我国财政转移支付均等化效果研究

孔博

摘 要：以区域间基本公共服务均等化为目标的政府间转移支付制度，是缓解区域间财政能力差异，保证落后地区的基本公共服务达到基本水准的重要财政平衡机制，本文对政府间财政转移支付的历史及现状进行分析，构建政府间转移支付均等化效果的静态空间面板数据模型，分析各经济变量之间的关系，根据理论分析和实证检验结果，进一步探讨政府间转移支付制度存在的主要问题。

关键词：财政转移支付；基本公共服务；均等化

前言

改革开放以来，我国经济高速增长，取得了举世瞩目的成就，但是，地区间经济差距不断拉大也是不争的事实。其中，区际公共服务差距扩大之势，备受关注，不同地区的居民享受差距过大的教育、医疗、社会保障等基本公共服务，不仅严重影响人口的跨区流动、资源要素的空间配置，也势必危害民族团结、社会稳定。

一、我国财政转移支付制度的变迁

1.改革开放前（1949-1976）

（1）建国初期，我国实行了“统收统支”高度集中的财政管理体制，即中央决定收支规模与结构，中央对各地转移支付的主要形式有：全额补助、收入分享、体制补助和体制上解等，平均分配。

（2）“一五”期间，开始实行收入分类分成的管理办法，相应地，财政转移支付的主要形式变为：固定比例分成、调剂收入分享和专项拨款等，仍然带有平均主义色彩，容易导致落后地区“等靠要”，发达地区“怠躲藏”，缺乏发展经济积极性。

（3）“大跃进”时期，1957年开始，实行总额控制的财政管理办法，逐步放宽地方的财政管理权限，要求发挥各方面积极性。1958年进一步扩大了地方政府和国企的财权。同期的财政转移支付形式包括：企业分成、调剂分成、总额收入分成、体制上解和中央专项拨款等，由于根据各地产量调剂分成，导致“放卫星”泛滥。

（4）1961到1965年，强调合理集中和适度分散相结合的原则，同期的财政转移支付形式包括：体制补助、体制上解、中央专项拨款等，国民经济发展收到了较好的效果。

（5）1966年—1976年的文革时期，财政体制频繁变动，总体上比较分散，先后实行了“收支两条线”、“收支大包干”、“收入固定比例留成”、“收支挂钩、总额分成”等管理办法，财政混乱，国家经济严重滑坡。同期的财政转移支付形式包括：全额补助、包干上缴、体制上解、差额包干补助、体制补助等。

2.改革开放到分税制实行前（1977-1993）

从1977年改革开放到1994年分税制改革前，我国的财政体制改革围绕“分灶吃饭”展开，财政转移支付制度变迁，按照主要形式的变动可以分为四个阶段。

（1）1977-1979年，国家对财政管理体制进行了一系列探索性改革，先后在多省进行了“固定比例包干”、“增收分成、收支挂钩”等试点办法，为后期改革积累经验。期间，财政转移支付形式包括：总额收入分成、专项拨款等。

（2）1980-1984年，国务院于1980年2月颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，财政转移支付的形式从以前的全额、差额补助改为定额补助（上解），包括：收入分享、定额补助、定额上解、专项拨款。极大地调动了地方积极性，打破了“吃大锅饭”，实现了“分灶吃饭”。但是，由于只改变了“统收”，没有改变“统支”管理，导致中央财力不足，支出负担加重。

（3）1985-1987年，国家推行“利改税”改革，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。按照“利改税”第二步改革以后的税种设置，划分各级财政收入，试图改善中央收支，结果是地方收入占比进一步增加，中央占比进一步下降。财政转移支付的主要形式包括：总额收入分成、定额补助、比例上解、定额上解等。

（4）1988-1993年，1988年7月，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，各地出现了多种形式的“财政包干制”，中央对地方的财政拨款并未减少，且范围越来越广，而收入未见增长，支出负担过重，出现了“穷中央富地方”局面。财政转移支付的主要形式包括：收入分享、定额补助、定额上解、递增上解、专项拨款等。

3.分税制改革的过渡期原则（1994-2002）

1994年，我国实行分税制改革，成立了“国家税务总局”，划分了“国税”与“地税”及其分别征管18个税种，划分了不同税种在中央和地方之间的分享比例，目标是“增加财政收入占GDP的比重，增加中央财政收入占整个财政收入的比重”。财政部在1995年颁布了《过渡期转移支付办法》，设定各地区标准收支出总额，标准收入不能够满足标准支出的地区，由中央财政转移支付解决，出现了以财力均等化为目标的财政转移支付制度雏形。为了分税制改革顺利实施，制定了过渡期基本原则：

（1）注意政策的相对稳定性，以保护地方经济发展为前提，不触及地方既得利益，只对增量部分重新分配，继续执行分税制改革所确立的四种形式的财政转移支付，并积极创新，力求其更加科学规范；

（2）财政转移支付政策向少数民族及财力薄弱地区倾斜，中央政府从收入增量中拿出一部分资金，用以缓解地区间经济差距所带来的财政突出矛盾，使全国各地区之间的利益分配格局得到重新调整；

（3）建立激励约束机制，兼顾效率与公平，考虑各地区财政收入努力程度，注意调动地方政府组织财政收入的积极性。

4.现行财政转移支付制度体系

2002年，《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》发布，将中西部地区作为财政转移支付的主要实施对象，所得税分享增加的中央收入全部纳入一般性转移支付，在各地区之间统一分配，不再使用“过渡期转移支付”概念。2009年，财政部将原“一般性转移支付”更名为“均衡性转移支付”，将原“财力性转移支付”更名为“一般性转移支付”，将原“专项转移支付”中补助数额相对稳定的一般公共服务、教育、公共安全、社会保障和就业等项目，改列为一般性转移支付。目前，我国实行以分税制为基础的财政管理制度，财政转移支付体系由税收返还、一般性转移支付、专项转移支付三大类组成。

二、中央对地方转移支付规模结构变动趋势

1.规模变动

2009-2014年，我国均衡性转移支付、其它一般性转移支付呈现稳步增长的趋势。均衡性转移支付从2009年的3918亿元，增加到2014年的16732.40亿元，增长了4倍；其它一般性转移支付也由2009年的7399.2亿元增长至2013年的14721.79亿元，增长近2倍，2014年有所回落；专项转移支付从2009年的12359.89亿元持续增加至2012年的18804.13亿元，2013年有所回落，减少到18446.94亿元，2014年有所增加，增长速度较缓慢；相对而言，税收返还占比呈下降趋势，2012年仅增长到5120.77亿元，2014年则减少至5096.34亿元，所占比重逐渐下降。

2.结构变动

2009年中央对地方转移支付总额中专项转移支付所占比重最高，为43%，达到12359.89亿元；其它一般性转移支付位于第二位，为26%，达7399.2亿元；税收返还所占比重位于第三位，为17%，达4886.7亿元；均衡性转移支付所占比重最小，为14%，金额为3918亿元。2014年，专项转移支付所占比仍然最高，为39%，达到19941.33亿元，但占比已经下降4个百分点；均衡性转移支付位于第二位，为32%，达16732.4亿元，占比上升18个百分点；其它一般性转移支付所占比重位于第三位，为19%，达9939.28亿元，占比下降7个百分点；税收返还所占比重最小，为10%，金额为5096.34亿元。

3.小结

中央对地方的转移支付在2009至2014年期间呈稳定增长趋势，但各类别转移支付所占比重变化较大。其中，专项转移支付占比从2009年的43%降至2014年的39%，但其比例仍占据第一位，表明专项转移支付具有重要地位；其它一般性转移支付在2009至2013年期间呈现小幅增长趋势，但2014年呈现下降趋势，占比从2009年的26%增长至2013年的30%，2014年占比19%；均衡性转移支付在2009至2014年期间有较大增长，占比从2009年的14%增长至2014年的32%，说明均衡性转移支付和其它一般性转移支付的地位在逐年增强。而税收返还在6年间的数额变化不大，所占比重不断下降，由2009年的17%降至2014年的10%，说明没有调节作用的税收返还的影响在减小，中央通过其他三种方式调节各地财力平衡的能力在增强。

三、我国财政转移支付均等化效果的实证检验

根据上述分析，我国财政转移支付制度经历了一系列调整，其数量规模，结构均发生了较大变化，为“基本公共服务均等化”的实现奠定了基础。然而，实际效果如何，需要进行实证检验。本文构建了一个空间面板数据模型进行检验分析。

1.数据来源与处理

本文以我国31个行政区的人均基本公共服务支出来衡量各地区提供的基本公共服务水平，通过历年中央对地方的财政转移支付水平与基本公共服务水平的相关性进行检验，考察中央财政转移支付对各地基本公共服务投入的均等化效果。

模型涉及的数据主要包括：31个行政区历年财政收入、人口数量，中央拨付到31个行政区的财政转移支付金额，各行政区历年用于基本公共服务方面的金额等。由于基本公共服务均等化投入效果，主要体现在各地区对基本公共服务项目的人均支出额上，本文用人均基本公共服务支出（PS）作为因变量，检验的基本公共服务主要包括基本医疗、义务教育和最低生活保障三个方面。相关数据来源于2006-2014年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》。引入代表中央对地方转移支付水平的人均一般性转移支付（GTP）、人均专项转移支付（STP）和人均税收返还（TR），代表地区经济发展水平的人均GDP（PCG），代表地方政府收入能力的人均财政收入（PCR），用基本公共服务支出占政府财政支出的比重来表示政府财政投入偏好（PF），用进出口总额占GDP比重来表示对外开放程度（OD）以及各省人口密度（PM），其相关数据来自《中国统计年鉴》、《全国地市县财政统计资料》，并进行相关整理。

本文所获取的原始数据均为名义值，这就需要我们通过GDP平减指数把名义值转换为实际值，以消除价格因素的影响，本文在实际应用时以2005年作为基期，对各个省份的数据进行处理。为最大限度保证数据的平稳性，本文对变量均取了自然对数。

2.计量模型的设定

面板数据是时间序列和横截面数据的结合，为了避免非平稳序列所造成的“伪回归”问题，应先对面板数据进行单位根检验，以判断面板数据各序列的平稳性。本文通过LLC检验，显示模型中各变量在取对数后，除了PM在5%的水平显著外，其余变量均在1%水平下显著，所以不存在单位根，数据平稳。

GMM估计是基于模型参数满足一定的矩条件所形成的一种估计方法，更具有一般性，允许随机误差项存在异方差和序列相关。考虑到中央对地方的转移支付是对各省级行政区域上一年政治经济社会情况的反应，本研究将对代表中央对地方转移支付的三个解释变量进行滞后一期处理。模型将各地人均基本公共服务支出水平作为因变量，将中央对各地的人均转移支付作为核心解释变量，并将可能影响基本公共服务投入的各影响因素作为控制变量，包括各地区经济发展水平、财政收入、政府财政投入偏好、对外开放程度和人口密度，模型的基本形式如下：

3.检验过程与结果

鉴于我国东、中、西部地区在经济发展水平、自然资源和社会文化等方面存在的差异，中央对各地区的转移支付力度会有所不同，以及转移支付对各地区内部均等化的效果也会有所不同，所以本文对全国以及东、中、西部地区的面板数据分别进行了GMM估计，以全面分析转移支付的有效性。通过Hausman检验，我们采用了固定效应模型进行估计，Pesaran检验和修正的Wald检验表明，各方程存在组间截面相关和异方差，表明本文选择GMM估计是恰当的。实证结果如表1所示。

4.结果分析

就全国范围来看，核心解释变量一般性转移支付和专项转移支付均在1%水平显著，且变量的系数为正，说明这两项转移支付对基本公共服务均等化投入产生了正向的效果。而税收返还并不显著，没有体现出其对基本公共服务均等化的作用。同时，地方经济发展水平、政府财政收入水平以及政府财政的投资偏好也表现为比较显著，尤其是政府财政的投资偏好，体现出地方政府投资决策会对基本公共服务均等化产生重要影响。分地区来看，东部地区检验结果表明，一般性转移支付和税收返还均在10%水平显著，而专项转移支付并不显著，同时政府财政收入水平和投资偏好也表现非常显著。中部地区更加侧重于一般性转移支付，其在1%水平显著，而专项转移支付和税收返还并不显著。西部地区的一般性转移支付和专项转移支付均在1%水平显著，税收返还也不显著。

结合检验结果可以看出，政府应该增加一般性转移支付的比例和总量，细化应得转移支付的测量标准，对专项转移支付进一步限制，调整税收返还分配结构，降低经济发达地区的增量返还，增加贫困地区的返还。进一步规范转移支付的标准和总量，促进基本公共服务的均等化。（作者单位：北京工商大学）

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