充分发挥民主集中制制度优势的路径探析

白平则

(山西师范大学社会学与法学学院，山西 临汾 041004)

民主集中制体现了民主与集中的有机结合，是人类历史上的一种新型政治制度，是中国政治制度发展史上的一次重大创新，是具有鲜明中国特色的新型民主制度，是中国从一个胜利走向另一个胜利的政治制度保障。习近平指出，民主集中制“正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。因此，这是我们党最大的制度优势。”①中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2013年，第1023页。实践中，因有的“一把手”割裂民主与集中，严重影响着民主集中制制度优势的发挥，影响着把制度优势转变为组织优势、工作优势。为了充分发挥民主集中制的制度优势，必须从理论上深刻认识民主集中制的制度优势，从实践上积极探寻充分发挥民主集中制制度优势的路径。

一、深刻认识民主集中制的制度优势，进一步增强制度自信

(一)民主集中制是科学的合理的有效率的民主制度。民主集中制实现了民主与集中、必要的分权与适度集权的有机结合，既能避免个人专断，又能避免群龙无首，权力运行协调性好、内耗少、效率高，有利于实现团结、达成共识、形成整体合力。亚里士多德说：“凡能包含较多要素的总是较完善的政体。”②[希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1997年，第66页。习近平指出，“坚持民主集中制有利于促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，避免出现互相掣肘、内耗严重的现象。”③中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2016年，第63页。实践证明，权力过分集中于个人，不利于调动大家的积极性、主动性、创造性，也不利于防止个人专断、滥用权力；权力过分分散，又会形成群龙无首，内耗太大，协调困难，难以形成整体合力。从我国历史上看，“过度集权与过度分权，都易形成弊政和乱政，只有在集权与分权之间建立起适度平衡时，地方配合中央，真正靠‘两条腿走路’，善政及太平盛世则较易出现”④马敏：《现代化的“中国道路”——中国现代化历史进程的若干思考》，《中国社会科学》2016年第9期。。

(二)民主集中制是真正的、实质的民主制度。民主集中制是真正民主、实质民主，既注意到了数量民主的价值，坚持民主基础上的集中，也注意到了数量民主的弊端，坚持集中指导下的民主，在重视数量民主的同时，更加注重民主质量、实质民主。古希腊哲学家苏格拉底说：“在我看来，好的决议在于知识，而不在数目。”①[英]马尔科姆·斯科菲尔德：《柏拉图：政治哲学》，柳孟盛译，北京：华夏出版社，2017年，104页。美国法学家罗纳德·德沃金说：“民主的多数主义理念是有缺陷的，因为它自身无法解释什么是好的民主。单纯地计算人数本身无助于彰显政治决策的价值。”②[美]罗纳德·德沃金：《民主是可能的吗?——新型政治辩论的诸原则》，鲁楠、王淇译，北京：北京大学出版社，2012年，第128页。著名政治学者王绍光说，民主集中制是“政治领导人、各地区负责人、各类社会英才、专家学者、人民大众真正参与政策、影响政策的民主。它是有实质内容的民主，而非形式上的民主；是专业化、科学化的民主，而非民粹主义的民主”③王绍光、鄢一龙：《中国民主决策模式——以五年规划制定为例》(下卷)，北京：中国人民大学出版社，2015年，第92页。。科恩说“民主的实质比它的形式要重要得多”，“我们必须牢记民主的存在与否，不取决于任何形式的制度，而取决于实际决策过程的性质”④[美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆，1988年，第41页；第219页。。

(三)民主集中制是原则性与灵活性相结合、集体领导与领袖权威相统一的民主制度。民主集中制是原则性与灵活性相结合的民主制度，既能保持制度的刚性又能保持制度的活力与弹性，使人与制度的作用都能得到充分发挥。伯特兰·罗素说：“要想最优秀的头脑不失去作用，就需要某种更加灵活而不那么刻板的东西。”⑤[英]伯特兰·罗素：《权威与个人》，肖巍译，北京：商务印书馆，2014年，第7页。阿兰·瑞安说：“好政府因时地而易，需要保持灵活，因为世事难料，必须随机应变，争取最好结果。”⑥[英]阿兰·瑞安：《论政治——从希罗多德到马基雅维利》(下卷)，林华译，北京：中信出版社，2016年，第136页。

民主集中制是集体领导与领袖权威相统一的民主制度。邓小平说：“领导集体必须要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。”⑦《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1989年，第341页。韦伯认为，“民主制是现代工业社会自然的政治形式，但只有‘领袖民主’才能成功”⑧李光耀口述，[美]格雷厄姆·艾莉森、罗伯特·D·布莱克威尔·阿里·温尼著：《李光耀论中国与世界》，蒋宗强译，北京：中信出版社，2013年，第32页。。约翰·基恩说，“民主国家的人民当然也需要领袖，也尊重领袖，追随领袖，向他们学习”⑨[澳]约翰·基恩：《生死民主》，安雯译，北京：中央编译出版社，2016年，第726页。。

(四)民主集中制是经得起社会实践检验的民主制度。民主集中制的科学性、合理性已经得到了有力证明。叶剑英说：“在我们党的历史上，毛主席领导我们坚持民主集中制，凡是坚持得好的时候，我们党就兴旺发达。”⑩《叶剑英文集》，北京：人民出版社，1996年，第575—576页。江泽民说：“什么时候正确贯彻了民主集中制和集体领导原则，党的路线和政策就少出现偏差，即使出现了也易于纠正。”[11]《江泽民文选》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第97页。实践证明，民主集中制是一种能够有效整合各方面正确意见的制度，是一种既能保证人民民主参与又能保证有人负责的制度，是一种既能充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，又能充分发挥领导人引领作用的制度，是一种既能防止出现民粹主义、分散主义，又能有效防止个人专断的制度。

实践中，有的“一把手”割裂民主与集中，影响了民主集中制制度优势的发挥，必须把有些“一把手”践踏民主集中制、不认真贯彻执行民主集中制造成的恶果与民主集中制的本质区分开来，决不能把有些“一把手”破坏民主集中制的不良后果归咎于民主集中制本身的弊端与不足，否定民主集中制制度。

二、深刻认识集体领导对贯彻执行民主集中制的重大意义，真正做到坚持集体领导

(一)集体领导“是贯彻民主集中制的关键环节”，只有真正把集体领导重大原则落到实处，才能充分发挥民主集中制的制度优势。真正的集体领导是建立在民主基础上的，是一种民主的领导机制。集体领导的本质和核心就是民主。集体领导的民主性体现在：第一，由党委班子成员按照少数服从多数的原则进行集体表决，而不是个人独断；第二，决策体现了多数人一致认可的、正确的意见和建议，而不是个别人的意见。集中的本质是把群众的智慧集中起来，是民主的实现形式。科恩说：“民主过程的本质是参与决策。”[12][美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆，1988年，第41页；第219页。戴维·米勒认为，“民主是一种经由所有相关人员的开放式讨论达成政治决定的制度”[13][英]戴维·米勒：《政治哲学与幸福根基》，顾肃译，南京：译林出版社，2013年，第101页。。坚持集体领导是民主决策、科学决策的根本保证。习近平在浙江工作期间就指出，“集体领导是民主集中制在党的领导制度上的具体体现，是贯彻民主集中制的关键环节。由于人们观察问题的视角不同，个人阅历和知识结构不一，认识事物的能力和水平不尽相同，在讨论问题、做出决策时自然会见仁见智，发出‘多种声音’。这‘多种声音’，正是坚持集体领导，形成科学决策的基础。而‘一种声音’，甚至于‘悄然无声’，看起来是高度集中、至高威信，实非好事。”①习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第24页；第24页。“要反对独断专行，一个班子鸦雀无声不好，‘不在沉默中爆发，就在沉默中灭亡’，‘于无声处听惊雷’。”②习近平：《干在实处走在前列：推进浙江发展的思考与实践》，北京：中共中央党校出版社，2006年，第421页；第552—553页。“选人用人不能‘一把手’说了算，要发挥党委班子成员的作用。要用好集体的多双‘眼睛’。‘一把手’就是要引导、鼓励班子成员表达不同的观点，把多双‘眼睛’的‘眼光’汇聚起来，形成一致的正确的用人意见。”③习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第24页；第24页。在政治局会议上，习近平指出，中央政治局讨论研究工作，要畅所欲言，鼓励每位同志充分发表意见、积极贡献智慧，在集思广益的基础上按少数服从多数的原则集体做出决策。④陈建波：《科学民主与规范高效的统一——民主集中制的决策与执行体制》，北京：国家行政学院出版社，2016年，第78页。科学决策离不开民主。邓小平说：“一部分人出主意不如大家出主意。”⑤《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1989年，第273页。科恩说：“民主最有可能产生从长远来说是明智的政策。”⑥[美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆，1988年，第212页；第215页。“在共同关心的问题上，多人智慧胜一人这种说法是正确的。”⑦[美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆，1988年，第212页；第215页。只有坚持集体领导才能发挥民主的优势，才能实现正确集中，才能形成科学决策。有学者认为，“没有集体领导就没有民主集中制下的民主，坚持集体领导是坚持民主集中制下的民主的关键”⑧肖纯柏：《民主集中制是我们党最大的制度优势——十八大以来民主与集中辩证关系新探》，《党的文献》2014年第3期。。

(二)坚持集体领导有利于防止个人或少数人专断，有利于促进领导班子的团结。习近平指出，“坚持民主集中制是强化党内监督的核心。”⑨中共中央文献研究：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第207页。“要推动各级一把手自觉坚持集体领导，带头发扬党内民主，严格按照程序办事、按规矩办事，坚决反对和防止个人或少数人专断。”⑩中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016年，第100页；第95页。坚持集体领导就能使党内权力公开运行，使党内监督落到实处，使一把手的权力受到有效制约，搞不成个人专权。坚持集体领导有利于促进领导班子的团结，确保党委成员认识上的统一和行动上的一致，使领导集体形成整体合力。“一把手”的领导艺术就在于坚持集体领导。习近平指出，“领导班子最重要的是整体力量的有机配合。”[11]习近平：《摆脱贫困》，福州：福建人民出版社，1992年，第206—210页。只有坚持集体领导，才能搞好领导班子的团结，实现整体力量的有机配合。

三、深刻认识贯彻执行民主集中制关键在于“一把手以身作则”，大力提高“一把手”的民主素养与集中能力，促成“一把手”带头执行民主集中制

(一)“一把手”是贯彻执行民主集中制的关键人物，能否真正做到坚持集体领导，关键在于“一把手以身作则”。习近平在浙江工作期间就指出，“能不能坚持民主集中制，搞好班子团结，是衡量领导干部素质特别是检验‘一把手’工作能力和水平高低的重要标志。”[12]习近平：《干在实处走在前列：推进浙江发展的思考与实践》，北京：中共中央党校出版社，2006年，第421页；第552—553页。2013年党的群众路线教育实践活动期间，习近平指出，“民主集中制贯彻得怎么样，关键看高级干部做得怎么样。”[13]中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室：《党的群众路线教育实践活动学习文件选编》，北京：党建读物出版社，2013年，第13页。针对党内民主不够与集中不够的问题，习近平指出，“执行民主集中制，一把手以身作则很关键。要把一把手带头执行民主集中制作为加强领导班子思想政治建设的重要内容。”[14]中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016年，第100页；第95页。民主与集中有机结合关键在于“一把手”以身作则。就集中指导下的民主而言，“一把手”是民主最重要的指导者，在多大范围内实行民主、如何实行民主，“一把手”具有实际操控权，如果“一把手”只讲集中不讲民主，民主集中制就会异化成个人专断；就民主基础上的集中而言，“一把手”是集中的主导者，能否及时进行正确集中取决于“一把手”的集中能力，如果“一把手”不善于进行正确集中，就会出现议而不决。习近平指出，“民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不可。我们要把民主和集中有机统一起来，真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。”①《中共中央政治局召开民主生活会 习近平主持会议并发表重要讲话》，http//www.xinhuanet.com/politics/eaders/2018-12-26/c_1123909688.htm.民主集中制好就好在民主与集中的有机统一。如果民主与集中被割裂开来，民主集中制的制度优势就无从发挥。如，习近平指出，“有的一把手只讲集中不讲民主，习惯于逢事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理。”②中共中央文献研究室：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第207页；第25页。“有的践踏民主集中制，搞家长制、一言堂，居高临下，当‘太上皇’，手伸得老长，个人说了算，顺我者昌、逆我者亡，处心积虑树立所谓‘绝对权威’，大有独霸一方之势。”③中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版、中国方正出版社，2016年，第100页；第97页；第35页。

(二)民主集中制是一种操作难度更高的民主政治，对一把手的民主素养与集中能力提出了更高的要求。民主集中制是一种操作难度更高的民主政治。理论上，民主与集中不可分离，但在实践中，把民主与集中有机统一起来却不是一件容易的事，无疑对“一把手”的民主素养与集中能力提出了很高的要求。民主集中制，意味着尊重人民群众的意见和权利，意味着集体领导、领导班子成员之间平等合作，意味着“一把手”必须服从领导集体多数人的意见、不能搞个人专断，意味着对“一把手”权力的限制与约束。戴维·米勒说，“民主已被证明是一件很苛刻的事情。”④[英]戴维·米勒：《政治哲学与幸福根基》，顾肃译，南京：译林出版社，2013年，第51页。费尔南多·萨瓦特尔说，“民主是一件艺术品。”⑤[西班牙]费尔南多·萨瓦特：《政治学的邀请》，魏然译.北京：北京大学出版社，2014年，第58页。约翰·基恩说，“民主要求人类更多付出，很多时候，这一要求似乎超出了人们的愿望和通常的能力。”⑥[澳]约翰·基恩：《生死民主》，安雯译，北京：中央编译出版社，2016年，第730页。伯特兰·罗素说，“平等合作远比专制难以实行，远不及专制符合人的本能。”⑦[英]伯特兰·罗素：《权力论》，吴友三译，北京：商务印书馆，2014年，第16页。因此，必须着力提高“一把手”的民主素养与集中能力。

(三)“一把手”要把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握。民主集中制贯彻执行得怎么样、民主与集中的关系处理得怎么样主要取决于“一把手”的民主素养与集中能力。“一把手”具有良好的民主素养与集中能力，能够听得进不同意见，善于集中大家的正确意见，民主与集中就能有机统一起来，民主集中制的制度优势就能得到最大限度的发挥。因此，“一把手”要把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握。在浙江工作期间，习近平就曾指出，“‘一把手’的领导艺术，就在于有容人之气度、纳谏之雅量，充分发扬党内民主，让大家畅所欲言，从中全面透彻地分析和综合各种不同的意见，集思广益，最大限度地凝聚集体的智慧和力量，确保决策的民主化和科学化，确保党委班子意志上的统一和行动上的一致。”⑧习近平：《干在实处走在前列：推进浙江发展的思考与实践》，北京：中共中央党校出版社，2006年，第552页。2018年12月26日，习近平在中央政治局民主生活会上提出，“领导干部要把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握。要有平等待人、与人为善的真诚态度，有虚怀若谷、海纳百川的宽阔胸襟。”⑨《中共中央政治局召开民主生活会 习近平主持会议并发表重要讲话》，http//www.xinhuanet.com/politics/eaders/2018-12-26/c_1123909688.htm.

(四)“一把手”必须熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法，把民主与集中有机统一起来。习近平指出，“对每个领导干部，都要加强民主集中制的教育培训，使他们熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法。”⑩中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版、中国方正出版社，2016年，第100页；第97页；第35页。对于如何运用民主集中制的方法、如何处理好民主与集中的关系，习近平有许多精彩、深刻的论述，在浙江工作期间，就曾指出，“首先要讲民主，切实保障党员的民主权利，加强党内民主建设，实行有效的民主监督”[11]习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第255页；第22页。，还要“营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论。”[12]中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版、中国方正出版社，2016年，第100页；第97页；第35页。同时指出，“在民主的基础上要讲集中，只有正确集中，及时集中，才能确保党总揽全局、协调各方，保证领导班子高效运转。”[13]习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第255页；第22页。“只有既充分发扬民主，又实行正确集中，才能及时集中正确意见，及时纠正不正确的意见和做法。”[14]中共中央文献研究室：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第207页；第25页。在2018年12月26日召开中央政治局民主生活会上，习近平指出，“发扬党内民主，广泛听取民声、汇聚民意，是治理好我们这样一个大党大国的基本方法。必须深入调查研究、广泛听取各方面意见。必须把各方面的真实意见掌握全、掌握准，进行反复研究、反复比较、择善而从。要善于正确集中，把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，作出科学决策。”①《中共中央政治局召开民主生活会 习近平主持会议并发表重要讲话》，http//www.xinhuanet.com/politics/eaders/2018-12-26/c_1123909688.htm.

(五)严厉追究“一把手”践踏民主集中制的责任，促成“一把手”带头执行民主集中制。习近平指出，“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度，促使全党同志按照民主集中制办事，促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制。”②中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016年，第35页；第207页；第100页。“对贯彻执行民主集中制不力、发生重大偏差和失误的班子和个人，要追究责任。”③中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016年，第35页；第207页；第100页。

四、完善民主集中制制度，实现民主集中制具体化、程序化、法治化

(一)着力构建党内民主制度体系，实现党内民主制度化、法治化。习近平指出，“强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处、见到实处。”④中共中央文献研究室：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版，2016年，第78页。习近平在主持拟定《中共党内法规制定工作五年规划纲要》中提出：“抓紧建立健全民主集中制的具体制度，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处。”⑤习近平：《中共党内法规制定工作五年规划纲要》，《人民日报》2013年11月28日。目前，省级地方党委，如湖南、湖北、安徽、河北省委等专门出台了贯彻执行民主集中制的基本规则(规定、意见)，个别地市级党委，如河南省济源市委专门出台了贯彻执行民主集中制的若干规定。中央《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对坚持民主集中制原则、发扬党内民主和保障党员权利、加强对权力运行的制约和监督等做了具体规定，但迄今没有专门制定发布贯彻执行民主集中制的党内法规。有学者指出，“在民主集中制的具体操作层面缺失集体领导的实施细则。由于民主集中制没有形成完备、统一、规范的具体规则和运作程序，以致在具体操作中随意性太强。”⑥王国炜：《坚持和贯彻党的民主集中制面临的问题与路径选择》，《中共郑州市委党校学报》2016年第2期。有学者指出，“民主集中制的制度体系不严密、法规不完善，是民主集中制不能落实的一个因素。”⑦王进芬：《民主集中制体系的创新与发展》，《马克思主义与现实》2016年第3期。习近平在地方工作期间就提出，要从健全和完善集体领导制度、建立健全党内监督制度、健全和完善党代表大会制度、维护和发挥党员在党内的主体地位和作用四个方面完善民主集中制。⑧习近平：《干在实处 走在前列：推进浙江发展的思考与实践》，北京：中共中央党校出版社，2006年，第394页。饶志华⑨饶志华：《邓小平“民主集中制是最便利的制度最合理的制度”的论断及启示》，《求实》2016年第2期。认为，“要推进民主与集中互相制衡及运行的制度化、法治化、规范化，防止民主集中制变质。”戴辉礼⑩戴辉礼：《从有效集中到权威丧失——苏联共产党领导核心制的历史轨迹及启示》，《湖湘论坛》2017年第4期。认为，“民主的发展要和法制建设结合起来，民主集中制才会比较健全。”杨光斌[11]杨光斌：《让民主集中制优势进一步展现——谈法治、协商民主在完善民主集中制中的作用》，《北京日报》2016年4月18日。认为，“民主集中制优势的进一步展现，不但需要以法治完善民主集中制，做到民主集中制的法治化，还需要以制度化、有效的民主形式即协商民主来实现民主与集中的动态平衡。”

(二)合理配置“一把手”的权力，用刚性制度管住一把手，保证一把手坚持民主集中制。“一把手”权力集中，受到的监督很少，严重影响了民主集中制制度优势的发挥。习近平指出，“领导干部违纪违法问题大多发生在担任一把手期间。有的践踏民主集中制，搞家长制、一言堂。有的人就反省说，省委领导对地市一把手多是给政策，多是鼓励，而少有严格要求，少有监督；同级和下级根本不敢监督一把手，这就造成一把手权力失控。一把手权力集中，受到的监督很少，遵章守纪基本靠自觉，这样能不犯错误吗?我们必须用刚性制度把一把手管住，保证一把手正确用权、廉洁用权。”[12]中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016年，第35页；第207页；第100页。李景治[13]李景治：《着力解决发扬民主不够、正确集中也不够的问题》，《北京行政学院学报》2016年第4期。指出，“一把手权力过分集中，则是造成发扬民主不够的主导因素。”因此，必须合理配置“一把手”的权力，完善对地方党委“一把手”的监督机制与问责机制。乔贵平[14]乔贵平：《补齐民主集中制的制度短板》，《长白学刊》2016年第5期。认为，应当“通过公布‘权力清单’和‘权力流程’对‘一把手’的权力进行限权。”任中平①任中平：《民主集中制运行的现实困境与对策》，《理论视野》2016年第3期。指出，要“对书记和委员的权限、责任进行严格界定，哪些权力可以由书记个人行使，哪些权力必须由书记与其他党委成员共同行使应当明确，对集体领导的程序进行细化。”王长江②王长江：《民主集中制：党的建设制度改革的重大课题》，《中州学刊》2016年第7期。认为，从根本上取消一把手是解决民主问题的治本之策。如果从根本上取消了一把手，就会出现极端民主化，集中就会失去保障。因此，从科学配置权力的角度一把手是不可缺少的，不能取消“一把手”。“一把手”不能取消但必须防止形成“一把手”的绝对权力。“一把手”的权力边界必须清晰，必须对书记和委员的权限、责任进行严格界定，只有界定清楚一把手的权力边界，并建立起有效管控一把手权力的机制，并严厉追究一把手越界用权的行为，才能有效防止一把手破坏民主集中制。当前用刚性制度管住“一把手”：一是要制定党内各级“一把手”权力负面清单，划定各级“一把手”权力的边界，避免因“一把手”权力边界模糊造成权力无边；二是要明确“一把手”以外的其他班子成员各自的权力并保障其他班子成员的建议权、必要的否决权、以书面形式向上级党委报告权，鼓励和支持其他班子成员依法依规与“一把手”的违法违规行为做斗争，使其他班子成员能够对“一把手”形成有效约束，防止“一把手”破坏集体领导制度，防止形成“一把手”专断；三是要把“一把手”的权力置于领导班子成员以外广大干部直接监督之下，让广大干部直接监督“一把手”；四是要建立各级“一把手”直接向人民群众负责的体制机制，让人民群众直接监督“一把手”。每年应当由上级党委组织人民群众对下级党委书记进行人民满意度调查，调查结果在党内公开，作为决定书记任免、升迁、处分、追责、奖惩的重要依据，确保“一把手”不脱离人民群众，始终代表人民群众利益，也有利于有效约束“一把手”的权力。