简政放权视阈下地方政府的自利性行为及其规制之道

罗敏

摘要：实现社会公共利益最大化、为社会提供公共物品、使社会治理走向善治，是政府职能的核心内容，也是政府公利性的重要体现，更是构建法治型政府的本质属性。与此同时，政府也是一个理性“经济人”，难免会追求自身利益的最大化，即存在着自利性行为。全面深化改革的关键期，一方面，简政放权背景下地方政府享有更多的自主决定权；另一方面，地方政府自主决定权增加后，受利益驱动，必然产生乃至扩大不合理的政府自利行为。充分了解地方政府自利性行为的基本特征和表现形式，提出行之有效的规制方法尤为重要。法律规范、道德规范、技术规范三者并举是规制地方政府不合理自利行为的关键。

关键词：简政放权；地方政府；自利性；行为规制；公共利益

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）08-0027-06

引言

改革开放以来，政府简政放权变革在全国范围内推行，成为我国行政改革的重大议题。简政放权，顾名思义，是指精简政府现有的机构，把行政审批权、经营管理权下放给下一级政府、社会和市场，扩大市场自主经营权，以增强市场的活力。孟德斯鸠曾经指出：“有权力的人使用权力，一直到遇有界限的地方才休止，不受制约的权力必然腐败。”[1]国家权力下放的初衷不是产生扩大不合理的政府自利性行为，而是聚焦于更有效的社会资源的利用以及推动灵活性更强的社会组织的发展，从而提升政府整体的绩效。公共权力是诱发地方政府不合理自利性的重要动因，即马克思认为的两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力；另一种是政治权力，也即国家的权力。[2]我国经济体制从计划经济逐步走向市场经济，财政体制逐步由集权型向分权型迈进，使地方政府财政支出逐步享有了更多的自主支配权，一方面这种制度的出现给地方经济的发展提供了源源不断的动力，促进了我国经济的持续增长与繁荣；另一方面国家权力的下放使得地方财政过度的自利导致了地方与地方之间的住房、教育、医疗、社会保障等公共服务水平的较大差异，使得资源配置相差甚远，贫富差距越拉越大。

政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，还具有为自身组织生存和发展创造条件的属性。[3]社会主义市场经济体制下，“强政府”和“强市场”的现代市场经济模式越来越凸显，在这种现代市场经济模式的助推下，地方政府与生俱来的自利性行为极易暴露。一方面，地方政府的合理自利确实能够给当地经济的持续增长与繁荣带来红利，为社会提供更优质的公共物品和公共服务；另一方面，超出合理范围之外的政府自利极易导致政府组织或政府个别官员的腐败，致使行政权力的滥用、行政不作为、选择性执行等现象大量产生，最终可能破坏正常的市场经济秩序，从而导致“市场失灵”，甚至“政府失灵”。因此，理性辩证地看待地方政府自利性行为，是行政权力改革成败的关键。

一、地方政府自利性行为的基本特征

政府作为社会公共物品的提供者、社会公共事务的管理者、社会市场秩序的维护者、外在效应的消除者，体现的是政府公利性的职能属性。但是，政府也有为自身组织生存与发展创造有利条件的另一种属性，即政府的自利性。因此，正确充分地认识政府自利性行为的基本特征是当前简政放权背景下政府自利性行为研究的重要依据。

（一）客观的合理性

人类的自利性与几乎所有的动物一样，都是与生俱来的的本质属性。一般来说，公民个人或者部门组织的一切社会行为都源自于对利益的追逐，换言之，追逐利益是公民个人或者部门组织社会行为活动的最根本的动力因素。拉斯韦尔在回答什么是“政治人”时说，政治人就是将自己的私人动机移置到公共目标上，改头换面为社会所承认的公共利益的形式，私人动机通过这种形式得到了实现。[4]因此，人们追逐利益是本能的、永恒的、不可避免的，它不会因为外在社会环境因素的改变或者人们社会角色的改变而放弃追求利益。除非给予足够的激励，保证忠诚的政策执行者与执行者们的价值观、偏好、利益诉求更相吻合，否则政策执行者们不会自动地将政策目标转化为结果。[5]基于这种认识，地方政府及其部门组织追求自身利益，在一定意义上说，也是合情合理、无可非议的，实际上政府的公利性行为没有利益支撑是非理性的，很难长久地持续稳定。

（二）来源的从属性

在现代社会中，政府行为一般是以公共利益为服务目标，尽管政府的自利性行为具有客观的合理性，但是政府在社会中的角色不同于一般的社会组织，它的公权力是人民赋予的。因此，它是建立在对人民负责的原则上的，它的一切行为都要受到人民的监督。从政府公利性的角度来说，政府的一切行为都必须以实现社会的有序发展和社会的公平正义为总目标，切实保障全体社会成员共同享有社会发展带来的成果。相比较而言，政府的自利性行为，是非本质的，也就是说它是公利性的衍生物。政府行为以人民的利益为重要行动指南，就其本身而言，政府组织以及政府部门成员都是由社会公民组成的，也是社会公民的一部分，而政府的自利性行为是政府公利性行为的重要组成部分，即政府自利性行为具有从属性。当政府的自利性行为与社会的公共利益发生矛盾时，此时的政府自利性行为必须服从于社会的公共利益，而不能凌驾于社会公利之上，与此同时，政府要保证其不受侵害。从某种层面上来说，政府公权力的滥用是导致政府自利超越政府公利的重要原因，政府过度的自利必然使得政府公权力遭受威胁，政府公信力降低甚至丧失。简政放权以来，政府机构的改革、部门的合并、职能的转变，无形当中都与各种利益相关联。一方面，大部制改革是为了减少冗余的部门，更好地实现公利。但是部门与部门之间的合并并非一拍即合，而是诸多利益的博弈过程，比如领导不愿意部门的合并，怕失去自己“一把手”的地位，这就造成大部制“截留”的自利性现象。另一方面，部门之间交叉性的业务，如果合二为一，既提高了政府的办事效率，又节约了大量的社会资源。但是，部门之间会在“权属”问题上争执不休，原因是面对可观的收益，谁也不愿意退出这场经济利益的博弈。也就是说，地方政府的自利性行为是从属于公利性的隐性表现，它来源于公利性，且被认为是公利性的派生。

（三）法律的制约性

俗话说：“上有政策，下有对策”。这种现象本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种博弈过程。[6]上级政府作为政策制定主体，其制定政策是从其管辖范围的整体利益出发，尽管政府的自利性行为是客观存在的且具有合理性，但是下级政府的自利性行为追求的是局部利益，因而这种局部利益必须受法律的制约，不能让其恣意扩张，不受法律制约的自利势必造成私欲的膨胀，最终会损害社会的公共利益。因此，政府的自利性行为必须受法律的制约，这也是政府自利性行为的基本特征之一。法律对于政府自利性行为的制约应该把握两个原则：一是适度原则。在法律允许的有限范围内，政府合情合理的自利性行为，人们应该给予肯定与支持，这样才有利于政府组织及其部门成员更加有效地为人民服务，进而促进社会的有序发展，如建立公开透明的“收费清单”，收费项目实行明码标价。二是补偿原则。当政府的自利性行为与公利性行为发生冲突的时候，政府的自利性必须让位于公利性而使政府的自利受到损害，对此，如果长时间不重视，那么政府组织及部门成员可能就会巧立名目为一己私利而损害社会公利。因此，政府既不能不顾自身合理的自利，也不能不重视社会公利，二者受损时必须都给予相应的补偿。

（四）必然的扩张性

“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”。社会公民个体或者组织群体都会尽最大的可能不断地扩张自身的利益，追求自身利益的最大化，这就是人类主要的社会活动。自利性最基本的特征就是具有扩张性。在资源与空间以及其他利益的纷争过程中，冲突和矛盾较量不断，公平和正义仅仅依赖良知是永远不够的，往往需要在利益的博弈与较量中获得。政府的自利性行为尽管是从属性的，但是理应受到合法合理的控制，政府所拥有的行政权力一旦失去了制衡，便会导致“权力创租”“权力寻租”“权力抽租”等违法乱纪的乱象，而此时政府自利性行为的扩张便成了“理所应当”。现阶段，我国简政放权体制还不完善，政府职能转变过程比较复杂，而政府办事通常是“成本高，效率低”，在扩大化办事成本的条件下，巧立名目的收费单、弄虚作假的报账单、欺上瞒下的罚款单就成了政府自利性行为扩张的必然结果。

二、地方政府自利性行为的表现及危害

正如兴起于西方的公共选择理论所描述的一样，就人的本质而言，人人都有自利性行为的倾向，都会追求自身利益的最大化，他们称之为“理性经济人”。那么，地方政府在公共事务管理过程中追求自身的利益，只要是不违背国家宪法的，都是“天经地义”的，因为合法合理的政府自利性行为对地方政治民主、经济发展、文化进步、社会和谐具有积极的推动作用。但是，我们必须承认，每一枚硬币都有双面。地方政府在利益的强烈诱使下，难免会站在维护自身利益的角度思考，而对社会、市场甚至个人进行直接的或者间接的过度干预和介入，从而导致地方政府实有的权力不规范、应有的职能不合理。

（一）地方政府的自利性行为导致地方政府实有权力不规范

地方政府的实有权力简单来说，即政府在公共事务管理过程中实际拥有的权力。正如马克思所说：“人们为之奋斗的一切，都与他们的利益有关。”[7]政府也会从自身的根本利益出发对社会、市场、个人进行利己的介入或干预，进而导致地方政府实有权力不规范。

1.地方政府权力越位。地方政府的公共权力在各种背景下，挖空心思、巧立名目地涉足社会不同竞争性经济领域，热衷于用手中的行政权力去替代市场机制的作用。例如用纳税人的钱去补贴国有企业，让其与民营企业竞争，或使用直接的或间接的手段限制民营企业的发展，甚至是政府自己投资创办老百姓戏称的“常委企业”，即由地方政府主要领导干部亲自挂帅，担任企业重要岗位“一把手”。然而，这样的“常委企业”是为了加快当地经济的发展造福一方百姓，还是地方政府利用手中的权力，让老百姓为这样的企业服务？按照我们今天所熟悉的“利益决定论”，恐怕只能是后者。作为“条条”的政府职能部门和作为“块块”的地方政府之间经常出现利益摩擦，当上级政府拥有“条条”的职能部门遇上下级政府没有此“条条”职能部门的时候，下级政府往往会采取以权“谋公”的策略，其实质是实现自身的利益。新时期，市场经济条件下政企不分，中央权力与地方权力划分不明确，搞权力保护主义、走市场封锁道路，无疑既挫伤了大众创业、万众创新的积极性，又阻碍了地方经济的发展。

2.地方政府权力错位。体制机制的改革与创新，归根到底还是解决权力的分配与使用问题。政治权力产生于经济权力之中，并由经济权力所决定，同时政治权力又对经济权力具有极大的反作用。[8]地方政府利用政治权力来维护和扩大化自己的经济权力，包揽社会一切事务，也就是人们所说的“大政府，小社会”现象，一方面这样的权力错位抑制了社会组织、公民社会的有序发展，另一方面在实践过程中会出现“什么都管，什么都不管”的错位乱象。政治权力与利益有着密切的关系，其一，政治权力可以根据权力部门自身的利益倾向造成一定的社会利益倾斜；其二，政治权力介入市场经济活动，必然会导致不等价的商品交换，交换的最终目的是为权力所有者谋求一己私利，偏离了为公共利益服务的价值取向，也就是我们通常所说的权力错位；其三，政治权力也是政党与政党之间、中央政府与地方政府、上级与下级之间利益争夺的“博弈过程”，权力分配不均衡极易造成组织间的利益矛盾与冲突。

3.地方政府权力缺位。改革开放几十年来，城市富裕起来并逐步进入了小康社会，但是我国一些农村地区却仍然挣扎在温饱线上。一方面，中央政府下放给地方政府的权力有限，一些关乎利益的权力舍不得下放，而一些无关紧要的权力统统扔给地方，导致芝麻大的官员握着巴掌大的权力却要担负着治理一方和发展一方的重任，可谓是“巧妇难为无米之炊”。这种权力缺位使得地方政府以“有限权力”背负着“无限的责任”，造成责、权、利严重的不对等，要知道政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民。[9]也就是说，政府中的每个成员也都有人类与生俱来的自利性，地方有限的权力和微薄的财政收入都会导致地方行政举步维艰，难作为、无作为，甚至是乱作为。另一方面，权力下放不到位，中央政府下放给企业的许多权力被地方政府所截留，形成了“产权地方化”现象，造成地方和行业保护主义加剧，形成所谓的“诸侯经济”。[10]这是因为在权力下放过程中，中央政府整合能力不足，权力下放分配不均，导致地方政府各自为政，一味追求自身的利益，搞地方割据、互相封锁、占山为王等地方自利性政策。

4.地方政府权力偏位。政府行政工作人员的政治身份虽决定了他们的首要任务是要为社会最广大的人民谋求公平公正的利益，但是当他们遇见了亲情、友情的时候，则会顾及他们自己的和亲人朋友的私人利益，将人民赋予的权力偏向于少数人群，即他们的亲属、身边的朋友或者说“关系户”。在大多数情况下，当公私利益冲突的时候，其会先顾个人的利益，因为人们的感情的力量一般来说比理智更为强大。[11]也就是说，当“公利”遇见了“私利”，二者间的博弈恐怕是后者更胜一筹。政府行政人员追求个人利益最大化、政府职能部门追求部门利益最大化、地方各级政府追求地方自身利益最大化，导致政府权力部门化，部门权力个人化的权力偏位，进而滋生腐败，损害社会公共利益。山西运城法院的“三盲”院长张晓红一案，就是一个典型的例子。[12]这也充分说明，当政府的权力与政府部门或个人利益相关联的时候，就会产生自利性行为，从而违背宪法的公平性与公正性。

（二）地方政府的自利性行为导致地方政府应有职能不合理

马克思主义认为，国家和政府并不是从来就有的，是经济社会发展到一定阶段的产物。政府成立后的首要职能就是提供公共物品和公共服务，以及保障全体社会公民享有公平的社会发展带来的成果。政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权力，判处死刑和一切较轻处分的权力，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权力，而这一切都只是为了公众福利。[13]但是，政府的自利性行为往往导致政府从自身利益指向出发，偏向于履行极易彰显政绩的政府职能。因而，政府履职就会急功近利，追求所谓的“政绩工程”和“面子工程”，造成政府履职偏离公共利益的价值取向。

1.地方政府主要职能片面化。政府职能由政府先天性的本质属性所规定，决定着政府的组织机构建构与行政行为模式。政府自利性行为的存在对政府主要职能的规定和政府主要职能的履行都产生重大的影响。[14]伴随着市场经济的发展，地方政府的主要职能也发生相应的变化，GDP权重在地方政绩考核过程中依然占据着无可撼动的地位，是地方政府逐利的重要催化剂。一些地方政府总是巧于将政府职能当作“橡皮泥”，选择性片面化地履行职责，有利可图趋之若鹜，无利可取远而避之。据有关数据统计，地方政府执行预算收支的违规现象较严重，一些职能部门并没有如实地将收入和支出上报给上级组织，而是部门与部门之间进行互相竞争、攀比、甚至效仿经济收入的博弈，这样就势必导致政府履职不全面、不系统。

2.地方政府核心职能被弱化。政府职能的核心是公共服务，如公平的义务教育、优质的医疗服务、舒适的居住条件等。因此，强化和优化以政府公共服务为核心的政府职能，是建立公共服务型政府的重要途径，也是规避政府核心职能被弱化的重要手段。政府及其行政工作人员受到政绩、报酬、待遇，即仕途的发展、财政或经济的收入、公共福利等与自身利益息息相关的利益因素的驱动，往往弱化以公共服务为核心的价值理念。政府作为自利“经济人”，在为社会提供公共物品和公共服务之前，通常都会将自身的利益预算在内，以实现自己追求的价值目标。一方面，公共物品和公共服务的市场化是地方政府自利性的内在源动力。另一方面，政府行政权力垄断是地方政府自利性的依靠力量。如此，地方政府在履行应有职能时选择“形象工程”“面子工程”“政绩工程”等维护自身利益的项目也就不足为奇，政府的核心职能被弱化更是“情理之中”。

3.地方政府基本职能扩大化。政府的基本职能关系到国家社会、市场经济、整个民族的长远发展，是政府拥有的最基础性的职能，如社会公共秩序的维护、地方基础设施的建设等。然而，一些地方政府职能部门及其行政工作人员在面对自身仕途晋升、个人经济收入等现实利益诱惑时，往往“挑肥拣瘦”选择性地执行政府职能，利用政府职权到市场去逐利，导致政府的基本职能扩大化。如交通违法罚款，一些地方政府职能部门将交通违法罚款当作“部门政绩”或者“个人业绩”来考核行政执法人员，甚至逐层摊派任务，将行政执法“产业化”。这种“产业化”执法是对政府职能的亵渎，不仅损害了社会的公共利益，还牺牲了政府执法的严肃性及公正性。

4.地方政府应有职能边缘化。所谓政府应有职能边缘化，是指地方政府管理社会公共事务时不积极作为，一方面，政府部门应该去做的而没有去做或者做得不到位，失去应有的工作职责和管理职能，如公共政策失效、社会公共物品提供效率低等。另一方面，利益可观的职能争着去负责。如某地在执行保护野生植物资源相关政策过程中，有关部门之间出现非常严重的分歧，林业部门认为这是他们一贯负责的职能，责无旁贷为主管部门；城建部门则认为景区、公园内的野生植物应由其负责管理；医药部门认为野生植物中存在珍贵的药材，因此他们有义务参与野生植物的保护。这些部门为追逐自身利益，各执一词、互不退让，使得部门之间边缘职能被强化，而应有职能边缘化。现阶段，地方政府工作人员受自利性驱动，公车私用、公款挪用、公地他用的乱象依然存在，暴露出政府应有职能监管不到位，行政审批制度尚存漏洞。从某种意义上来说，地方政府充当的是典型的利益“双面胶”角色，一面是自利，另一面则是公利，两面都要讨，而且两面都不能得罪。但是，当两种角色发生冲突时，政府的部分职能就会遭受侵蚀，如政府为人民服务的职能，这种隐性的政府职能往往被人们所忽略，在自利性不断地侵蚀过程中，地方政府的服务职能渐渐边缘化。

三、地方政府自利性行为的规制路径

对于全体社会公民来说，国家的方针政策是社会公共利益的初次分配，而政策的调整与变化则是利益的重新组合与再次分配。如果从这种角度思考的话，那么我们必须承认政府的自利性行为是目前世界各国政府很难克服的一种通病。因此，如何制定行之有效的约束对策成为政府克服这种通病的重要任务。

（一）合理界定地方政府自利性行为

1.理顺地方政府与中央政府的关系。自党中央、国务院1994年推行分税制以来，地方政府的合理性自利是地方财政来源的重要组成部分，而分税制的不完善导致了地方政府逐利的不理性。因此，理顺中央政府与地方政府的关系，合理地分权、分税、分管是地方政府理性逐利的关键因素。一直以来，中央政府对地方政府的“放权”和“收权”都没有明确的规章制度，因而导致“一放就乱”“一收就死”现象，这种尴尬的局面势必造成地方政府执行中央政策不到位、不彻底，上有政策、下有对策，选择性执行来实现自身利益的最大化。明确中央政府与地方政府权限划分以及依据法律制定好中央政府与地方政府的“权力清单”是限制地方政府越权自利、特权自利的有效途径，也是准确界定地方政府合理自利的重要保证，更是实现地方政府逐利合理化、最大化的有力保障。