新形势下深入推进农村社区建设的路径探讨

2016-07-23 14:14张娟娟
理论导刊 2016年7期
关键词:基本公共服务

摘要:农村社区建设是农村社会管理创新的新模式,更是统筹城乡发展的结合点。从近年来陕西各地探索、推进农村社区建设的实践来看,取得了很大成效,但也存在着产业支撑能力不强、公共服务供给水平较低,农村劳动力无法满足社区建设需要等制约因素。为此,必须把加快产业发展,提升社区公共服务供给水平,培育新型职业农民,建设“百年社区”等,作为进一步深入推进农村社区建设的关键举措。

关键词:农村社区建设;统筹城乡;社会管理创新;基本公共服务

中图分类号:D320文献标志码:A文章编号:1002-7408(2016)07-0080-03

基金项目:陕西省社会科学基金项目“推进陕西新型城镇化发展”( 2015WT01 )。

作者简介:张娟娟(1972-),女,陕西白水人,陕西省行政学院讲师,研究方向:城镇化、统筹城乡发展。农村新社区是引入城市社区建设管理的理念,将若干个行政村或自然村进行整合,统一规划建设具有完善的基础设施、健全的公共服务、有效的组织管理和较强的产业就业支撑的农村新型社区。[1]从实践来看,农村社区建设,大大改善了农村基础设施和人居环境,推进了城乡基本公共服务均等化,提升了城乡文明一体化水平,成为社会主义新农村建设的重要内容。与此同时,各地农村社区建设也还存在一些值得注意的问题,本文拟以陕西相关实践为例,对新形势下如何进一步推进农村社区建设略作探讨。

一、我国农村社区建设的发展历程

我国的农村社区建设,是在统筹城乡经济社会发展,建设社会主义新农村的背景下开展的。从到2020年全面建成小康社会的目标要求来看,我国农村社区建设大体需要经过两个发展时期:建设试点时期和深入推进时期。

建设试点时期(2002年—2014年)。改革开放以来,由于全国基本实行家庭联产承包责任制,调动了农民的积极性、主动性和创造性,农村经济获得了较大的发展。但是与快速发展的城市相比,农村的发展仍显滞后。面对日益扩大的城乡差距,2002年党的十六大提出了实施城乡统筹发展的重要方略;十六届三中全会提出“五个统筹”并将“城乡统筹”放在首位,同时提出要开展“农村社区服务”;十六届四中全会确立了“工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展”的政策方针。[2]在统筹城乡发展的基础上,2006年10月,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出:“积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”[3]《决定》首次完整地提出了“农村社区”的概念,明确了农村社区建设的目标和任务。其基本要义就是完善村民自治,建立政府引导、农民主体、社会参与的农村新社区服务发展机制,[4]促进我国农村经济、政治、文化、社会、生态全面协调可持续发展,不断提升农村居民生活质量和文明素养,努力构建新型乡村治理体制机制,在社区建设领域实现城乡统筹发展。2008年党的十七届三中全会提出了“完善农村社会管理体制机制,加强农村社区建设”的要求。2011年进一步提出要“强化城乡社区自治和服务功能”,随着这一系列决策部署的实施,农村社区建设被提到了各级政府重要的议事日程,各地组织开展农村社区建设试点工作,在改善农村基础设施建设、提高农村基本公共服务水平、促进农村经济社会发展等方面取得了显著成效。

深入推进时期(2015年—2020年)。2015年,《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》发布,明确提出农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容,是推进新型城镇化的配套工程,今后要打造一批管理有序、服务完善、文明祥和的农村社区建设示范点,为全面推进农村社区建设,统筹城乡发展探索路径、积累经验。《指导意见》提出农村社区建设的主要工作任务是:完善在村党组织领导下、以村民自治为基础的农村社区治理机制;促进流动人口有效参与农村社区服务管理;畅通多元主体参与农村社区建设渠道;推进农村社区法治建设;提升农村社区公共服务水平;推动农村社区公益性服务;强化农村社区文化认同;改善农村社区人居环境。这标志着我国农村社区建设将迎来一个新的发展时期。到2020年全面建成小康社会的时候,农村社区将成为创新农村基层社会治理,提升农村基本公共服务水平,促进城乡一体化建设的有效载体和平台。

总体看来,加快农村社区建设,有利于推动户籍居民和非户籍居民和谐相处,有利于促进政府行政管理、公共服务与农村居民自我管理、自我服务更好地衔接互动,有利于增强农村社区自治和服务功能,为农民幸福安康、农业可持续发展、农村和谐稳定奠定坚实基础。[5]

二、近年来农村社区建设的实践——以陕西省为例

进入新世纪以来,陕西省高度重视农村社区建设,特别是2013年以来,陕西省在继续抓好21个省级新型农村社区试点建设的基础上,启动了1000个新型农村社区建设。西安市在2014年先期启动108个新型农村标准化社区建设的基础上,决定从2015年开始,利用5年时间,在全市分期分批建设683个农村片区化中心社区,大幅提升农村公共服务城镇化水平。截止2015年,全省共撤并行政村4830个,建成1002个规模适度、设施完善、生活便利、生态宜居的新型农村社区,97万人入住农村新型社区,过上了和城里人一样的生活。

1社区基础设施城镇化。我国城乡基础设施发展不协调,突出表现在城乡水、电、路、气、房等的差距上。现代城市的高楼大厦、车水马龙与落后农村的破败庭院、泥泞小路并存。新型农村社区建设与过去农房建设最大的区别,就是基础设施更加齐全、公共服务设施更加完善。我省各地在农村社区建设中,一是把新型农村社区基础设施与群众住宅建设同步设计、同步施工、同步投入使用。如,咸阳市旬邑县财政年列支专项资金1000万元,整合各类项目建设资金,建设社区道路、交通、供水、排水、电力等基础设施。引导农民按照社区标准建造住房,将“一代人建三次房”改变为“三代人建一次房”。根据群众的承受能力,规划设计不同标准、不同造价的民宅,供群众量力而行,自愿选择。同时根据农村特点,许多地方设计了带有农机具存放、畜禽养殖空间的住房,方便群众生产和生活。二是配套建设公共服务设施。按照建筑面积800—1000平方米的标准建设社区服务中心,不少于2000平方米的标准建设社区文化健身广场。在全省已建成的社区内,幼儿园、小学、卫生室、警务室、便民超市、卫生厕所、垃圾中转站、污水集中处理等公共服务设施一应俱全。社区服务中心一般都设有社会保障、计育卫生、综治调解、科普文化、信息宣传等服务站,依托社区服务中心的平台,各司其职,使社区村民能够享受到方便、实惠、高效的公共服务。

2居民生活服务社区化。农村社区的建立,为居住在一定范围内若干个行政村的农村居民,提供以生活服务优先,集生活、文化、产业和政务四类服务为一体的综合服务载体和平台,有力地推动了政府公共服务向农村延伸,走出了一条符合农村当前实际和长远发展的新路子。一是强化社区服务功能。通过设立公共服务中心,重点抓好医疗卫生、养老托幼、人口计生、体育文教、社会治安、社会福利、社会救助等公共服务体系建设,形成了面对面为群众提供基本公共服务的新型干群关系,让农民不出社区就能办理户口、身份证、建房、申请困难救助等手续。这种做法,有效解决了政府服务农村“最后一公里”和当前农村居民公共服务薄弱的问题。[6]二是发展便民利民惠民服务。推行镇干部、大学生村官坐班制和社区干部轮班制,确保群众到了社区就能找到管事的人,方便群众办事,为群众提供“全天候“的良好服务。三是构建社区长效运行机制。以制度建设为主线,以规范行政行为为重点,以创新工作方式为关键,充分发挥社区的自我管理和行政管理效能。在已建成的农村社区,做到了制度成册,公示上墙;建立了县镇村(社区)上下联动的工作机制;推行服务承诺制度,把为民服务的内容、标准、程序、时限和责任向群众作出承诺,这既是对农村和农民感情的体现,也是执政为民理念的具体落实。

3社区生活方式市民化。当前,不少地方出现了城市越来越繁荣、农村越来越衰败的现象,农村青壮年和人才越来越少,出现了“空心村”“三留守”(留守妇女、留守老人、留守儿童)等问题。留守人口集体活动少,文化娱乐活动单调,缺乏健康积极的群众文化互动场所和平台。[7]农村社区的建立,彻底改变了农民群众祖祖辈辈日出而作、日落而息的传统农耕生活方式,在社区内充分享受和城市居民一样的美好新生活。社区各个组织通过开展农业科技讲座和培训,开阔了农民群众的视野和知识面,提高了农民群众科技致富的能力,拓宽了致富门路;通过建立农家书屋、社区广场和文化活动中心等平台,丰富了农村居民文化生活,增强了农村居民的归属感和认同感,为农村注入了新的生机和活力;通过优化社区生态环境,引导农民增加节约意识、环保意识和生态意识,形成爱护环境、节约资源的生活习惯、生产方式和良好风气,营造出一个整洁、安全、温馨的居住环境。可以说,新型农村社区的建设,让农民在一样的土地上,过上了不一样的生活。

三、以改革创新精神深入推进农村社区建设

各地农村社区建设虽然取得了显著成效,但也面临着许多新情况新问题:一些建成的社区承载产业发展的能力较弱,产业和社区相融尚未取得根本性突破;农村居民服务需求更加多样,农村社会事业发展仍显滞后,社会管理和公共服务能力难以适应;[5]农村人口加剧变化,现有的农村劳动力无法满足新型农村社区建设的需要;社区建筑质量良莠不齐等。为此,应主动适应农村经济社会发展新要求、顺应农民群众过上更加美好生活的新期待,以改革创新精神深入推进农村社区建设。

1夯实农村社区建设的产业基础。产业发展是农村社区建设的基础,是社区农民增收的源泉,是实现农民离土不离乡、就业不离家的物质保障。没有产业支撑,农村社区就如同无源之水、无本之木,难以实现可持续发展。新形势下,深入推进农村社区建设,一是要大力发展特色产业。立足当地的资源禀赋、产业基础和市场需求,努力做到宜农则农、宜工则工、宜商则商,以特色优势产业带动社区经济发展,让产业成为农民增收致富的稳定来源和持久动力。二是加快产业园区建设。要把农村社区建设与产业园区建设统筹考虑,加快建设特色鲜明的产业园区,突出专业分工和规模经营,加大对农民工返乡创业政策的支持力度,激发农民群众的创造力,让有能力有意愿的农民走上创业创新之路。三是积极发展劳务经济。以农村社区为依托,大力发展餐饮加工、建筑装修、物流配送等服务业,拓宽劳动力外出就业空间,多渠道增加社区农民收入,逐步实现农民居住在社区、就业在园区和就地就近城镇化。[8]

2提升农村社区公共服务供给水平。基本公共服务是政府主导提供的、旨在保障全体公民生存和发展基本需求的服务行为和手段,涉及义务教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等诸多领域。农村社区建设对农村居民而言,向往的是有品质的城市生活,期盼的是城乡基本公共服务均等化。为农村居民提供优质的基本公共服务,是农村社区建设的应有之义。因此,农村社区应重点抓好医疗卫生、养老托幼、文化体育、社会治安、社会福利、社会救助等公共服务体系建设,大力改善新型农村社区基本公共服务的基础设施,重点是建立优秀师资配备向农村社区义务教育学校倾斜的体制机制,让农村孩子进一步享有义务教育均衡发展的获得感;建立鼓励医务人员向农村社区医疗服务机构流动的体制机制,力争实现农村居民“大病不出县”“小病不出社区”的目标要求。同时要做好农村社区扶贫、社会救助、社会福利、社会养老等服务 ,让农村居民无论是在生活、办事、还是文化娱乐方面,能够和城里人一样有尊严的生活,感受到同等的幸福感和舒适感,实现新型农村社区建设质的飞跃。

3培育适应农村社区发展的新型职业农民。推进农村社区建设,迫切需要能够掌握并运用先进技术、会决策、会经营、懂管理的高素质的农业劳动力。换句话说,现代农业的经营主体不再是传统意义上的“脸朝黄土背朝天”的庄稼人,而是新型职业农民。新型职业农民除了是生产者,还是投资者、经营者、决策者,同时也是市场风险和自然风险的承担者。目前农村劳动力的现状是一群被戏称为“386199”部队,这与新型农村社区建设和发展的要求格格不入。中国社会科学院副院长蔡昉认为,“386199”部队支撑不了现代农业,适应不了现代农业的要求。因此,建设农村社区,核心是要解决好人的问题。为此,一是要通过富裕农民、提高农民、扶持农民,让农业经营有效益,让农业成为有奔头的产业,让农民成为体面的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。[9]二是加大对培育新型职业农民的财政资金投入支持力度,把培育新型职业农民,构建职业农民队伍作为社区工作的重要目标。鼓励农民通过“半农半读”等方式就地就近接受职业教育,努力培养有文化、懂技术、会经营、适应农业现代化的新型农民。三是政府要制定政策措施,引导有志投身现代农业建设的农村青年、返乡农民工、农技推广人员、农村大中专毕业生和退役军人等加入职业农民队伍,为新型农村社区建设输入新鲜血液,提供更多的人力资本支撑。

4树立建设“百年社区”的科学发展观。在农村社区建设中,必须坚持以人为本,充分尊重群众意愿,科学规划,把社区基础设施建设与群众住宅建设同步设计、同步施工、同步投入使用,保障农民入住社区后,就能够享受到便捷、实惠、高效的公共服务,做到生产、生活、生态合一。一是要坚定不移地抓好新型农村社区建设住房质量,在工程招标、投标、质量监督、竣工验收等环节要制定相关的制度并落实到具体人员,严格落实工程质量终身责任制。二是注重工程质量细节,最大限度地减少房屋漏雨、墙体破损,真正建成“百年住宅”。三是在能源短缺,环境日益恶化的当下,推行生态住宅建设势在必行。为此,新型农村社区建设应积极推广使用经济适用、注重节能和体现当地地域特色的住宅楼建设设计方案,做到空间布局合理,房屋美观实用,实现低碳生活。全国建筑技术科学领域首位中科院院士吴硕贤认为,一栋节能建筑和同样一栋不节能建筑相比较,空调能耗可以相差4-5倍。农村社区建筑若能合理采用节能设计,即可轻松获得50%-60%的节能效果。换句话说,农村社区若按生态住宅标准设计建造的话,足可以让一个三口之家一年节能58%、节水25%,每年每户大约可节约1000多元水电费。[10]让农民真正过上低碳而又舒适的生活。

结语

深入推进农村社区建设,是创新农村基层社会治理、提升农村基本公共服务水平、促进城乡一体化建设的关键环节。只有建设好农村社区,才能促进农村经济社会全面协调可持续发展,提升农村居民生活质量和文明素养,构建新型乡村治理体制机制;才能推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

参考文献:

[1]周元武.农村新社区建设是事关城乡一体化发展的重大战略问题[J].湖北社会科学,2013,(7).

[2]范恒山.新形势下推进城乡统筹发展的若干思考[J].全球化,2015,( 11).

[3]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[EB/OL].[2014-02-05].http:∥wenku.baidu.com/link?Url.

[4]龚维斌.社会管理与社会建设[M].北京:国家行政学院出版社,2011∶194.

[5]关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见[N].人民日报,2015-05-31.

[6]农民就地城镇化的一条新路子[N].陕西日报,2014-11-05.

[7]生活服务优先的“群众之家”[N] .陕西日报,2014-11-13.

[8]张贵孝,刘新余,王福选,高玉峰,王旭.旬邑之变[M].陕西人民出版社,2015∶216.

[9]中央农村工作会议在北京举行[N].人民日报,2013-12-25 .

[10]国家行政学院教务部.国家行政学院精品课[M].北京:国家行政学院出版社,2014∶119.

【责任编辑:黎峰】

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