基于DEA模型的四省连片藏区基本公共服务供给效率研究

卢阳春 石砥 张莹琳

[摘要]文章利用DEA-BCC模型和DEA-Malmquist模型对2013-2017年四省连片藏区10个自治州基本公共服务供给的静态和动态效率进行测度，研究表明：虽然近年来四省连片藏区三类基本公共服务的供给效率均明显提升，但多数自治州由于基本公共服务财政投入时序和区位待优化而导致其供给为非DEA有效;四省连片藏区所有自治州由于人才流失和服务供给方式相对落后而导致基本公共服务技术进步指数处于下降状态。对此，可以探索调整基本公共服务财政投入时序，优化资源空间配置，加强人才培养和引进，创新基本公共服务供给方式等路径。

[关键词]四省连片藏区;DEA;基本公共服务;供给效率

[中图分类号]D630;F812.45

[文献标识码]A

[文章编号]1008-0694（2021）06-0049-08

一、引言

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要健全国家基本公共服务制度体系。《决定》具体提出，在就业领域“健全有利于更充分更高质量就业的促进机制”，在教育领域“构建服务全民终身学习的教育体系”，在社会保障领域“完善覆盖全民的社会保障体系”，在健康领域“强化提高人民健康水平的制度保障”。然而，目前我国基本公共服务供给在区域间有着较大差距，是我国发展不平衡不充分状况的一个突出表现，阻碍了我国经济社会协调发展。东、中、西部以及各省（自治区、直辖市）之间的基本公共服务水平是不一致的，城乡之间基本公共服务水平差距也较大。而川甘青滇（以下简称四省）连片藏区由于历史条件和社会经济发展滞后、自然环境等现实因素限制，基本公共服务供给能力总体偏低、供给不均等和供给效率低等问题更为显著。因此，在国家推进治理能力和治理体系现代化背景下，本文探寻四省连片藏区基本公共服务供给效率提升路径具有重要意义。

学者在基本公共服务供给效率研究中常用DEA方法，决策单元大至全国，小至某个乡村，获得了诸多成果。基于测度结果，学者们或发现阻碍效率提升的问题，如投入冗余和产出不足现象使得少数民族自治州的基本公共服务总体效率偏低;或发现效率的空间布局问题，如京津冀城市圈基本公共服务资源配置效率整体呈“南北两头高，中部城市低”和“伞状扩散”的特征。

总体来看，学者们对四省连片藏区的研究较少，且多局限于一个省，而缺少跨省的综合性对比研究。贾伟等（2019）以玉树州、果洛州为例，采用DEA模型对青海藏区公共物品供给效率进行实证分析，结果显示青海藏区公共物品供给投入存在结构性矛盾，投入规模也存在不足。初雪等（2017）和单菲菲（2014）运用DEA模型探究了甘肃省基本公共服务系统资源配置效率，研究发现甘肃省各地区基本公共服务的效率值略微下降，存在基本公共服務领域资源浪费严重的现象。

有鉴于此，本文借助DEA模型，对2013-2017年四省连片藏区10个自治州三类基本公共服务的供给效率进行测度分析，以期找出阻碍四省连片藏区基本公共服务供给效率提升的现实因素。为避免使用单一模型产生片面的认知，本文采用DEA-BCC模型做同年份不同自治州间的基本公共服务供给效率的横向静态对比分析，使用DEA-Malmquist模型做相同自治州不同年份基本公共服务供给效率的纵向动态比较分析，并结合两种模型测度结果进行相互验证和补充说明。

二、四省连片藏区基本公共服务供给效率的实证分析

1.实证分析方法及测度指标的选取

相较于FDH（自由处置包）、TFA（厚前沿函数法）、DFA（自由分布法）、SFA（随机前沿生产函数）等方法，DEA（数据包络法）在测度效率时指标权重具有客观性强、无需统一量纲、计算准确等优势。本文研究对象是政府基本公共服务供给，由于其供给存在规模收益，因此分析目标能使一定的基本公共服务投入获得更多的产出，适宜采用产出导向的DEA-BCC模型。DEA-BCC模型可以测度并比较同一年份四省连片藏区10个自治州基本公共服务的供给效率，但无法很好地表现其动态变化。而DEA-Malmquist模型不仅可以测度四省连片藏区10个自治州基本公共服务供给效率的动态变化趋势，同时还可以测度基本公共服务的技术水平变化情况，这正是基本公共服务供给能力现代化的重要内容。

基于DEA模型，本文构建四省连片藏区基本公共服务供给效率的投入产出指标体系，选取阿坝州、甘孜州、迪庆州、海北州、海西州、玉树州、果洛州、海南州、黄南州和甘南州为决策单元，决策目标是基本公共教育、基本医疗卫生、社会保障和就业这三类基本公共服务的供给效率（详见表1）。

2.数据处理及基本公共服务效率测度

实证分析的所有基础数据来源于2013-2018年四川、甘肃、青海、云南四省的统计年鉴，以及阿坝、甘孜、迪庆、海北、海西、玉树、果洛、海南、黄南、甘南10州历年的国民经济和社会发展统计公报及其政府工作报告，其中财政支出均调整为以2013年为基年的可比价格数据。

为便于比较研究四省连片藏区10个自治州三类基本公共服务供给效率变化情况以及所处的阶段，本文根据技术效率值对其进行等级划分，1为最佳、0.9-1为优秀、0.8-0.9为良好、0.7-0.8为一般、0.7以下为较低。

DEA-BCC模型测度结果显示，2013-2017年间，四省连片藏区社会保障和就业、基本公共教育、基本医疗卫生的技术效率年平均值均呈现出波动上升的趋势（详见表2）。同时，DEA-Malmquist模型测度结果表明，四省连片藏区社会保障和就业技术效率指数年平均值为1.190，高于同期基本公共教育和基本医疗卫生技术效率指数年平均值。三类技术效率指数均大于1，表明2013-2017年间四省连片藏区三类基本公共服务的供给效率均有提升，并且从数值大小可以看出社会保障和就业供给效率提升程度最大，其后依次为基本公共教育、基本医疗卫生。

玉树州、甘南州、海南州和海西州基本公共教育供给效率相对较高;黄南州、海北州基本公共教育供给效率一般，主要是受较低的规模效率影响（规模效率小于纯技术效率）;甘孜、阿坝、果洛、迪庆四州基本公共教育供给效率较低，但在2013-2017年期间处于进步状态。就基本医疗卫生而言，甘孜、甘南和玉树三州供给效率达到最佳;阿坝州和海西州供给效率较高，仅在个别年份由于规模效率小幅下降而未达最佳;黄南州、海南州、迪庆州、果洛州和海北州供给效率均处于一般水平，主要受到较低的规模效率拖累（规模效率小于纯技术效率），但却呈现出规模效率提升、技术效率下降的趋势。就社会保障和就业而言，阿坝州供给效率最佳;海西、甘南、海南三州供给效率处于一般水平;迪庆、甘孜、果洛、黄南、玉树和海北六州供给效率处于相对较低水平。除阿坝州以外的9个自治州的供给效率均受到较低的规模效率拖累，但这9个自治州处于供给效率提升的状态。

三、四省连片藏区基本公共服务有效供给的现实路径

从四省连片藏区10个自治州三类基本公共服务供给效率的DEA-BCC模型和DEA-Malmquist模型测度结果来看，2013-2017年间，除玉树州的基本公共教育以外，甘孜州、甘南州和玉树州的基本医疗卫生，以及阿坝州的社会保障和就业供给效率均为DEA有效，更多自治州的基本公共服务供给效率仍有较大的提升空间。根据基本公共服务供给非DEA有效的主要原因和问题，本文可将四省连片藏区10个自治州分为两类，适宜采取不同的基本公共服务供给效率提升模式。

1.政策延续推动基本公共服务规模报酬-技术效率双增效

第一类自治州基本公共服务规模效率指数和纯技术效率指数均大于或等于1，表明其供给效率处于上升趋势或已处于最佳状态（详见表3）。

以上自治州适宜坚持实施现行基本公共服务政策，实现规模效率和纯技术效率双增长，共同推动基本公共服务供给效率提升，直到出现规模效率或者纯技术效率拐点时再做政策优化调整。对于基本公共服务效率未达最优但正在提升的自治州，它们需依据纯技术效率和规模效率的相对情况进行侧重性提升。例如，果洛州基本公共教育效率均值为0.625，其中纯技术效率为0.981、规模效率为0.635，可见较低规模效率是主要的拖累原因，因此适当的基本公共教育投入规模调整是较为重要的。而海南州基本公共教育效率均值为0.855，其中纯技术效率为0.917、规模效率为0.930，两者水平相近，适宜均衡提升。

2.政策优化推动基本公共服务规模报酬-技术效率双增效

第二类自治州基本公共服务规模效率指数或纯技术效率指数小于1，表明其供给效率呈下降趋势（详见表3）。

2013-2016年阿坝州基本公共教育财政投入的规模效率指数逐年增长且均大于1;纯技术效率指数呈波动式增长，从2014年开始一直大于1;但2016-2017年规模效率指数减少至1以下，规模效率开始下降，同时纯技术效率指数到达历年最高值，这主要原因是基本公共教育领域财政投入的供给时序和空间配置与现实需求的不匹配，规模效率开始拖累基本公共教育的供给绩效。甘孜州和黄南州基本公共教育的供给绩效情况和阿坝州类似。海北州的情况与阿坝州、甘孜州和黄南州正好相反，其基本公共教育财政投入的规模效率指数大于1且呈现上升趋势;而同期基本公共教育财政投入的纯技术效率指数小于1且呈现下降趋势，这说明基本公共教育供给绩效受纯技术效率指数拖累。海西州和迪庆州的情况比较相似，虽然两州在有些年份规模效率和纯技术效率曾经达到生产前沿面的最佳状态，但是2016-2017年两州的规模效率指数和纯技术效率指数均小于1，其规模效率和纯技术效率均呈现下降趋势，亟待从多方面施策全面提升基本公共服务的供给效率。

当前，四省连片藏区主要存在基本公共服务财政投入受限于供需规模不匹配，财政投入时序和区位没有充分填补现实需求的“空缺”，从而导致规模效率或纯技术效率呈现下降趋势，甚至两种效率同时呈现下降趋势，这需要从政策优化调整方面来推动基本公共服务的供给绩效提升。这种情况下，当地政府需要充分调查了解城乡、区域间基本公共服务需求的时序和空间差异，重点从调整基本公共服务供给时序、优化空间配置效率、提升服务管理效率等方面着手。在当地基本公共服务人才数量和质量不变的条件下，激发现有人才的潜能，盘活现有财政投入的效能，以期综合提升其供给绩效。

对于基本公共服务规模报酬-技术效率双增效的自治州，应探索多种路径实现其供给效率的提升。首先，优化基本公共服务财政投入的资源空间配置结构，精准供给，实现当地基本公共服务的供给时序结构和空间布局结构与现实需求的匹配度，以此提升当地基本公共服务供给绩效。其次，在基本公共服务供给方面，采取政府购买基本公共服务，实现供给主体多元化，发挥信息传递快、资源配置佳的优势，以提升当地基本公共服务的供给效率。最后，一方面提升制度的合理性，包括合理确定各级政府的“专属”职责，明确各级政府的承担比例;另一方面提升政府部门执行力，通过决策执行体制科学化和民主化，建立健全政府基本公共服務绩效评估机制和监督机制，实现“服务型”政府的建设。在保持财政教育投入规模的同时，重点通过提升基本公共教育的管理效率等，进一步提升纯技术效率，从整体上推动基本公共教育供给效率的提高。

3.多种途径促进四省连片藏区基本公共服务供给能力的现代化

本文进一步从DEA-Malmquist模型测度结果中提取TECHCH（技术进步指数）值，分析2013-2017年四省连片藏区基本公共教育、基本医疗卫生、社会保障和就业这三类服务的技术进步情况（详见表4）。2013-2017年四省连片藏区10个自治州三类基本公共服务的技术进步指数均略有下降，并且各自治州三类基本公共服务的下降程度相近。近年来，基本公共服务的技术退步特征阻碍了四省连片藏区10个自治州其供给效率的进一步提升。因此当地政府需通过“互联网+基本公共服务”的科技服务方式创新等途径，提升四省连片藏区基本公共服务供给效率。

技术进步主要包括技术创新和技术引进，而影响技术进步的主要因素包括人力资本、金融发展、经济发展等。四省连片藏区在中央和地方财政的大力支持下，得益于精准扶贫政策，大部分地区经济和金融发展水平有所提升。但是受相对恶劣的自然环境及发展滞后的经济条件影响，四省连片藏区近年来人才流失现象非常严重。四省连片藏区的高等教育和职业技术教育水平较为落后，积累的本土优质人力资源较少。同时，由于在人才引进方面的“磁场”效应不强，人才引进遇到了较强的阻碍，四省连片藏区难以引进优秀技术人才。近年来，随着全国各地不少二三线城市在住房、户口、创业扶持等方面对高技术人才给予更多政策优惠，四省连片藏区的引才、留才能力相对地进一步下降，就连本地培养的人才也常常被更好的环境条件和薪酬待遇吸引而离开，这严重影响其基本公共服务政策绩效的提升。四省连片藏区基本公共服务普遍存在“硬件建设与软件建设不协调，硬件建设提速快，软件建设提速慢，硬件建设标准高，软件建设质量低”的“硬件够硬、软件偏软”的明显反差，基本公共服务专业技术人才缺乏成为制约其基本公共服务提升质量的重要因素。

针对这些问题，中央和地方更需要在基本公共服务人才引进和培养方面给予四省连片藏区更大的政策和资金支持，提高财政支出中用于高层次人才补贴的比例，提高人才在当地就业的待遇，从而提高对人才的吸引力;加强对四省连片藏区教育水平的重视，做好其基础教育工作，培养未来服务于本土人才;加强发达地区省份对四省连片藏区的人才援助力度;加强对四省连片藏区专业技术人才的培训力度，着力解决其基本公共服务领域的技术退步问题。四省连片藏区需要通过改革创新人才培养制度，根据其专业技术人才缺乏的实际情况，采取考试选拔本地生源委托大学培养等多种方式，有针对性地为其基本公共服务培育急需人才，并要求大学生毕业后必须回到原籍服务10年以上。

在我国进入信息化时代，大数据、云计算和数字经济飞速发展的背景下，“互联网十基本公共服务”的科技服务方式可以为各类基本公共服务实现增效，促进基本公共服务能力现代化，这是推动四省连片藏区城乡基本公共服务和区域基本公共服务均等化的重要途径。四省连片藏区可加快推进融媒体建设，一方面建立更加灵活的检索系统，让藏区农牧民可以更加便捷地获取基本公共服务信息，而不再是通过多个链接去获得“拼接”信息;另一方面，借助“大数据”获得当地藏区农牧民和城镇居民基本公共服务的改革需求，通过所得信息分析各地区农牧民和城镇居民對各类基本公共服务的满意度和需求度，这作为政府调整不同地区基本公共服务供给时序和优化基本公共服务资源空间配置的重要现实依据。近年来，四省连片藏区省、市（州）和县级政府积极打造其基本公共服务信息化平台，取得明显成效。“科技扶贫在线”“青松办”“掌上甘南”等手机APP程序的安装、普及和应用，这对于实现四省连片藏区基本公共服务能力现代化具有重要的推动作用。

（责任编辑 费俊俊）