新形势下深入推进农村社区建设的路径探讨

摘要：农村社区建设是农村社会管理创新的新模式，更是统筹城乡发展的结合点。从近年来陕西各地探索、推进农村社区建设的实践来看，取得了很大成效，但也存在着产业支撑能力不强、公共服务供给水平较低，农村劳动力无法满足社区建设需要等制约因素。为此，必须把加快产业发展，提升社区公共服务供给水平，培育新型职业农民，建设“百年社区”等，作为进一步深入推进农村社区建设的关键举措。

关键词：农村社区建设；统筹城乡；社会管理创新；基本公共服务

中图分类号：D320文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0080-03

基金项目：陕西省社会科学基金项目“推进陕西新型城镇化发展”（ 2015WT01 ）。

作者简介：张娟娟（1972-），女，陕西白水人，陕西省行政学院讲师，研究方向：城镇化、统筹城乡发展。农村新社区是引入城市社区建设管理的理念，将若干个行政村或自然村进行整合，统一规划建设具有完善的基础设施、健全的公共服务、有效的组织管理和较强的产业就业支撑的农村新型社区。[1]从实践来看，农村社区建设，大大改善了农村基础设施和人居环境，推进了城乡基本公共服务均等化，提升了城乡文明一体化水平，成为社会主义新农村建设的重要内容。与此同时，各地农村社区建设也还存在一些值得注意的问题，本文拟以陕西相关实践为例，对新形势下如何进一步推进农村社区建设略作探讨。

一、我国农村社区建设的发展历程

我国的农村社区建设，是在统筹城乡经济社会发展，建设社会主义新农村的背景下开展的。从到2020年全面建成小康社会的目标要求来看，我国农村社区建设大体需要经过两个发展时期：建设试点时期和深入推进时期。

建设试点时期（2002年—2014年）。改革开放以来，由于全国基本实行家庭联产承包责任制，调动了农民的积极性、主动性和创造性，农村经济获得了较大的发展。但是与快速发展的城市相比，农村的发展仍显滞后。面对日益扩大的城乡差距，2002年党的十六大提出了实施城乡统筹发展的重要方略；十六届三中全会提出“五个统筹”并将“城乡统筹”放在首位，同时提出要开展“农村社区服务”；十六届四中全会确立了“工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展”的政策方针。[2]在统筹城乡发展的基础上，2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”[3]《决定》首次完整地提出了“农村社区”的概念，明确了农村社区建设的目标和任务。其基本要义就是完善村民自治，建立政府引导、农民主体、社会参与的农村新社区服务发展机制，[4]促进我国农村经济、政治、文化、社会、生态全面协调可持续发展，不断提升农村居民生活质量和文明素养，努力构建新型乡村治理体制机制，在社区建设领域实现城乡统筹发展。2008年党的十七届三中全会提出了“完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设”的要求。2011年进一步提出要“强化城乡社区自治和服务功能”，随着这一系列决策部署的实施，农村社区建设被提到了各级政府重要的议事日程，各地组织开展农村社区建设试点工作，在改善农村基础设施建设、提高农村基本公共服务水平、促进农村经济社会发展等方面取得了显著成效。

深入推进时期（2015年—2020年）。2015年，《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》发布，明确提出农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容，是推进新型城镇化的配套工程，今后要打造一批管理有序、服务完善、文明祥和的农村社区建设示范点，为全面推进农村社区建设，统筹城乡发展探索路径、积累经验。《指导意见》提出农村社区建设的主要工作任务是：完善在村党组织领导下、以村民自治为基础的农村社区治理机制；促进流动人口有效参与农村社区服务管理；畅通多元主体参与农村社区建设渠道；推进农村社区法治建设；提升农村社区公共服务水平；推动农村社区公益性服务；强化农村社区文化认同；改善农村社区人居环境。这标志着我国农村社区建设将迎来一个新的发展时期。到2020年全面建成小康社会的时候，农村社区将成为创新农村基层社会治理，提升农村基本公共服务水平，促进城乡一体化建设的有效载体和平台。

总体看来，加快农村社区建设，有利于推动户籍居民和非户籍居民和谐相处，有利于促进政府行政管理、公共服务与农村居民自我管理、自我服务更好地衔接互动，有利于增强农村社区自治和服务功能，为农民幸福安康、农业可持续发展、农村和谐稳定奠定坚实基础。[5]

二、近年来农村社区建设的实践——以陕西省为例

进入新世纪以来，陕西省高度重视农村社区建设，特别是2013年以来，陕西省在继续抓好21个省级新型农村社区试点建设的基础上，启动了1000个新型农村社区建设。西安市在2014年先期启动108个新型农村标准化社区建设的基础上，决定从2015年开始，利用5年时间，在全市分期分批建设683个农村片区化中心社区，大幅提升农村公共服务城镇化水平。截止2015年，全省共撤并行政村4830个，建成1002个规模适度、设施完善、生活便利、生态宜居的新型农村社区，97万人入住农村新型社区，过上了和城里人一样的生活。

1社区基础设施城镇化。我国城乡基础设施发展不协调，突出表现在城乡水、电、路、气、房等的差距上。现代城市的高楼大厦、车水马龙与落后农村的破败庭院、泥泞小路并存。新型农村社区建设与过去农房建设最大的区别，就是基础设施更加齐全、公共服务设施更加完善。我省各地在农村社区建设中，一是把新型农村社区基础设施与群众住宅建设同步设计、同步施工、同步投入使用。如，咸阳市旬邑县财政年列支专项资金1000万元，整合各类项目建设资金，建设社区道路、交通、供水、排水、电力等基础设施。引导农民按照社区标准建造住房，将“一代人建三次房”改变为“三代人建一次房”。根据群众的承受能力，规划设计不同标准、不同造价的民宅，供群众量力而行，自愿选择。同时根据农村特点，许多地方设计了带有农机具存放、畜禽养殖空间的住房，方便群众生产和生活。二是配套建设公共服务设施。按照建筑面积800—1000平方米的标准建设社区服务中心，不少于2000平方米的标准建设社区文化健身广场。在全省已建成的社区内，幼儿园、小学、卫生室、警务室、便民超市、卫生厕所、垃圾中转站、污水集中处理等公共服务设施一应俱全。社区服务中心一般都设有社会保障、计育卫生、综治调解、科普文化、信息宣传等服务站，依托社区服务中心的平台，各司其职，使社区村民能够享受到方便、实惠、高效的公共服务。

2居民生活服务社区化。农村社区的建立，为居住在一定范围内若干个行政村的农村居民，提供以生活服务优先，集生活、文化、产业和政务四类服务为一体的综合服务载体和平台，有力地推动了政府公共服务向农村延伸，走出了一条符合农村当前实际和长远发展的新路子。一是强化社区服务功能。通过设立公共服务中心，重点抓好医疗卫生、养老托幼、人口计生、体育文教、社会治安、社会福利、社会救助等公共服务体系建设，形成了面对面为群众提供基本公共服务的新型干群关系，让农民不出社区就能办理户口、身份证、建房、申请困难救助等手续。这种做法，有效解决了政府服务农村“最后一公里”和当前农村居民公共服务薄弱的问题。[6]二是发展便民利民惠民服务。推行镇干部、大学生村官坐班制和社区干部轮班制，确保群众到了社区就能找到管事的人，方便群众办事，为群众提供“全天候“的良好服务。三是构建社区长效运行机制。以制度建设为主线，以规范行政行为为重点，以创新工作方式为关键，充分发挥社区的自我管理和行政管理效能。在已建成的农村社区，做到了制度成册，公示上墙；建立了县镇村（社区）上下联动的工作机制；推行服务承诺制度，把为民服务的内容、标准、程序、时限和责任向群众作出承诺，这既是对农村和农民感情的体现，也是执政为民理念的具体落实。

3社区生活方式市民化。当前，不少地方出现了城市越来越繁荣、农村越来越衰败的现象，农村青壮年和人才越来越少，出现了“空心村”“三留守”（留守妇女、留守老人、留守儿童）等问题。留守人口集体活动少，文化娱乐活动单调，缺乏健康积极的群众文化互动场所和平台。[7]农村社区的建立，彻底改变了农民群众祖祖辈辈日出而作、日落而息的传统农耕生活方式，在社区内充分享受和城市居民一样的美好新生活。社区各个组织通过开展农业科技讲座和培训，开阔了农民群众的视野和知识面，提高了农民群众科技致富的能力，拓宽了致富门路；通过建立农家书屋、社区广场和文化活动中心等平台，丰富了农村居民文化生活，增强了农村居民的归属感和认同感，为农村注入了新的生机和活力；通过优化社区生态环境，引导农民增加节约意识、环保意识和生态意识，形成爱护环境、节约资源的生活习惯、生产方式和良好风气，营造出一个整洁、安全、温馨的居住环境。可以说，新型农村社区的建设，让农民在一样的土地上，过上了不一样的生活。

三、以改革创新精神深入推进农村社区建设

各地农村社区建设虽然取得了显著成效，但也面临着许多新情况新问题：一些建成的社区承载产业发展的能力较弱，产业和社区相融尚未取得根本性突破；农村居民服务需求更加多样，农村社会事业发展仍显滞后，社会管理和公共服务能力难以适应；[5]农村人口加剧变化，现有的农村劳动力无法满足新型农村社区建设的需要；社区建筑质量良莠不齐等。为此，应主动适应农村经济社会发展新要求、顺应农民群众过上更加美好生活的新期待，以改革创新精神深入推进农村社区建设。

1夯实农村社区建设的产业基础。产业发展是农村社区建设的基础，是社区农民增收的源泉，是实现农民离土不离乡、就业不离家的物质保障。没有产业支撑，农村社区就如同无源之水、无本之木，难以实现可持续发展。新形势下，深入推进农村社区建设，一是要大力发展特色产业。立足当地的资源禀赋、产业基础和市场需求，努力做到宜农则农、宜工则工、宜商则商，以特色优势产业带动社区经济发展，让产业成为农民增收致富的稳定来源和持久动力。二是加快产业园区建设。要把农村社区建设与产业园区建设统筹考虑，加快建设特色鲜明的产业园区，突出专业分工和规模经营，加大对农民工返乡创业政策的支持力度，激发农民群众的创造力，让有能力有意愿的农民走上创业创新之路。三是积极发展劳务经济。以农村社区为依托，大力发展餐饮加工、建筑装修、物流配送等服务业，拓宽劳动力外出就业空间，多渠道增加社区农民收入，逐步实现农民居住在社区、就业在园区和就地就近城镇化。[8]

2提升农村社区公共服务供给水平。基本公共服务是政府主导提供的、旨在保障全体公民生存和发展基本需求的服务行为和手段，涉及义务教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等诸多领域。农村社区建设对农村居民而言，向往的是有品质的城市生活，期盼的是城乡基本公共服务均等化。为农村居民提供优质的基本公共服务，是农村社区建设的应有之义。因此，农村社区应重点抓好医疗卫生、养老托幼、文化体育、社会治安、社会福利、社会救助等公共服务体系建设，大力改善新型农村社区基本公共服务的基础设施，重点是建立优秀师资配备向农村社区义务教育学校倾斜的体制机制，让农村孩子进一步享有义务教育均衡发展的获得感；建立鼓励医务人员向农村社区医疗服务机构流动的体制机制，力争实现农村居民“大病不出县”“小病不出社区”的目标要求。同时要做好农村社区扶贫、社会救助、社会福利、社会养老等服务 ，让农村居民无论是在生活、办事、还是文化娱乐方面，能够和城里人一样有尊严的生活，感受到同等的幸福感和舒适感，实现新型农村社区建设质的飞跃。

3培育适应农村社区发展的新型职业农民。推进农村社区建设，迫切需要能够掌握并运用先进技术、会决策、会经营、懂管理的高素质的农业劳动力。换句话说，现代农业的经营主体不再是传统意义上的“脸朝黄土背朝天”的庄稼人，而是新型职业农民。新型职业农民除了是生产者，还是投资者、经营者、决策者，同时也是市场风险和自然风险的承担者。目前农村劳动力的现状是一群被戏称为“386199”部队，这与新型农村社区建设和发展的要求格格不入。中国社会科学院副院长蔡昉认为，“386199”部队支撑不了现代农业，适应不了现代农业的要求。因此，建设农村社区，核心是要解决好人的问题。为此，一是要通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。[9]二是加大对培育新型职业农民的财政资金投入支持力度，把培育新型职业农民，构建职业农民队伍作为社区工作的重要目标。鼓励农民通过“半农半读”等方式就地就近接受职业教育，努力培养有文化、懂技术、会经营、适应农业现代化的新型农民。三是政府要制定政策措施，引导有志投身现代农业建设的农村青年、返乡农民工、农技推广人员、农村大中专毕业生和退役军人等加入职业农民队伍，为新型农村社区建设输入新鲜血液，提供更多的人力资本支撑。

4树立建设“百年社区”的科学发展观。在农村社区建设中，必须坚持以人为本，充分尊重群众意愿，科学规划，把社区基础设施建设与群众住宅建设同步设计、同步施工、同步投入使用，保障农民入住社区后，就能够享受到便捷、实惠、高效的公共服务，做到生产、生活、生态合一。一是要坚定不移地抓好新型农村社区建设住房质量，在工程招标、投标、质量监督、竣工验收等环节要制定相关的制度并落实到具体人员，严格落实工程质量终身责任制。二是注重工程质量细节，最大限度地减少房屋漏雨、墙体破损，真正建成“百年住宅”。三是在能源短缺，环境日益恶化的当下，推行生态住宅建设势在必行。为此，新型农村社区建设应积极推广使用经济适用、注重节能和体现当地地域特色的住宅楼建设设计方案，做到空间布局合理，房屋美观实用，实现低碳生活。全国建筑技术科学领域首位中科院院士吴硕贤认为，一栋节能建筑和同样一栋不节能建筑相比较，空调能耗可以相差4-5倍。农村社区建筑若能合理采用节能设计，即可轻松获得50%-60%的节能效果。换句话说，农村社区若按生态住宅标准设计建造的话，足可以让一个三口之家一年节能58%、节水25%，每年每户大约可节约1000多元水电费。[10]让农民真正过上低碳而又舒适的生活。

结语

深入推进农村社区建设，是创新农村基层社会治理、提升农村基本公共服务水平、促进城乡一体化建设的关键环节。只有建设好农村社区，才能促进农村经济社会全面协调可持续发展，提升农村居民生活质量和文明素养，构建新型乡村治理体制机制；才能推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

参考文献：

[1]周元武.农村新社区建设是事关城乡一体化发展的重大战略问题[J].湖北社会科学，2013，（7）.

[2]范恒山.新形势下推进城乡统筹发展的若干思考[J].全球化，2015，（ 11）.

[3]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[EB/OL].[2014-02-05].http：∥wenku.baidu.com/link？Url.

[4]龚维斌.社会管理与社会建设[M].北京：国家行政学院出版社，2011∶194.

[5]关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见[N].人民日报，2015-05-31.

[6]农民就地城镇化的一条新路子[N].陕西日报，2014-11-05.

[7]生活服务优先的“群众之家”[N] .陕西日报，2014-11-13.

[8]张贵孝，刘新余，王福选，高玉峰，王旭.旬邑之变[M].陕西人民出版社，2015∶216.

[9]中央农村工作会议在北京举行[N].人民日报，2013-12-25 .

[10]国家行政学院教务部.国家行政学院精品课[M].北京：国家行政学院出版社，2014∶119.

【责任编辑：黎峰】