推进新型城镇化的路径选择

王亲玲

摘要：我国城镇化已入新型城镇化的发展阶段。本文以陕西省新型城镇化实践为例，从规划引领新型城镇化健康发展、构建科学合理的现代城镇体系、依托主导产业带动进城人口就业创业、促进农业转移人口市民化、加快推进基本公共服务均等化、建设生态人文的特色宜居美好家园和创新推进新型城镇化发展的体制机制等方面，总结提出了加快我国新型城镇化发展的路径。

关键词：新型城镇化；陕西省；城乡一体；基本公共服务；体制创新

中图分类号：F299.274.1文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）08-0080-04

城镇化是工业化发展到一定阶段的必然产物，也是新的发展时期我国推进经济社会持续发展的强大动力，成为进一步深化改革的战略选择。[1]当前，我国城镇化已经开始从自发、单一、粗放的发展方式，加快向以人为核心，以城乡一体、产城互动、集约节约、生态低碳等为基本特征的新型城镇化的根本转变。国内外学者对我国传统意义上城镇化存在的突出问题、新型城镇化特征和如何推进新型城镇化等问题从不同侧面进行了深入研究，但目前学界对于如何形成一个切实可行、科学系统的操作路径尚未达成共识，加快推进新型城镇化还需要进一步探索和实践。本文以陕西城镇化实践为例，试图探索总结出一条科学的推进路径，为我国全面推进新型城镇化提供有益借鉴。

一、规划引领新型城镇化有序健康推进

新型城镇化建设是一个十分复杂长期的系统过程，不可能一蹴而就，城镇建设中，需要规划的战略引领和刚性控制。城镇规划是协调城镇体系、产业布局、人口集聚、设施配套和资源环境承载等有机统一，实现城镇更高质量和更好效益发展的重要保证。推进新型城镇化，必须尊重和顺应城镇发展规律，统筹空间、规模、产业三大结构，注重长期与短期相结合，全盘与局部相衔接，构建层次分明、定位清晰、功能互补的规划体系，为城镇科学发展谋划“成长坐标”。陕西在推进新型城镇化中，结合《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》《西部大开发“十二五”规划》及《陕甘宁革命老区振兴规划》等国家战略规划，加强对全省城镇化合理布局，依据城市资源环境承载能力，合理划定各类开发边界，先后编制完成了陕西省城镇体系规划、“十二五”城镇化发展规划、新型城镇化规划（2014-2020年）等一系列战略规划，形成了相对完善的城镇化规划体系。根据城镇化总体规划，在全省构建以特大城市和大城市为依托，中小城市、县城为重点，小城镇、新型农村社区为基础的新型城镇体系，形成“一核、两轴两带、三走廊、四极”的城镇群格局。[2]以总体规划为基础，进一步编制了《关中城市群建设规划》《西咸一体化建设规划》，以及宝鸡、汉中、商洛等城市总体规划、83个县城乡一体化建设规划、43个县城发展规划、35个重点示范镇和31个文化旅游名镇（街区）规划、102个县域村庄布局规划、1000个新型农村示范社区规划等，为全省城镇化科学布局有序推进绘制了蓝图。截至2015年底，全省城镇总体规划覆盖率达到95%。[3]

在规划关系处理上，应将城镇化规划纳入经济社会发展总体规划之中，与城乡建设规划、土地利用规划以及各类专项规划有机衔接，协调一致，从根本上杜绝各类规划相互矛盾、互不衔接、空间坐标冲突等现象。在实施上，要强化规划的刚性约束，加强对规划执行的监督，落实责任追究，杜绝不按法定程序随意干预和变更规划的做法，做到“一张蓝图绘到底”，确保规划的法定性、权威性和稳定性。当前，陕西正在加快实施规划的多规融合试点，推动经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划等“多规合一”，将形成一个市县一本规划、一张蓝图，全域管控。[2]在规划实施中，要重视规划的引领、约束和调控作用，决不因领导人个人意志或领导班子变化而随意改变，确保规划实施的严肃性，为新型城镇化可持续发展提供依据。

二、构建科学合理的现代城镇体系

从国际经验看，大多数发达国家在积极发展大城市的同时，非常注重中小城市的培育和壮大，努力实现大中小城镇协调发展。因此，我国推进新型城镇化，应尊重城镇化发展规律，因地制宜地构建从大中城市到县城、小城镇，再到新型农村社区的互促共进的城镇体系，完善提升基础服务设施功能，提高承载能力，容纳更多的农业转移人口进入城镇就业生活。

陕西在推进新型城镇化中，确立了“建好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”的总体思路，[4]构建层级完善的城镇体系，全面提升城镇化综合承载能力。在建好西安方面，以打造国际化大都市为目标，充分发挥西安在区位、科教、产业等方面的优势，加快推进西咸一体化，辐射关中城市群建设，引领大西北发展。把西咸新区作为西咸一体化的关键、关中—天水经济区新增长极和国家新型城镇化范例，构建现代田园城市空间格局，实现了保护耕地和提高人口承载力的双重目标。在做美城市方面，选择全省基础和发展潜力较好的城市重点支持，将宝鸡打造成为关中—天水经济区次核心城市，榆林、汉中、渭南发展成为百万人口省际区域性中心城市，发挥中心城市集聚、辐射和示范效应，形成支撑和带动城镇化发展的重要增长极。在做强县城方面，从城镇规划、道路交通和市政公用设施、公共服务设施、居住环境、城镇管理等方面入手，着力提升县城整体实力和水平。出台《关于加快县城建设的意见》，在全省选取43个县重点支持建设，打造成为城镇化人口的重要聚集地。在做大集镇方面，在原有107个重点镇建设基础上，进一步遴选35个重点示范镇和31个文化旅游名镇（街区），按照标准化、模块化方式打造市政基础设施、公共服务设施和保障性住房配套完善的城镇新区。截至2015年底，35个省级重点示范镇累计完成投资479.12亿元，镇区面积扩大68.9平方公里，吸纳进镇人口51.5万人；31个文化旅游名镇完成投资81.91亿元，累计接待旅游人数3117.86万人次，实现旅游收入127.84亿元。[3]在做好社区方面，建设新型农村社区，完善基础服务设施功能，把农村打造成为基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化的农民幸福家园。从2013年起，在全省培育建设1000个新型农村示范社区，截至2015年底，累计建成新型农村社区872个。[2]通过构建完备的城镇体系，不断拓展城镇规模和功能，承载能力大大提升，为农业转移人口进城生产生活提供了有力支撑，奠定了新型城镇化的坚实基础。

在经济发展步入新常态的历史条件下，根据中央城市工作会议精神，陕西省进一步明确了未来一段时期城镇工作的总体要求和主要任务，即：始终坚持以人民为中心的发展指导思想，坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，自觉遵循“一尊重、五统筹、五特性”的城市发展思路，坚持“城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当”的发展方式，深化城市综合改革、完善城市服务功能、优化城市生态环境、提高城市治理能力、实现城市宜居宜业，努力推进以人为核心的新型城镇化，确保到2020年全省城镇化率达到60%以上。

三、依托主导产业带动进城人口就业创业

新型城镇化的首要任务是发展城镇居民赖以生存和依托的产业。按照“四化同步”要求，以工业化理念改造提升传统产业，着力加强城镇主导产业的培育和聚集，[4]高起点建设工业、商贸物流、现代农业等基地园区，形成各类产业的支撑平台和聚集地，通过产业发展提供更多的就业岗位和创业机会，努力为进城新市民提供能够稳定就业的机会和可靠的收入来源。

陕西坚持以产业发展带动新型城镇化，根据全省不同区域资源禀赋和发展状况，错位协调发展特色优势产业。在产业结构上，坚持以加快工业化为目标，以园区、基地为载体，推动优势主导产业和战略性新兴产业发展；促进农业规模化生产、品牌化经营，不断提高农业生产效益；持续发展物流、租赁、运输、建筑等生产性服务业和商贸、餐饮、宾馆、养老等生活性服务业，积极扶持金融、电商、文化旅游等现代服务业。“十二五”末，陕西以轻工、纺织、建材等为代表的传统产业转型升级，以电子信息、新能源汽车、航空航天、现代服务业为代表的新支柱产业不断壮大，非能源产业增长13%，高新技术产业增长25.9%，多点支撑、多元带动的产业格局正在形成，为城镇化注入了强劲动力。[5]在产业布局上，关中城镇群突出发展先进制造业、战略性新兴产业、现代农业和现代服务业。陕南三市依托三大循环经济产业核心聚集区，打造十大循环经济产业链，加快建设国家级循环经济示范园区。陕北地区以建设世界一流能源化工基地为目标，推进资源深度转化，高标准构建十大产业链条。[2]通过推动产业发展，吸引农业转移人口离农就业，大大加快了全省新型城镇化进程。

四、促进农业转移人口市民化

农民市民化是新型城镇化以人为核心的具体体现，其前提首先是农村人口向城镇实现稳定的就业居住。通过转移和减少农业人口，一方面更好地改善继续留在农村人口的生产生活条件；另一方面扩大城镇人口数量，集中改善生产生活条件，改变生活方式，从而最终实现城乡全面小康目标。

为解决城镇化人口聚集难问题，陕西采取有力措施，大力推动农村人口向城镇聚集，促进农业转移人口市民化，加快了新型城镇化步伐。一是实施避灾扶贫移民搬迁，对省内秦巴山区、白于山区、黄河沿岸土石山区和渭北旱塬等重点区域280多万人口就地或异地搬迁，集中安置到生活设施完备、发展条件良好的城镇、移民新村和新型农村社区。截止2015年底，全省累计38万户134.1万人搬离原地集中居住生活。[3]二是鼓励有条件农民进城落户，把中小城市和小城镇作为农民进城的重点容纳地，放宽落户条件，暂时保留“三地”，让搬迁群众“稳得住、能致富”。从2010年起用5年时间实现600万农村居民到城镇落户，并规划到2020年将进城落户人口提高到1000万人。截至2015年底已实现615万农村居民成为新市民，加快了城镇化进程。[3]三是积极推进保障性安居工程建设，建立覆盖不同收入群体的保障性住房供应体系，使更多在城镇生活的居民住有所居。“十二五”期间，财政累计投入954亿元，带动社会和企业投入2387亿元，建设各类保障性住房148.7万套，227.2万户城镇中低收入家庭住房困难得到解决，保障房建设始终走在全国前列。[3]

促进人口向城镇聚集，当前面临的首要瓶颈是城乡二元户籍制度问题。由于户籍制度的限制，进城新市民还不能享受到均等的教育、医疗、保障、就业等基本公共服务。为此，要进一步推进户籍制度改革，逐步消除附加在户籍上的基本公共服务供给不平等问题，同时下大力气解决就业，不断加强对转移人口融入城镇的素质提升，从而实现人口在城乡之间、城市之间自由流动和就业生活。为使农业转移人口真正地融入城镇，陕西正在加快户籍制度改革，对实际居住在城镇、暂不具备进城落户条件或暂不愿迁转户口的农民和流动人口，实行“居住证”制度，推动以常住人口为依据，统筹考虑在劳动就业、子女教育、公共卫生、住房租购、社会保障等方面需求，为进城人口真正市民化创造条件。

五、加快推进基本公共服务均等化

完善的公共服务体系，有利于提高城镇新市民的生活质量和品质、增强城镇社会的内在稳定性，促使进城农民真正从心理上融入城镇发展。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡和城乡一体的城镇化新阶段，但城乡基本公共服务还有较大差距，农村公共服务不仅总量短缺、供给不足、质量不高，而且供求结构不合理，层次和优化度不高，总体功能、效率较低，供求矛盾突出。实现基本公共服务均等化，政府部门就要将促进城乡之间基本公共服务供给均等化放在首位，加大公共财政支出结构调整，扩大基本公共服务财政支出，让进城居民能够在城镇里“住有所居”“学有所教”“老有所养”“劳有所得”“娱有所乐”“病有所医”，充分享受到城镇现代化的公共基础设施和服务，[6]真正实现进城农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区，实现生产生活方式的根本转变。

陕西在推进新型城镇化实践中，以改善农村生产生活条件为重点，以实施民生项目为载体，积极构建“城市—片区—社区”三级公共服务体系，较好地实现了基本公共服务均等化。一是建立公共财政投入长效机制。大力提升基本公共服务水平，确定每年新增财力的80%和财政支出的80%用于民生建设，保证投入资金来源的稳定和可持续。“十二五”期间，全省民生投入资金累计14777亿元，是“十一五”的2.67倍，年均增长15.8%，促进了城乡基本公共服务的改善。[3]二是积极实施民生工程项目。先后推出“民生八大工程”“民生十大工程”，涵盖“促进就业、收入倍增、全民社保、教育提升、卫生健康、文化惠民、保障住房、消除贫困、改善环境、服务生产”十大领域100类基本民生建设，在推进民生项目实施中，把完善提升城乡基本公共服务落到实处，取得成效。三是加大普惠性民生项目投入。把公共财政投入向普惠性民生项目倾斜，完善覆盖全省城乡居民的社会保障体系，推进保障性住房建设，支持就业、卫生、教育和文化等社会事业发展，不断提高全社会民生保障标准。四是大力提升农村基本公共服务水平。以农村为重点，积极推进城镇基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村辐射，促进了城乡基本公共服务同步提升。特别是按照小城镇标准，推进融基础设施、公共服务、产业聚集、商贸物流、生态环保于一体的新农村特别是新型农村示范社区建设，使生活在农村从事农业生产的农村居民享逐步受到城乡同质化的生活质量。

六、建设生态人文的特色宜居美好家园

生态文明和文化传承是新型城镇化的基本要求，也是实现城镇可持续发展的重要保障。新型城镇化推进过程中必须兼顾文化特色和生态气息，在保护历史文脉、地域风貌特征和自然生态环境的基础上推进新型城镇化，使进城新市民能够拥有一个良好的居住和空间环境、良好的人文社会环境、良好的生态环境、清洁高效的生产环境。[6]

在生态文明方面，要将生态文明的理念融入城镇化的全过程，推进城镇集约发展，更加重视生态安全，控制开发强度，提高人口密度，节约利用土地、水、能源等资源，大力发展绿色农业、绿色能源、绿色建筑等，推动城镇低碳建设，保护自然生态，提升城镇生态文化气息，“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。[7]陕西在推进新型城镇化中突出抓好生态环境保护，不断优化与调整城镇空间结构和功能布局，推进节能减排和环境保护。促进资源能源集约节约高效利用，加快发展节能环保产业，提高“三废”处理和工业、建筑节能环保水平。畅通城市水系，统筹考虑生活、生产和生态用水，推广西咸新区“海绵城市”试点经验，促进城镇内外部水系连通循环、互为补充；通过“生态修复、城市修补”来扩大城市绿地，努力形成“城在林中、林在城中、人在绿中”的人居环境，实现人与自然和谐相处。

在文化传承方面，要从根本上抛弃以经济利益为导向的大拆大建，更多地从城镇文化传承和城镇记忆延续的角度，摸清需要保护与传承的物质和非物质传统文化遗产底数，划出保护的“红线”，在规划建设中融入自然、传承文化、保持风貌上提高标准，保护和弘扬传统优秀文化，延续城镇历史文脉，特别是对历史文化街区、历史建筑、传统建筑、传统村落以及历史环境的保护，注意保留原始风貌，以提高城镇化的文化特色和内涵，实现传统文化和现代文明有机结合，形成独具特色的新城镇。陕西在推进新型城镇化过程中，统筹考虑文化传承和历史风貌，统筹推进城镇建设与大遗址保护、文化旅游名镇建设、传统古村落保护，尽最大努力保护城镇的地方特色和传统文化，建设富有文化底蕴、地域特色鲜明的新型城镇。如对31个文化旅游名镇（街区）保护建设，累计实施项目946个，完成投资81.91亿元，[3]促进了基础设施完善和功能提升，文化特色得到较好保护和延续，并带动了旅游产业的快速发展。

七、创新推进新型城镇化发展的体制机制

城镇化的健康可持续发展离不开对束缚经济社会发展的体制制度的改革，离不开体制机制创新。我国过去30多年城镇化的快速发展与体制创新密不可分，存在的矛盾和问题也与体制机制的不完善直接相关。[8]今后一段时期推进新型城镇化健康发展，必须进一步加大思想解放的力度，以重点领域为突破，通过体制机制的不断创新，着力破解土地、资金、管理等瓶颈制约，以确保新型城镇化顺利推进。

在解决用地问题上，由于土地资源的稀缺性和不可再生性，而城镇化进程中又需要大量的建设用地来保障，因此要切实提高城镇建设用地利用效率。既要确保城镇化基础设施建设项目落地实施，又要集约节约使用土地，防止无计划、无节制地随意扩张，提高单位面积土地的承载力，发挥土地的最大效益。陕西坚持在新型城镇化中统筹全省土地资源，切实保护耕地，划定生态红线，积极盘活存量用地，严格执行土地增减挂钩政策，提高建设用地集约使用水平，既保障了城镇建设用地需求，又守住了土地红线。全省城镇建成区面积2010—2014年5年间增加了4256.48平方公里，①基本达到了占补平衡。

在解决资金问题上，城镇化建设所需资金数额庞大，单靠政府单一投资很难实现。因此，要创新投融资模式，通过设立城市发展专项资金等举措，支持市县政府推进基础社会资产证券化，进一步发挥好城投公司融资平台作用。积极推广PPP融资模式，撬动吸引金融、社会和个人资本投资城镇化建设。陕西把城镇建设项目纳入全社会固定资产投资规划和年度计划，注重运用财政资金撬动金融、社会以及个人资本，通过BOT、TOT、BT等多种方式，利用社会力量和民间资本参与城镇建设和管理。全省35个省级重点示范镇每年每镇由省级财政支持1000万元，连续支持5年，引导各级配套资金和社会资金投入建设。[9]从2013至2015年，31个文化旅游名镇（街区）建设工作省级财政每年给予每镇500万元资金专项支持。[10]移民搬迁和保障房建设由省财政和省属国有企业注资成立公司，向金融机构和社会融资，较好地解决了资金紧缺问题。

在城镇管理上，近年来，随着城镇化的快速推进，城镇管理不可避免出现一些问题，主要表现在：一是公共设施投资不断加大，而城镇的服务功能却相对不足，交通拥堵、停车困难、空气污染、排水不畅等“城市病”在一些城镇有蔓延之势。二是管理队伍庞大，但管理方式粗放、效能低下，“脏、乱、差”现象在一些城镇比较突出。[4]三是农民变居民以及大量农民进城务工等新情况，使得城镇管理出现了很多不适应，甚至产生了一些管理盲区。城镇管理是提升新型城镇化质量的重要保证。陕西在新型城镇化中，注意整合各类管理资源，理顺管理机制，实施精细化管理，实施“互联网+城市管理”，咸阳、杨凌、渭南等智慧城市建设加快推进并积极向全省各城镇拓展，推进执法重心下沉，大力解决交通拥堵、市容不整、停车难和噪音、内涝等各类城市病。强化城乡社区服务，逐步建立主体多元、设施配套、功能完善、内容丰富、队伍健全、机制合理的社区服务体系。“十二五”期间从2013年起连续3年全省累计招收城镇社区专职人员7000多名，社区管理服务能力大大加强。②深入开展卫生城市、森林城市、文明城市等创建活动，优化了生态与人文环境，使城市品位不断提升。

注释：

① 根据2010-2014《陕西统计年鉴》数据汇总计算所得。

② 根据2014、2015年省政府工作报告和2015年省民政厅公布数据汇总而成。

参考文献：

[1]中国金融40人论坛课题组.加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与政策建议[J].中国社会科学，2013，（7）.

[2]陕西省人民政府.陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）[EB/OL].[2014-9-23].http：//www.sndrc.gov.cn.

[3]杨静，王睿.陕西城镇化率达到53.6%[N].陕西日报，2016-01-28.

[4]中共中央，国务院.国家新型城镇化规划（2014-2020年）[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/2014-03/16/c_119790653.htm.

[5]娄勤俭.2016年陕西省人民政府工作报告[EB/OL].[2016-1-24].http：//www.shaanxi.gov.cn /0/103/11362.htm.

[6]倪鹏飞.新型城镇化的基本模式、具体路径与推进对策[J].江海学刊，2013，（1）.

[7]中央城镇化工作会议公报.[EB/OL].http：//news.

xinhuanet.com/video/2013-12/14/c_125859839.htm.

[8]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报， 2013，（1）.

[9]陕西省人民政府关于加快重点示范镇建设的通知（陕政发〔2011〕33号）[EB/OL].http：//www.shaanxi.gov.cn/0/103/8460.htm.

[10]陕西每年安排1.55亿支持31个文化旅游名镇建设[EB/OL].http：//www.sxdaily.com.cn/n/2013/0718/c362-5176947.html.

【责任编辑：黎峰】