新时代壮大县域经济的新思维

许经勇

(厦门大学经济学院，福建 厦门 361005)

习近平在党的十九大报告指出：“新时代我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”他还进一步指出：“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。”①《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年，第43页；第45页；第31页。那么，如何解决这个带有根本性的问题呢?新时代破解“三农”难题的新方略是推进新型城镇化和实施乡村振兴战略，根本途径是统筹城乡发展、改变城乡二元结构、推进城乡发展一体化以及实现城乡融合发展。而包括小城镇经济在内的县域经济是城乡融合发展的区域性经济。县域经济的发展过程，就是城乡融合发展的过程，也是城乡差别缩小的过程。习近平强调：“我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。”②《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年，第43页；第45页；第31页。“把城镇和乡村贯通起来”③《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年，第43页；第45页；第31页。，这就把发展城乡融合的区域性经济即县域经济提到重要议事日程上来。早在2002年，习近平就明确提出县域经济是国民经济的重要组成部分，经济发展要实现新的跨越，再上新的台阶，就必须大力发展县域经济。④习近平：《研究借鉴晋江经验加快县域经济发展》，《人民日报》2002年8月20日。根据国家发展和改革委员会提供的数字，2019年全国县和县级市的数量分别为1494和387个，合计1881个，县及县级市的GDP约为38万亿元，占全国GDP的2/5，其中作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP近1/4。县和县级市城区常住人口分别为1.55亿和0.9亿人左右，合计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。2020年的《政府工作报告》明确提出：“加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家要求。”⑤李克强：《政府工作报告——2020年5月22日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》，《人民日报》2020年5月30日。尤其是在当前双循环格局下，壮大县域经济也是我国新型城镇化补短板、强弱项的重要抓手。

一、我国城乡经济关系演变的四个阶段

第一阶段(1978—1984)，是农村经济发展较快的时期。这段时间，中国经济体制改革的重心放在农村。通过废除人民公社，实行家庭承包制，把生产经营自主权还给农民；再辅以国家较大幅度提高农产品收购价格，极大地激发农民群众发展生产的积极性。这几年农业总产值平均每年增长19.7%，农民人均年纯收入增长15.1%，是我国历史上农村经济发展较快的时期。

第二阶段(1985—2002)，是城市经济发展较快的时期。1984年10月召开的党的十二届三中全会决定把中国经济体制改革的重心转向城市，中国因此进入城市经济发展较快的时期。农民人均纯收入从1978—1984年的15.1%下降到1985—1988年的5%和1990—2002年的4.6%。城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入之比，从1984年的1.7∶1扩大到2002年的3.51∶1。我国城乡居民收入差距不断扩大是城乡二元结构体制造成的，是制度性差别引起的，一是农村要素市场发育滞后引起的；二是分税制财政改革导致县以下财政收入明显萎缩。

第三阶段(2003—2012)，是统筹城乡发展，壮大县域经济(镇域经济)的时期。这段时间，为适应我国经济社会发展进入工业化中期阶段和城市化加速推进的新形势，摒弃了计划经济时代延续下来的先工业化和城市化、先城市建设后农村建设的城市偏向制度安排，把工作重点放在缩小城乡差别。2004以后，中央连续多个一号文件都是聚焦“三农”问题，而且都是把主题锁定在“统筹城乡发展、工业反哺农业、城市带动农村”。2002年11月，党的十六大报告首次提出统筹城乡发展与壮大县域经济(包括镇域经济)。此后每一年的《政府工作报告》，在论述统筹城乡发展的同时，都强调要发展壮大县域经济。因为发展壮大县域经济是统筹城乡发展的重要载体。浙江省是全国县域经济比较全面发展的省份，城镇居民人均可支配收入已经连续19年、农村居民人均可支配收入已经连续35年位居全国各省区的首位。2019年浙江省城镇居民人均可支配收入60182元，比位居第二位的江苏省多9126元，农村居民人均可支配收入29876元，比位居第二位的江苏省多7201元。

第四阶段(2013年至今)，在发展壮大县域经济的基础上，推进城乡融合发展的时期。党的十八届三中全会根据新时代的要求，作出健全城乡发展一体化体制机制(即城乡融合发展体制机制)的决定，并把时间设定在2020年取得决定性成果。其所采取的改革举措：一是加快构建新型农业经营主体，在稳定家庭承包制的基础上，因势利导推进承包经营权在公开市场上流转，发展适度规模经营，发展农民合作组织，鼓励引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的现代农业，并允许农民土地承包经营权入股，发展各种形式的农业产业化经营；二是依法保护和增进农民的财产权利，包括土地承包经营权、集体经济组织成员权以及农民宅基地用益物权，探索农民住房财产权抵押、担保和转让；三是构建更加完善的要素市场化配置体制机制，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，给农村发展注入新的动力与活力，积极创造条件让农民平等参与城乡改革发展进程，共享城乡改革发展成果，享受平等的国民待遇。①许经勇：《中国农村经济制度变迁六十年研究》，厦门：厦门大学出版社，2009年，第243—245页。仅仅依靠统筹城乡发展是不可能实现城乡发展一体化。因为统筹城乡发展的主体是政府，仅仅依靠政府的力量，是不可能消灭城乡差别的。要消灭城乡差别，还必须让市场在资源配置中起决定性作用，实现城乡要素双向流动。只有当城市的要素能够自由地流向农村，城乡差别才能逐步缩小，城乡要素价格剪刀差才可能基本消失。党的十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在理论上的一个重要突破，就是把市场在资源配置中的作用，从“基础性作用”上升到“决定性”作用。为城乡要素的双向流动提供制度保障。党的十九大提出乡村振兴战略要坚持三个基本要点：一是坚持农业农村优先发展(总方针)，二是实现农业农村现代化(总目标)，三是完善城乡融合发展体制机制(制度保障)。农业农村现代化实现之时，就是全国现代化实现之日，也是城乡发展一体化到来之际。

二、壮大县域经济与就地转移劳动力

江苏省、浙江省、山东省是全国县域经济较为发达的省份，集中了全国百强县的三分之二以上，也是全国城乡差别较小的省份。其中的一个重要原因，就是这些省份的小城镇经济以及与其相联系的县域经济较为发达，农村劳动力转移大多采取就地转移的方式。就地转移劳动力、就地工业化、就地城镇化，是发展、壮大县域经济的重要条件。20世纪90年代中期以前，我国城乡差别之所以不那么悬殊，其主要原因是这个时期的城镇化主要由乡镇经济带动小城镇发展以及县域经济的发展；20世纪90年代中期以来，我国城乡差别之所以会不断扩大，主要原因是这个时期的城镇化主要是由大城市、特大城市以及与其相联系的大都市圈带动的。实践经验告诉我们，城市对农村的辐射带动作用主要是通过县域经济的重要支柱即小城镇这个载体。以小城镇为支柱的县域经济是推进城乡融合发展的战略支点。县域经济越壮大，城乡融合度越高。截至2018年年底，我国县级市、县及空间相对独立的市辖区以及具备建市条件的镇，直接影响辐射区域占国土面积的97.3%，其人口占总人口的84.7%。

关于如何改变农村落后面貌这个问题，诺贝尔经济学奖获得者刘易斯和舒尔茨教授各持不同的观点。这两种不同的观点各有其合理性的一面，但也有不够全面的一面。刘易斯教授认为，要改变农村落后面貌，就必须大规模转移农村剩余劳动力；舒尔茨教授则认为，要改变农村落后面貌，就必须加大对农村人力资本投资。这里着重分析美国芝加哥大学西奥多.W.舒尔茨教授的人力资本理论。20世纪60代他把农业问题的研究与人力资本理论的研究结合起来，曾于1979年由于“在经济发展方面开创性研究”荣获诺贝尔经济学奖。他提出，农业可以成为亮丽的经济增长点，关键在于要加强对农业中的人力资本投资。人力资本包括：(1)人力资本体现在人身上，表现为人的知识、技能、资历、经历、熟练程度等，一句话，表现为人的技能与素质；(2)人力资本是通过投资形成的资本。例如对教育、健康的支出，教育与健康是生产型的；(3)人力资本是稀缺的，特别是企业家人力资本；(4)人力资本和其他资本一样，应当得到相应的回报。与刘易斯教授的观点相反，舒尔茨教授认为，农民之所以贫穷，不在于农村人口数量多，就业不充分，而是在于农村人口质量低，受教育机会少，人力资本含量低。只要加大农村人力资本投资，把农村教育搞上去，农村人口质量提高了，他们就会向生产广度深度发展，使农村的财富得到迅速增加。舒尔茨教授不赞成偏袒工业、忽视农业的发展模式。他认为，这种政策在抑止农业发展的同时，也将抑止整个经济的发展。舒尔茨教授指出，一旦地价、地租受到压抑，便会采用各种措施大量占有农民土地及其附属物价值，进一步降低农业生产率。总而言之，舒尔茨教授反对“重工轻农”“重城轻乡”的发展战略。

改革开放以来，我国已经有将近2亿农村劳动力异地转移到大中城市就业，但是，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。目前农村外出就业人员有相当数量离开户籍所在地半年以上，但由于就业、收入、住房、社保等方面无法享受与城镇居民同等待遇，很难真正融入城市转变为市民。农民工缺乏最终的出路。年龄偏大的农民工还得重新回到农村。农民工大规模涌入大中城市，抑制了大中城市劳动力价格的上升，同时也刺激了土地价格以及与其相联系的房地产价格的迅猛上涨，为农民工融入城市造成了难以逾越的鸿沟。据国务院发展研究中心对劳务输出县301个村的调查显示，外出就业农民工实现迁移定居的仅占1.7%。目前我国60%的城镇化率，有16个百分点是进城农民工化起来的。改革开放以来，占主导地位的思潮认为，只要加快城镇化步伐，把农村剩余劳动力转移出去，就可以改变农村的落后面貌，大幅度增加农民的收入。但是，实践经验并无法得出这个结论。以2019年为基期，农民工输入大省(广东、江苏、浙江、山东)农民人均年纯收入为22286元；而农民工输出大省(河南、安徽、四川、湖南)农民人均年纯收入仅为15151元，农民工输入省与输出省平均相差7135元。还给输出省造成较大的负面效应。所谓“农村空心化、农业副业化、农户空巢化、劳力老龄化”以及数千万的留守儿童、妇女、老人，出现了严重的社会问题。2019年的百强县中，70%以上分布在东部的江苏、浙江、山东、广东、福建等5省。

早在20世纪90年代初期，习近平在《摆脱贫困》一书中就指出：“我认为在现阶段乃至今后的一个较长时期，要让城市全部消化农村富余劳动力是不现实的，也是有害的。”“农村富余劳动力转移的较好选择是：从空间说，提倡就地转移，离土不离乡，进厂不进城；从方向说，侧重于大力发展大农业，推进山海开发，鼓励富余劳动力因地制宜转移。”①习近平：《摆脱贫困》，福州：福建人民出版社，1992年，第168页；第170页。也就是说，农村富余劳动力转移的重要途径，就是就地消化，离土不离乡，进厂不进城，侧重于发展包括农产品加工、销售在内的大农业。兴办各种农工商公司或多种经营服务合作社，发展生产、加工、销售一条龙的生产经营联合体。习近平还指出，无论是创办实体，还是从事流通，都要求劳动力有较高的文化素质，农民现有的素质显然是不能适应这种需求的。所以我们要进行富余劳动力的开发工作，重视智力投资，兴办各级职业教育。②习近平：《摆脱贫困》，福州：福建人民出版社，1992年，第168页；第170页。源于问题导向，近年来中央有关文件都强调农村剩余劳动力转移，要多渠道地转移，特别是要重视就地转移这个渠道。与劳动力就地转移相联系的农村工业化，打破了传统的城市搞工业和农村搞农业的二元经济结构，即在传统的城市工业之外，产生了一个新的工业化，这就是农村工业化。出现了城市工业与农村工业和农业的双重二元经济结构。与城市工业不同，农村工业是依靠农民的自发力量兴办的，对农村的就业结构与产业结构有很强的辐射与带动作用。农村工业和农民及农业有着天然的血缘关系，其价值增值基本属于当地农民的。这就有利于逐步壮大县域经济、缩小城乡差别。为了从根本上解决“三农”问题，客观上要求必须大力发展乡镇企业，大力发展小城镇经济以及在这个基础上发展、壮大县域经济。县域经济是城乡融合的区域经济，没有小城镇经济就没有县域经济，或者说县域经济就变成纯而又纯的农村经济。

完全可以预见，伴随着新时代新型城镇化和乡村振兴战略的全面实施，农村劳动力就地转移的重要性以及发展壮大小城镇经济和县域经济的重要性，必然会越来越凸显。2020年4月9日，国家发展和改革委员会发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》明确提出，要构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，形成高质量发展动力系统，并明确提出，推进县城为重要载体的新型城镇化建设。因为县城是连接城市和乡村的关键枢纽，是县域经济的核心板块，是城乡融合发展的重要平台。随着城市基础设施逐步向农村延伸、基本公共服务逐步向农村覆盖，农村土地制度改革的深入推进，农民财产性收入的不断增加，农村户籍含金量不断提高以及乡村振兴战略的全面推进，就地转移劳动力将会成为农村劳动力转移的主要形式。一个值得人们深思的问题，即目前全国中小城市已经全面放开农村人口入户，但真正落户的数量却不多，城市户籍对农村人口的拉力随着城乡差别的缩小不断减弱。中西部地区向东部地区大规模转移劳动力的时代，已经基本上结束了。

随着中西部地区与东部地区的差别以及城乡差别的缩小，新一波农民工返乡创业的高潮将会形成，出现“逆城市化”。农民工返乡创业不存在制度性障碍，因为他们的户籍和自我认同是“农民”，在农村有承包地、宅基地和自建住房，可以保障提供吃住等基本生活需求。根据国家统计局提供的数据，2019年农民工总量仅增长0.8%，连续2年增速低于1%。乡城之间人口转移的数量出现减少的趋势。2017年新增跨市域流动人口中，以县城和市区为流出地比重为36.1%，2018年上升为39.2%，2019年则达到45.1%，呈现快速上升趋势。在城镇化发展模式上出现从人口单向进城向城乡人口双向流动转变。近年来不少农民工返乡创业就业，并非城市就业形势严峻所迫，而是受家乡发展机会的吸引。根据农业农村部的调查，农村创新创业人员中，农民工所占的比重超过70%，有55%返乡创新项目是农村新业态新模式。在返乡农民工中蕴含着农村发展的新动能。这个现象的出现标志着城乡要素双向流动的时代的到来，这是实施乡村振兴战略和新型城镇化战略所要达到的体制机制目标，即建立和健全城乡融合发展体制机制。

值得我们深刻反思的是，如果我国的城镇化一开始就按照习近平当时提出的：把异地城镇化与就地城镇化有机结合起来，并把重心放在就地城镇化上，城乡差别就不会像现在这么大，农民工市民化的成本就不会像现在这么高，大中小城市和小城镇就会得到较为协调的发展。我国改革开放以来农民自发创造的“温州模式”“苏南模式”“珠江模式”以及习近平同志特别推荐的“晋江模式”，都是通过发展乡镇企业，就地转移农村富余劳动力，发展、壮大县域经济，逐步走向城乡一体化。实践经验表明，这条道路既能加快城镇化步伐，又能带动农村的发展，使广大农民群众更快地摆脱贫困。新时代党中央提出的新型城镇化道路，在一定程度上是吸收了被誉为我国农村发展的主要模式，即“苏南模式”和“温州模式”“珠江模式”以及“晋江模式”的成功经验。

三、壮大县域经济的重要途径：农业产业化、工业化、城镇化

县域经济属于区域性经济，它以县城为中心，小城镇为纽带，广大农村为腹地，具有鲜明的区域特色。县域经济的基本特点是经济活动内容的多样性、广泛性、综合性。县域经济是一二三产业融合发展的区域性经济，资源禀赋较优，整合资源余地较大，易于形成产业优势与经济优势，具有较大的开发潜力和发展空间。

既然县域经济是以农村为主体的经济，这就要求把农业发展放在重要位置。那么，如何改造传统农业，使之向现代农业转变呢?建设现代农业，仅仅依靠农业内部积累是不可能的，仅仅依靠政府的投资也是不现实的，从我国的实际情况出发，只能走农业产业化道路。也就是习近平在《摆脱贫困》一书中所说的发展大农业路子。习近平指出，所谓大农业，“这就是农业的多层次开发”“这就是农业的深层次进军”①习近平：《摆脱贫困》，福州：福建人民出版社，1992年，第184页。，使农业和工业两个轮子都转动起来。农业产业化的本质，是使农业能够获得社会平均利润，唯有做到这一点，农业才有可能成为有市场竞争力的独立的产业。农业产业化是立足我国的现实情况，实现农业增长方式和经营方式根本转变的一种有效产业组织形式。以广大农户为基础，以社会化服务为手段，把农业再生产的各个环节联结成完整的产业链，实现种养加、产供销、贸工农一体化经营，既能把千千万万的小农户与复杂多变的大市场联结起来，又能带动区域化布局、专业化生产、规模化经营以及把城市与乡村、现代工业与传统农业联结起来，从而带动县域经济的发展。农业专业化、规模化是农业现代化的重要条件。这就必须加快土地使用权流转。2003年我国东、中、西部地区土地使用权流转率分别为9%、11.6%和3.86%；2013年分别达到26%、31%和20%；2018年全国土地使用权流转面积达5.39亿亩，是2010年的2.88倍；2016年全国农业普查结果显示，耕地规模化耕作面积占实际耕地耕种面积的28.6%。习近平指出：“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。这将有利于更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权，推进现代农业发展。”①《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年，第53页。

农业产业化是推进农村产业融合的重要抓手。它依托农产品加工环节，把产、加、销有机联结起来，从各个环节挖掘增值空间，延伸产业链，提升价值链。农业产业化，通过发挥龙头企业的比较优势，有助于催生新产业、新业态。在生产环节，通过发展创意农业、定制农业，将农业的边界进一步拓展；在营销环节，发展电子商务直销配送、众筹认购、体验营销等，实现线上线下融合互动；在资源利用环节，发展循环农业、休闲农业、旅游农业，实现生产、生活、生态有机结合。乡村产业内涵丰富，涵盖一二三产业，涉及产加销服、融合农文旅教。乡村休闲旅游业是农业功能的拓展，有很大的发展空间。特别需要指出，发展乡村休闲旅游是满足新时代人们对美好生活需求的重要方面，是消费需求升级的客观要求，也是推进传统农业向现代农业转变的新动能。乡村休闲旅游应体现“以农为本”“以乡为魂”，围绕着“乡、野、奇、特、俗、优”做文章，充分挖掘乡村文化内涵，让游客有与“城”不同的特色体验。在农产品供给普遍短缺的时代，人们把全部精力都放在物质产品的生产上，忽视农业还具有其所固有的生态功能、休闲功能、养生功能、娱乐功能以及文化教育功能。而把上述功能释放出来的重要途径，就是发展朝阳产业即乡村旅游业，特别是发展乡村全域旅游。发展全域旅游是助推乡村振兴、壮大县域经济的重要抓手。发展全域旅游就是把一定区域作为完整的目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局，优化公共服务，推进产业融合，加强综合管理，实施系统营销，更好地满足旅游消费需求。发展全域旅游是推动农村一二三产业融合发展的具体体现，有利于培育乡村地区的新产业、新业态。推动一二三产业融合发展是党中央对新时代“三农”工作作出的重要决策部署，是实施乡村振兴战略以及加快农业农村现代化的重要举措。也是习近平同志提出的发展大农业的创新性构想。

从根本上说，县域经济的发展过程是农村工业化不断推进的过程，应当把工业强县、工业强镇作为壮大县域经济的重要途径。诚然，要化解“三农”问题，增加农民收入，方法很多，如调整农业结构，转变农业经营方式，加大各级政府对农民转移支付力度，等等，但所有这些都无法回避由于农业人口过多而导致农业劳动生产率低、农民收入少的问题。而发展农村工业，不仅可以解决农村剩余劳动力的转移，还可以创造比农业多得多的价值，实现“以工补农”，大幅度增加农村的财富。2020年7月28日发布的全国百强县，其发展的主要动力仍是第二产业，第二产业的增加值超过5万亿元，所占的比重高达51%。当前百强县发展面临的主要问题是如何继续深化供给侧结构性改革，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性与灵活性。农产品加工的规模和潜力很大，是提升农产品附加值的关键。2019年仅农产品加工一项的主营业务收入就达22万亿元。规模以上农产品加工企业8.1万家，吸纳3000多万人就业。我国农村发展的实践经验表明，凡是农村工业发达的县域，农村经济发展水平都比较高，农民的收入水平也比较高，城乡居民收入差距也比较小。例如连续18年位于全国综合实力百强县前10位(2019年名列第4位)的福建省晋江市(县级市)，2019年，三次产业的比重分别是0.8%、62.3%、36.9%，农村居民的年均可支配收入23781元，城乡居民收入差别2.09∶1。充分证明“无工不富”是千真万确的。当前面临的问题，不是要不要发展农村工业，而是如何发展农村工业。建立和完善城乡融合发展的体制机制，是实施乡村振兴战略的总方针。特色小城镇在促进农村产业融合、建立利益联结机制、提供产业融合服务等方面具有独特优势。因势利导地促进农村一二三产业融合发展，是特色小城镇不同于大中城市的重要方面，也是新型工业化不同于传统工业化的重要方面，有利于直接带动农村经济发展，增加农民收入，建立和完善城乡融合发展体制机制。

农村工业化是城镇化的基础，而城镇化又会反过来推进农村工业化。这是因为城镇化有利于农村工业产业集聚，有利于服务业的迅速成长，有利于农村劳动力就地转移。农村城镇化(即小城镇建设)进程的快慢，直接制约县域经济的发展。在推进县域经济工业化的同时，如何加快城镇化进程应当纳入重要议事日程。值得引起我们重视的是，百强县第三产业的发展速度较为缓慢。如何加快第三产业的发展，是未来百强县经济发展的重点。而唯有加快小城镇建设的步伐，才能有效带动第三产业的发展。近年来学术界出现这样一种观点，即我国城市化的重点应当放在发展大城市和特大城市。我们并不否认在我国发展大城市和特大城市的必要性，也不赞成消极抑制发展大城市的方针，但是，如果把发展大城市和特大城市上升到我国城市化的重心，那么，我国的“三农”问题该如何得到有效解决呢?又该如何推进农村城镇化的健康发展呢?从我国当前的实际情况出发，应当把小城镇建设的重点放在县城和部分基础条件较好、发展潜力较大的建制镇，使之尽快完善功能，有效集聚人口，发挥农村区域性经济、政治、文化中心的作用，以带动农村经济的发展与繁荣。应当指出，无论是城市群、都市圈、中心城市，还是县城、特色小城镇，都是动力系统不同层级的功能节点，要让每个节点都能按照比较优势发挥最大效能，是城镇化动力系统的内在要求。也就是党的十八大提出的，要走新型城镇化道路，即大中小城市和小城镇协调发展的道路，以人为本、城乡融合的发展道路，以新型工业化为基础的城镇化道路。在我国城镇化过程中，小城镇具有大中小城市不可替代的特殊作用，发挥着上连县城下连村庄的纽带作用，是乡村振兴就地城镇化的重要载体。受规模建制、发展基础等因素的制约，小城镇是无法与大城市相提并论的，必须着眼于发挥自身的比较优势，走“小而巧、小而精、以小博大”的发展道路，凭借相对灵活的体制机制，充分激发新经济发展动力，打造优势产业集群，为区域经济增长提供重要支撑。特色小镇是在新的历史时期、新的发展阶段的创新探索与成功实践，加快特色小镇建设与发展是实现小城镇高质量发展的有效途径，对我国经济转型升级、畅通国内大循环、壮大县域经济以及实现城乡融合发展具有重要的意义。特色小城镇是建立在特色产业的基础上，特色小城镇要依据自身资源禀赋，突出小城镇的异质特点。把文化作为产业发展内生动力，充分挖掘历史文化内涵，强化文化功能，打造出有内涵、有吸引力、可持续发展的特色文化品牌。当前，我国工业化正处在中期向后期转变的阶段，全国百强县中的部分县可能会从生产型县市逐渐向服务生产型的县市转变，再往后则会朝着智能化、智慧化服务生产型转化。

四、运用生态经济理论指导县域经济发展

生态经济理论的创建，赋予人类经济活动新的价值标准，即把人类的经济活动放在生态系统的视野，使人们逐渐认识到人类的生产过程，就是人与自然之间的物质变换过程，就是经济再生产与自然再生产相交织的过程，就是经济系统与生态系统物质与能量转换的过程。既然经济与生态是紧密相连，我们在考察经济效益的同时必须同时考察生态效益。马克思在《资本论》中论述了客观上存在的两种生产率，即由社会经济条件决定的社会生产率和由自然条件决定的自然生产率，并指出当自然生态环境受到严重破坏时，社会生产率的提高甚至补偿不了自然生产率的下降。习近平创造性地运用“绿水青山就是金山银山；保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力”①《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第209页；第210页。这句话深刻揭示了经济与生态的内在联系，并告诫我们：现在“已经到了必须加大生态环境保护建设力度的时候了”②《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第209页；第210页。。要“坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式和做法，决不能再以牺牲生态环境为代价换取一时一地的经济增长”。运用生态经济理论指导县域经济发展，就是建设生态城镇和生态农业。“让老百姓呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的食物、生活在宜居的环境中、切实感受到经济发展带来的实实在在的环境效益。”③《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年，第109页。随着新时代社会主要矛盾的转化，人们对良好生态产品的需求越来越迫切，要求不断提升生态环境质量。增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，应当因势利导地推动形成绿色发展方式和生活方式，用绿色发展引领产业转型升级，走现代绿色产业发展之路。

由于传统的始初生态产品所能提供的一般是初级产品，产业链短，产业附加值低，要提高始初生态产品的经济价值，就必须对其进行不同程度的梯度开发，以利于延长产业链，提高产业附加值。小城镇经济是县域经济的重要组成部分，建设生态城镇是深度城镇化的重要体现。生态城镇的内涵概括为：以人为本基础上的经济发展、社会进步、生态保护三者高度和谐，城乡环境整洁、优美、舒适，能最大限度地发挥人的创造力的自然与人工环境的复合系统。生态城镇是破解现代城市病的必然选择。在县域生态系统中，小城镇的中心作用尤其凸现。具体表现在自然界的大量物质，以其初始形态进入城镇系统，小城镇，特别是工业型的小城镇，犹如一座大型加工厂，对自然物质进行加工转换，并以新的物质形态(即产成品)向外输出，满足人们各种各样的消费需求。但是，在这个物质变换的过程中，如果不注意采取防范措施，城镇环境的污染就会日益严重以及扩大到广大乡村社区，恶化农作物的生态环境。这就要求必须构建以小城镇为核心的生态城镇空间体系。目前我国已有众多小城镇提出建设生态城镇的目标与规划。

对于大多数小城镇来说，加工业是产业结构的重要组成部分。生态工业园是循环经济或生态经济的具体表现形式。通过物流或者能源流把不同企业连接起来，形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，使甲工厂的废弃物或副产品成为乙工厂的原料或能源，在产业系统中建立“生产者—消费者—分解者”的循环路径，寻求物质闭路循环、多级利用，以达到实现内部资源能源高效利用、外部废弃物最小排放的目的。从而，把生态环境污染降到最低限度。当然，对于大多数小城镇来说，由于制造业的产业规模小，产业链较短，技术含量较低，要建设发达的生态工业园，是有一定难度的。只能因地制宜地实施。

生态经济理论在农业中的运用就是建设循环农业、生态农业。从农业发展对资源环境的影响可分为两种模式：一种是现代模式，这种模式依靠从农业生态系统外部输入大量石化资源，因而形成“资源—产品—废弃物”的单向式直线流程。这意味着创造的产品越多，消耗的资源就越多，对资源环境的负面效应越大。例如大量的人畜排泄物严重污染生态环境，化肥、农药的过度施用降低土壤有机质含量。另一种是传统模式，即“资源—产品—废弃物—再生资源”，即反馈式循环模式。这种模式既可以有效地利用资源，又能够保护生态环境，以尽可能小的资源消耗与环境成本，获得相应的产出。应当这样看，当我国处在传统农业阶段时，尽管其生产效率较低，但生态环境较好。当我国农业从传统农业向现代农业转变后，尽管生产效率提高了，但生态环境却恶化了。具体表现在化肥、农药的超标使用严重威胁食品安全，大量人畜排泄物严重污染生态环境。针对普遍存在的这一突出问题，习近平强调：“加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化。这项工作关系六亿多农村居民生产生活环境，关系农村能源革命，关系到能不能改善土壤肥力、治理好农业面临污染，是一件利国利民利长远的大好事。”①《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第209—210页；第252页。这就存在着如何正确处理现代农业和传统农业的关系的问题。②许经勇：《中国农村经济改革研究》，北京：中国金融出版社，2001年，第96—99页。

五、以供给侧结构性改革引领县域经济转型升级

新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。如果说在以往物资产品供给短缺的时代，我们所要解决的问题是“有没有”和“有多少”的问题；那么现在我们所要解决的问题则是“好不好”和“优不优”的问题。正是在这种背景下，2015年底召开的中央经济工作会议上，习近平突出强调了供给侧结构性改革问题。习近平指出，供给侧结构性改革，是“用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率”③《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第209—210页；第252页。。这就要求我们必须把创新作为发展的第一动力，重视开发产业新功能，创造新业态，形成新供给，满足新需求。④许经勇：《创造新供给满足新需求是农业供给侧结构性改革的主线》，《学习论坛》2019年第1期。也可以这样说，供给侧结构性改革的目标，是适应市场需求的变化，淘汰无效供给，减少低端供给，积极扩大有效供给和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性。在防控疫情常态化形势下，如何扩大有效投资，增加有效供给，是值得我们深入研究的课题。

那么，如何创造新供给、满足新需求呢?可以着眼于以下几个方面。首先是发掘新功能新价值。适应城乡居民对美好生活需要以及与其相联系的消费领域拓展与品质升级的发展趋势，结合各自县域的资源禀赋，因地制宜地发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、科普教育、健康养老等多种功能和多重价值。并遵循市场客观规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动乡村资源全域化整合、多元化增值，以增强具有地方特色产品的时代感和竞争力，在供给侧形成新的消费热点，强化乡村生态产品和生态服务供给力度。也就是本文前面所说的创造新供给、满足新需求。针对传统农业比较利益低的劣势，实施农产品加工业提升行动，推动农产品粗加工、精深加工、综合利用加工和主食加工协调发展，实现农产品多层次、多环节转化增值。这是从根本上改变初级农产品比较利益低的重要措施。其次是培育新产业新业态，推进一二三产业融合发展。深入实施电子商务进农村综合示范，建设具有广泛性的农村电子商务发展基础设施，加快建立健全适应农产品电商发展的标准体系，有效破解农产品卖难、买难问题，大幅度提高农产品的产销率。着力创新绿色智能农产品供应链核心技术，加快培育农业现代供应链主体。构建农商互联，密切产销衔接，发展农超、农社、农企、农校等产销对接的新型业态，以降低农产品流通成本，提升农产品流通效率。实施休闲农业和乡村旅游精品工程，发展乡村共享经济等新业态，推动人文、科技等元素融入农业、农村。强化生产性服务业对现代农业产业链的引领支撑作用，构建全程覆盖、区域集成、配套完备的新型农业社会化服务体系。最后是打造新载体新模式。依托现代农业产业园、农业科技园、农产品加工园、数字经济产业园、农村产业融合发展示范园等，打造农村产业融合发展的平台载体。新型农业融合包括内部融合和外部融合。通过农业内部融合和外部融合，延伸农业产业链、拓展农业多种功能、发展农工商新型业态，打造一批产加销一体的全产业链企业集群。

习近平强调，要抓住产业数字化、数字产业化赋予的机遇。产业数字化、数字产业化彼此叠加，带动技术、科学、产业的高度交叉与融合，将涌现出更多的新产业、新业态、新模式。数字经济将引领新一轮结构改革，成为结构调整的新引擎。在县域经济增速放慢和要素成本提高的情况下，通过发展数字经济能够激活创新生态，大幅度减少中间环节，冲破时空约束，有效对冲劳动力成本上升，提高生产效率，缓解资源环境压力。推动县域产业数字化转型，实现从研发设计、生产加工、经营管理到销售服务全流程数字化，有利于促进三次产业融合发展和供需精准对接，将为产业转型升级和结构改革开辟新路径，不断激发高质量发展的新动能。

六、壮大县域经济有赖于农村要素市场的发育

从广义上说，县域经济是属于农村经济范畴。但为何全国各地都热衷于“县改市”或“县改区”，其重要原因就是通过“这一改”，可以从农村的桎梏中脱颖而出，享受农村无法享受的城市特有的权利，即从“乡”跳到“城”。这表明城乡二元结构以及与其相联系的要素市场发育受阻，是制约县域经济发展的重要因素。这里所说的发育要素市场，主要是指发育农村要素市场。而要发育农村要素市场，就必须破除城乡二元结构，使要素能够在城乡之间双向流动、等价交换。在城乡二元结构体制(即城乡二元结构制度化)下，农村要素向城市转移不是建立在平等交换或等价交换的基础上，这就必须依靠行政力量或强制性制度供给。只有破除城乡二元结构体制，农村要素市场才能发育起来。

改革开放以来，我国城乡差别扩大的趋势之所以没有能够得到根本的扭转，其根本原因在于城乡二元结构体制依然存在，农村要素市场发育不起来。农村要素市场发育滞后，不仅严重束缚了农村市场主体的活力，还严重降低了农村资源的配置效率，导致乡村经济、县域经济发展严重滞后于城市经济以及农村居民收入明显低于城市居民收入。劳动力是农村的宝贵要素，由于城乡二元结构体制引起的城乡差别很大，驱使农村劳动力大量转移到城市，导致农村出现“空心化”。与此同时，转移到城市的农村劳动力的身份又不能改变，只能获得比一般市民低得多的劳动报酬，而且不能享受同等的福利待遇，使得农民工输出大省与输入大省出现明显的两极分化。土地是农村最具优势的宝贵资源。虽然法律上规定农村范围内的土地是属于农民集体所有，但农民没有转让土地使用权的权利，农业用地转变为城市建设用地，只能由国家低价征用，转变为国有土地，尔后由地方政府把土地使用权按市场价出让给开发商，“农转非”的土地增值了的价值，很大比重用于城市的建设与发展。

2002年8月20日《人民日报》发表习近平《研究借鉴晋江经验 加快县域经济发展：关于晋江经济持续快速发展的调查与思考》一文，明确指出发展县域经济，要“始终坚持以市场为导向发展经济”，“始终坚持加强政府对市场经济发展的引导和服务”①习近平：《研究借鉴晋江经验加快县域经济发展》，《人民日报》2002年8月20日。。2012年11月党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的重要理论创新之一，就是把市场在资源配置中的作用，由以往的“基础性作用”上升到“决定性作用”，这就有利于把我国的市场取向改革推向更高的阶段，为加大农村要素市场化改革力度，完善农村要素资源配置机制，提高农村要素资源配置效率以及保障农民的财产权，奠定了新时代新的发展理念的理论基础。据统计，截至2019年底，全国农村集体的账面资产6.5万亿元，其中经营性资产3.1万亿元，这些资产是壮大县域经济、实现共同富裕的重要物质基础。当前摆在我们面前的主要问题，是如何提高这部分资产的市场化程度，使其价值得到不断增值。以农村土地要素市场化为例。在这之前，只有把农民集体所有的土地转变为国有土地，土地使用权才可以进入市场，土地要素市场化增值了的价值，形成地方政府的“土地财政”，主要用于城市建设与发展，即农村提供土地，城市积累财富。“土地财政”占地方政府财政收入的50%左右。随着农村土地要素市场化程度的提高，农村经营性建设用地有机会与国有土地平等入市，同等土地同权同价，土地要素市场化增值了的价值，绝大部分归农民集体所有，这就有利于县域经济的发展、壮大。通过土地制度改革，提高土地要素市场化，还有利于释放乡村振兴、小城镇建设以及壮大县域经济的土地发展权。又如农村劳动力要素的市场化。农村劳动力市场化的实质，意味着强加在他们身上的身份差别，从此退出历史舞台，劳动力可以在城乡之间自由流动，劳动力资源的配置效率将会大幅度提高，“农村空心化”现象将会逐渐消失，甚至出现“逆城市化”现象，以往被边缘化的县域经济将会得到迅速发展，不断壮大。而所有这些都有赖于城乡二元结构体制的改变和要素市场化改革的完成。党的十九大报告中指出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第33页。把要素市场化配置和保障农民财产权益有机协调起来。

七、建立有利于县域经济发展的现代财税制度

党的十八届三中全会首次提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”到十九大报告提出“加快建设现代财政制度”，使得财政体制在构建国家治理体系中的基础性与支柱性作用日益凸现。改革开放以来，我国财政体制进行一系列改革，取得了显著的成效，但是，城乡二元结构的财政体制尚未得到根本性的改变，从而极大地束缚着县域经济的发展。在高度集中的计划经济时代，我国工业化、城镇化的资本原始积累，是建立在依靠城乡工农产品价格剪刀差的基础上，改革开放以来，虽然工农产品价格剪刀差基本消失了，但城乡要素价格剪刀差依然存在，除了劳动力价格剪刀差，还有土地价格剪刀差，也就是我们通常所说的“土地财政”，约占地方政府财政收入的50%左右。但是，地方政府的财政支出，主要是用于城市建设，被人们称之为“城市财政”。始于1994年的分税制改革，虽然其目标是建立各级政府财权与事权相匹配的财政制度。但是至今的分税制改革，还只停留在中央与省两级，省以下还没有划分，也就是说，农村这一块的财权和事权还没有落实，这就必然减弱了县域的财政投入，意味着公共财政的阳光还没有普照农村。如何进一步深化我国财税体制改革，是新时代理顺城乡关系面临的突出问题，直接关系到能否为县域经济发展创造所必需的现代财税制度。

问题在于农业农村的投入，很大程度上具有公共品属性，即具有保安全、保稳定、保供给、保生态的特殊功能，外部性和公共性程度很高。只有当地方政府确立了公共产品和公共服务中的主体地位，由经济建设型政府转变为公共服务型政府，才能从根本上解决农村公共产品和公共服务短缺的问题。目前我国的财政正处在城市财政、经济建设财政向城乡一体化财政或公共财政的转变过程中。由于经济增长、就业机会、财政收入还是考核地方政府的政绩的重要指标，地方政府的职能还不可能从经济建设型政府转变为公共服务型政府。同时，要实现这种转变，就必须改变城乡二元结构。而城乡二元结构的改变，意味着城乡利益关系的重新调整，其阻力也是不小的。从城乡二元财政转变为城乡一元财政，是属于强制性制度变迁。如果说诱致性制度变迁是建立在利益一致的基础上，其改革成本近乎零；那么，强制性制度变迁则是建立在利益不一致的基础上，即在可供支配的一定量财政支出中，用于农村的支出多一些，用于城市的支出就会少一些，一部分人的利益增进了，另一部分人的利益就会减少，这就形成改革成本，而且改革成本往往会转化为改革阻力。由于城乡二元结构的改变，意味着城乡利益关系的重新调整，其阻力也是不小的，只能顺序渐进地推行。现在所能做的，是增量财政部分，其投入更多一些向农村倾斜，使县域的财政逐渐改善，最终实现公共财政的阳光普照农村大地，使我国的财政成为城乡一体化财政。我国经济体制改革演变到今天，越来越多的改革不是属于“帕累托改进”，而是属于“非帕累托改进”，这种性质的改革无法做到使任何人的利益都不会受到损失的情况下，使其中的一部分人受益。我国的经济体制改革因此进入“深水区”“攻坚战”。当前影响农村公共品有效供给的原因是：上级政府拥有决策权或财权，却不承担执行责任。而基层政府在财权不匹配情况下供给基础性公共品能力比较脆弱，使得地方公共品供给缺乏有效制度化保障。

如何从根本上改变上级政府和基层政府事权(即支出责任)与财权不匹配是历史赋予新时代的重要任务。2020年下发的中央文件明确提出，我国财税制度改革的目标是：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”①《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，《人民日报》2020年5月19日。即建立有利于保障县域经济发展的现代财税制度。所谓权责清晰，就是要有中央与地方之间的事权和支出责任划分。要按照市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用的原则，以厘清政府与市场的边界为前提，清晰界定好作为一个整体的政府所需履行的职责(事权)范围。尔后在这个基础上将政府所须履行的职责(事权)在中央和地方进一步分解，明确各级政府的职责(事权)范围以及与事权相对应划分各级政府的财政支出责任。所谓财力协调就是要形成中央和地方之间的合理财力布局。也就是说，在清晰划分事权和支出责任的基础上，根据现行税制体制中各个税种的属性，分别划分中央税、地方税以及中央地方共享税，并按照财权与事权相统一原则，按税种划分中央和地方的收入来源，尔后在这一基础上形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的格局。所谓区域协调，就是通过调整完善中央对地方的一般转移支付，将中央一般转移支付的效果落实到提升各区域之间的基本公共服务均等化上。