.

[3]李俊生，侯可峰.“乡财县管”导致乡镇财政能力弱化的机理与改革建议[J].预算管理与会计，2015，（6）：20.

[4]林阿妙，蔡雪雄.城乡融合发展中地方政府职责体系的优化研究[J].经济问题，2020， （11）：26-32.

[5]S.R. Amstein.  A Ladder of Citizen Participation[J]. Journal of the American Institute of Lanners，1969，（35）：216-224.

[6]陈奕敏.参与式预算的路径与前景[N].学习时报，2014-12-29（05）.

[7]张益刚，李继刚.农村精英外流背景下乡村治理困境的分析[J].中国治理评论，2020，（1）：70-80.

[8]冯志峰，罗家为.地方参与式预算的实践经验、问题检视与破解之道[J].地方治理研究，2017，（4）：59.

[9]杨旭.构式化思想的演进及相关问题探讨[J].外国语文，2019，（1）：16-21.

（责任编辑 张亨明）