“双循环”新发展格局下区域、政府与市场的协调整合

李宜达

[摘要]构建“双循环”新发展格局本质上是我国立足自身发展阶段根据未来战略需要适时对利用国内国外两个市场的策略做出调整，以实现资源高效配置。构建“双循环”新发展格局要求对区域、政府与市场这三者的作用加以协调整合。为此，应打造区域协调分工网络、畅通城市群内沟通机制、构筑高效商贸流通网络，以三维网络之力形成经济发展新格局。

[关键词]双循环;区域平衡;政府与市场

[中图分类号]F120.4

[文献标识码]A

[文章编号]1008-0694（2021）06-0043-06

在世界百年未有之大变局下，基于全球经济发展趋势和中国经济发展方向，党的十九届五中全会明确提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。双循环发展框架的重塑既需要充分发挥我国庞大的市场规模优势与内需发展潜力，也必须依靠有为政府不断发力以实现制度体系的完善和交易成本的降低。此外，由于当前全球产业体系呈现出明显的区域化特征，区域空间也应纳入构建“双循环”新发展格局的考量之中。本文从区域平衡发展机制的视角出发，基于政府与市场关系的内在逻辑，回顾新中国成立至今我国内外循环结构的演进脉络，对“双循环”新发展格局下区域、政府与市场的整合关系展开讨论。

一、区域发展视野下内外循环建设的演进

1.区域发展探索期（1949-1978年）：以内循环协调区域发展

新中国成立之初，结合当时国际国内形势，我国除了“一五”时期基于当时自身发展需要引进苏联156个重大项目以外，整体经济运行基本上处于内循环状态。1949-1956年，我国基本完成社会主义改造，过度集中的经济支配权难以有效促进地方政府因地制宜地发展当地经济。因此，毛泽东同志基于对央地关系重构的思考论述了协调平衡区域经济发展的战略构想，提出要采取中央与地方并举的方式推进区域经济综合平衡发展。中共八大也强调社会主义建设必须调动各地区的积极性，提出推进综合平衡发展的总体路线。总体来看，从新中国成立到改革开放前，我国主要立足于政府在经济与社会网络中的主体地位，由中央集权尝试向地方分权，致力于构建起以中央政府为核心、以地方政府为中介的区域资源配置机制。

2.区域发展调整期（1978-1992年）：以外循环释放区域活力

党的十一届三中全会以后，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人基于国际发展环境的显著变化，从我国基本国情出发，推行市场导向的渐进式改革，致力于以畅通外循环为突破口向经济发展注入活力。从1980年开始，我国以设立经济特区方式开始进行“外循环体系”培育。1990年我国首次出现贸易顺差，标志着这一阶段的外循环建设取得重大进展。这一时期，渐进式市场化改革与外循环体系构建相配套，政府逐渐放开对市场的控制，进而催生出一系列商贸平台、市场中介，形成体制转轨框架下区域、政府与市场的联动整合关系，促进外循环基本架构的形成。

3.区域发展关键期（1992-2012年）：以外循环推进区域发展

随着经济全球化的不断深入，我国外循环体系进入高速发展阶段，特别是2001年加入WTO之后，相关体制机制改革加速进行，市场在资源配置方面发挥着日益重要的作用。这一时期，关于空间发展的理念逐渐形成并不断强化，由此产生了一系列关于提高我国区域经济发展平衡性的战略构想和政策方针。世纪之交，我国提出实施西部大开发的战略决策。党的十六届五中全会强调“要继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”“着力提高对外开放水平，加快转变对外贸易增长方式”。我国还于2011年开始实施主体功能区战略，这在一定程度上增强了地区间政策的协调性和精准度，进一步深化了空间平衡理念和区域网络思维。这一阶段，在以外循环为主的发展模式下，我国区域发展战略带有明显的开放特征，通过统筹区域协调发展形成不同区域局部网络，将发达地区对不发达地区的“虹吸效應”逐步转化为“外溢效应”。

4.区域发展战略期（2012年至今）：以双循环平衡区域发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央基于国际国内发展环境变化，为新时期推进我国区域经济平衡发展进行一系列全新战略谋划。党的十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”，这标志着新发展阶段我国对政府与市场辩证关系认识的新突破。党的十九大明确指出新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，构筑平衡性发展格局成为我国推进内循环网络建设和外循环体系发展的新航标。2020年，面对新的发展形势和环境，党中央又提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。整体上讲，新时代我国经济呈现出更为显著的多层次网络特征，这对充分发挥地区间的平台优势与中介效应，进而推进区域经济发展走向平衡具有重大意义。

二、“双循环”新发展格局构建的重要基础：区域、政府与市场的契合发展

1.区域、政府与市场在内外循环发展框架中的协调整合

改革开放前30年，我国经济基本上属于单一的内循环状态;改革开放后的前30年，我国内循环模式开始弱化，外循环的地位持续提升。双循环的本质是一国根据其特定经济发展阶段适时调整经济发展导向，以充分利用国内和国外“两个市场”实现资源高效配置。内循环与外循环地位的演变脉络往往也内嵌于政府与市场关系的调整框架之中。在传统西方经济学理论中，政府与市场是一种非此即彼的动态替代关系，有关其作用与边界的讨论迄今仍没有明确的结论。有关政府与市场的二元对立论，亚当·斯密就曾指出市场机制就如“看不见的手”指引着经济资源往高效领域去配置，而政府只需充当“守夜人”的角色提供公共产品。进入20世纪之后，关于政府与市场二元对立的认识，直观反映在两种阐述立场截然相反的经济理论上，即以哈耶克为代表的自由放任原则的理论表达和以凯恩斯为代表的国家干预主义的政策倾向。在政府与市场二元对立论的分析框架下，往往难以准确认识不同国家在不同发展阶段关于内循环和外循环异质性的分界，割裂了经济社会不同历史时期与特定发展环境的内在联系。

从新中国的经济发展演进脉络来看，区域、政府与市场在我国推进内循环和外循环以及提高经济发展平衡性与可持续性的过程中均发挥着难以替代的作用。首先是关于政府自身能力的建设。改革开放前，主要是基于单一内循环状态的政府网络构建。改革开放后，政府自身能力的建设纳入了两个新维度，一是认识市场作用界限的能力，即根据市场失灵领域进行适时政策干预。二是关于市场机制作用的发挥。改革开放前，我国以单一内循环为导向推进资源配置权限集中化，实现政府对市场的逐步替代。改革开放后，我国经济体制改革主要以构建市场配置资源体制机制为主线，致力于通过推进外循环发展的方式激活市场主体、不断增强市场力量、逐步完善市场机制。三是关于区域资源禀赋概念的认识。改革开放前，关于区域资源禀赋概念和空间规划理念相对模糊。改革开放后，从区域资源禀赋和空间规划着眼进行外循环布局的经济思维逐渐强化。认识到区域资源禀赋也是构成区域参与经济循环的比较优势，是促进区域经济发展的重要载体。要较好解决区域发展不平衡问题，就需要政府根据区域资源禀赋有所作为，利用前瞻性产业规划和结构性空间规划引导区域要素与资源配置。这种与区域资源禀赋相契合的发展模式，本质上是通过充分发挥有为政府之力，减缓或避免由于市场自发作用而导致的区域在参与经济循环过程中可能产生的诸如经济波动、经济危机等。

2.“双循环”新发展格局与区域经济平衡发展的有机统一

无论是经济内循环还是外循环，其核心都是畅通资源要素流动机制，促进生产要素自由流动，激励技术进步和科技创新，加快产业链与供应链的发展，从而形成促进产业升级的动力、推动经济增长的活力以及吸收外部冲击的能力。在世界百年未有之大变局下，为积极应对国内外形势所出现的结构性转变，我国强调后疫情时期的经济发展要更多依靠国内循环，通过充分利用国内的超大市场，把结构性潜能有效激发出来，从而推动我国经济进入更好的良性循环。而在迈向社会主义现代化建设新征程的过程中，我国也正着力提高区域经济发展的平衡性及可持续性。推动区域经济的平衡发展本质上也是通过有为政府与有效市场的互动来推进区域分工网络的联结，从而构建出一个协调平衡高效的分工体系。

从马克思分工理论来看，构建基于双循环的经济发展新格局与打造平衡型区域经济发展新模式实际上是相辅相成、相得益彰的。根据马克思的观点，以资源要素外循环为导向的国际分工是人类生产力发展到一定阶段的必然产物，国际分工的深化又为社会生产力的发展创造必要的前提。社会生产力不断发展是国际分工深化以及各国外循环经济体系迅速发展的重要基础，而国家之间分工的不断深化以及外循环模式的逐渐发展反过来又促进社会生产力的进一步提高。推动区域经济平衡发展关键是要构筑协调完整的分工体系，而分工体系越是完整，具体劳动的种类就越多，专业化经济就越发达，投入交换的商品品种和数量就自然越多，市场的规模也就会越大。市场规模的扩大反过来又会推动分工体系的深化，进一步促进生产的专业化，从而实现国内分工与国际分工的有机结合，畅通国内循环和国际循环之间的联系。基于此，构建国内循环为主、外循环赋能、双循环畅通高效的经济发展新格局实际上就是对后疫情时代的市场分工模式进行战略性调整。

三、“双循环”新发展格局建設的关键抓手：构建区域、政府与市场三维网络体系

1.打造区域协调分工网络

按照区域经济发展规律，在发达地区和落后地区之间存在着两种作用方向截然相反的效应，即“虹吸效应”与“外溢效应”。区域发展不平衡问题难以完全依靠市场机制解决，需要政府采取区域空间规划、产业政策引导等方式来重塑区域经济发展结构和协调区域分工模式。现实来看，国内大部分欠发达地区承接了与本地比较优势不符的产业，而发达地区的发展期产业由于政策上的抑制措施被迫转移到落后地区。这种偏离区域经济发展规律的收敛式政策导向非但没有实现通过外溢效应的发挥来协调平衡区域经济发展目标，反而在一定程度上强化了发达地区的虹吸效应，致使区域间的经济发展差距难以有效缩小。这归根到底是相关结构性、体制性问题所导致的区域市场零碎分割现象，难以在不同地区之间形成协调联动、分工合作的网络结构。因此，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，要真正改变区域发展失衡状况，就应以“双循环”新发展格局的建设为契机，将传统的“中心一边缘”区域发展结构转变为协调分工的区域网络结构，打造节点互联、平衡赋能的区域资源流动机制。而构筑区域协调分工网络的关键在于不同区域需要有明确的分工，各自具备不同的功能。而打造协调平衡的区域网络结构离不开契合型空间发展规划的支持和前瞻性产业发展政策的引导。特别是对于欠发达地区而言，应当实行有所区分的、基于各自比较优势的发展政策。

2.畅通城市群内沟通机制

从现阶段中国城市群建设的实际情况来看，城市的整体规划建设缺乏对区域经济一体化发展的大局把握，城市群内部不同城市间的有效沟通不足，各地区政府合作协商机制不畅通、不完善，存在着市场零碎分割的现象，难以真正发挥起不同城市的比较优势和平台优势。以双循环发展模式为支撑的区域治理结构既不是完全政府主导的单一官方治理，也不是政府作用式微的纯粹民间治理，而是一种逐渐趋向于各种利益相关方共同参与的混合治理结构。而这种混合治理结构本质上是一种通过聚焦各方问题关注点、找准各方利益结合点而实现协同共进的区域协作网络。因此，推进城市群发展要从积极融入内循环为主、外循环赋能、双循环畅通的全新发展大局出发，不断畅通地方合作协商机制，打破各种体制机制壁垒，降低地区间的沟通成本和协商成本，促进形成城市群内部协调联动机制。同时，还应加快数字政府建设，大力推动地方数据互联互通，以信息公开、数字开放的方式强化城市间的网络化效应，增强地区间政策的协调性和精准度，避免地区之间出现过度产业竞争、发展替代的现象，打造出相互联通、辐射带动的错位竞争共赢格局。

3.构筑高效商贸流通网络

习近平总书记强调“构建新发展格局，必须把建设现代流通体系作为一项重要战略任务来抓。”因此，只有打通市场流通体系堵点，构筑高效商贸流通网络，才能有效推进内循环与外循环的高水平发展，打造产销并进、供需互促的循环赋能平衡网络，塑造市场化、法治化以及国际化营商环境。在“双循环”新发展格局中，市场流通体系既构成国内大循环的基础网络骨架，同时也是内循环与外循环相互对接的重要商贸接口。构建后疫情时代全新发展模式需要高效的商贸流通网络作为支撑，必须明确商贸流通网络在“双循环”发展格局中的基础性作用，进一步打破地区之间要素流动和产品交易的藩篱，通过高效率市场化制度和高水平法治化保障来实现各类市场主体的有效竞争，促进市场流通领域新业态新模式不断涌现。

（责任编辑 肖华堂）