地方生活垃圾分类立法探析——以建设国家生态文明试验区（福建）为背景

林 龙

(福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 50000)

2017年12月，住房和城乡建设部发布《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》（以下称《通知》），要求先行实施生活垃圾分类的46个重点城市在2018年3月底前要出台生活垃圾分类管理实施方案或计划行动，明确年度工作目标，量化工作任务以来，中国地方自此进入了垃圾分类立法的快车道。截至2020年12月，全国46个垃圾强制分类试点城市当中，已有北京市、上海市、天津市、长春市、沈阳市、银川市、太原市、西安市、成都市、合肥市、南京市、济南市、长沙市、杭州市、福州市、南昌市、广州市、南宁市、宁波市、厦门市、深圳市、苏州市、大连市、宜春市、泰安市、铜陵市等26个城市出台了专门的垃圾分类管理条例，56%的重点城市步入了“垃圾分类有法可依”时代。其中，山东泰安、江西宜春和安徽铜陵三市作为非省会、非计划单列市、非直辖市的其他城市此番在立法速度上相当亮眼。可以说，这一波方兴未艾的立法高潮展现出了良好的发展趋势。福建省作为全国生态文明先行示范区，在此波地方垃圾分类高潮中也是先行先试，在立法中处于领跑地位。2017年8月，厦门市人大早在住建部发出《通知》前便制定了《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》（以下称《厦门特区办法》），在很多方面都较之前厦门市政府出台的 《厦门市城市生活垃圾管理办法》（2004）有所突破。厦门市作为福建省垃圾分类的典范，在2018年住建部对全国46个重点城市垃圾分类工作情况考核中连续三个季度排名全国第一。厦门市在垃圾分类实践中取得的成果与其“垃圾分类，立法先行”的思路密不可分。之后，福建省会福州市人大也以厦门市为样板，于2019年制定了符合自身需求的《福州市生活垃圾分类管理条例》（以下称《福州市条例》）。值得一提的是，福建省除了厦门、福州两座核心城市先后制定垃圾分类地方性法规外，福建省人大也在2019年出台了《福建省城乡生活垃圾管理条例》（以下称《福建省条例》），该条例虽未以垃圾分类专项进行立法，但在其中对垃圾分类相关内容进行了重点规划，对违反垃圾分类相关规定的后果通过立法手段进行“严惩”。该条例通过对福建省城市生活垃圾分类的共性问题进行整合与明确，有利于促进全省城乡生活垃圾分类规范化运作。可以说，与其他27个省、自治区相比，福建省在生活垃圾处理专项立法上走在了前列。2016年8月，国务院办公厅印发了《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，要求福建省作为国家生态文明体制改革创新试验的综合性平台，应当先行先试，探索全国范围内可复制、可推广的生态文明体制改革经验。[1]，为此，福建省亟需对《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出的全国各城市面临的生活垃圾围城问题进行探索，以便为有效解决生活垃圾“减量化、资源化、无害化”问题提供智力支持。

1 地方生活垃圾分类立法的现状特征

自2017年中国正式迈入垃圾分类时代以来，各地方如雨后春笋般相继通过了专项立法，这一波立法高潮主要呈现如下特征：

1.1 地方性法规逐步替代政府规章

从近几年地方垃圾强制分类立法实践来看，以效力层级更高、内容更为翔实的地方性法规取代原来的政府部门规章或实施方案已是未来趋势。以福建省为例，2017年8月厦门市人大常委会审议通过了《厦门特区办法》，与之前《厦门市城市生活垃圾管理办法》相比，不仅效力更上一个台阶，在内容上由原来的五章三十条增加至七章五十三条，更加翔实、具体，可操作性大大提高。之后，福州市人大也制定了相应的生活垃圾分类地方性法规。2015年新《立法法》对地方立法权进行扩容，规定设区市在城建、环保等领域可根据自身实际需要，在不与上位法发生冲突的前提之下制定地方性法规。2018年新宪法修正案进一步确认了设区市享有地方性法规的制定权。[2]可以预见，未来地方垃圾分类立法多数倾向于以地方性法规的形式出现。

1.2 分类标准细化

与早期的地方垃圾分类规范性文件相比，近些年地方垃圾分类立法细化了垃圾分类标准。厦门市政府2004年出台的 《厦门市城市生活垃圾管理办法》中并未制定详细的垃圾分类标准，而2017年厦门市人大制定的《厦门特区办法》第十条则明确将垃圾分为四大类：即可回收物、厨余垃圾、有害垃圾和其他垃圾。《福建省条例》第二十四条也将垃圾分为可回收物、易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类，只是在表述上与厦门市略有差别，而《福州市条例》则在原有四大类基础上增加了“大件垃圾”类。目前多数生活垃圾地方性法规采用的是类似厦门市和福建省的四标准分类法，只是在表述上存在一些差异。可以说，垃圾分类四分法是目前垃圾分类标准的主流。

1.3 分类投放管理责任更加明确

各地方在城市生活垃圾分类立法中基本都设立了生活垃圾分类投放管理责任人条款，将生活垃圾分类管理考核制度纳入政府考核、文明单位、文明校园的考核体系，以保证垃圾分类取得实效。福建省厦门市在生活垃圾立法风潮来临之前就订立了《厦门特区办法》，为明确责任管理制度做出了积极的探索。《厦门特区办法》规定，建设工地、公共场所以及住宅、办公、娱乐、交通等场所应当设置垃圾分类投放管理责任人，同时将垃圾分类管理的成效作为地方各级政府、企事业单位绩效考核指标和文明单位评选标准。《福建省条例》以及《福州市条例》中也包含了与《厦门特区办法》类似的垃圾分类投放管理责任人制度。明确各场所垃圾分类投放管理责任将为后续的垃圾运输和垃圾处理创造有利条件。

1.4 罚责更加严厉

从整体上看，近些年各地制定的地方性法规中行政处罚相关内容都较为完整和具体，虽然内容上存在一些差异，但对违反垃圾分类相关规定的行为普遍惩罚较为严厉，大大增强了制度的威慑力，这是强制分类立法的应有之义。以厦门为例，《厦门特区办法》明确提出，个人混合投放垃圾，最高可罚 200元，拒不改正的，罚款1000元，并将分类不当行为进入个人征信档案；单位混装混运，最高可罚 5万元；同时，对单位实行双罚制，除了处罚单位之外，还对相关管理责任人按行政罚款数额实行比例计罚。

2 地方生活垃圾分类立法存在的不足

尽管近年来地方生活垃圾分类立法展现出上文所列向好势头，但仍有一些问题尚待解决，具体如下：

2.1 更高层次的地方生活垃圾处理专门法律缺失

虽然地方性法规取代政府部门规章是地方生活垃圾分类立法的趋势，但是当前的立法仍然以城市立法为主，而省级层面专门性生活垃圾管理立法并不多见。在中国现有的27个省、自治区当中，仅有福建、河北以及海南三省制定了生活垃圾管理条例。以福建省为例，2019年7月 26日，福建省第十三届人大十一次会议表决通过《福建省条例》，并于2020年1月 1日正式开始实施。福建省虽未以垃圾分类专项进行立法，但新出台的条例对垃圾分类相关内容进行了重点规划，并对违反生活垃圾分类的行为制定了较为严厉的处罚措施。《福建省条例》的出台不仅进一步明确了福建省城乡生活垃圾分类概念、理念、原则、制度，而且也使福建省除福州、厦门以外的城乡生活垃圾分类管理有法可依。当前，我国仅出台了《城市生活垃圾管理办法》，其属于部门规章，效力级别较低，在全国性生活垃圾管理立法缺失的情况下，各省、自治区如果不加强省域范围内生活垃圾管理专项立法，势必会因一省范围之内不同地区之间的立法差异导致生活垃圾分类相关规范出现矛盾和冲突，使得生活垃圾分类治理体系难以形成，最终影响生活垃圾“减量化、资源化、无害化”的成效。

2.2 分类标准不统一

从地方生活垃圾分类标准立法实践来看，多数城市采用的是以国务院办公厅《生活垃圾分类制度实施方案》提到的垃圾三分类为基础的四分法。该四分法基于名称上的细微差异，大致可分为三类：第一类将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、厨余垃圾、其他垃圾，福建省厦门市垃圾分类即采用此种方法；第二类将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾，福建省城乡垃圾分类即采用此种方法；第三类将生活垃圾分为资源垃圾、有害垃圾、厨余垃圾、一般垃圾[3]。值得注意的是，《福州市条例》中的生活垃圾分类标准与《福建省条例》和《厦门特区办法》不同，采用的是五标准法，即在四分法基础之上增加了“大件垃圾”类。不同城市采用不同的生活垃圾分类标准，不利于我国城市生活垃圾分类处理的互联互通，进而影响我国垃圾分类管理的体系化。

2.3 未能有效发挥垃圾分类督导员的职能

现有的生活垃圾分类地方性法规一般都要求单位和个人按照规定的时间、地点分类投放生活垃圾，不得随意抛弃、倾倒、堆放生活垃圾。这些规定为强制单位和个人分类投放生活垃圾提供了法律依据。但是，这些规定只能规制生活垃圾“分不分”的问题。为此，各地方除了加强日常垃圾分类国民教育之外，都通过立法确立了垃圾分类投放督导员制度，以提高垃圾分类质量，解决垃圾分类“好不好”的问题。《厦门特区办法》第三十七条规定，街道办事处（镇政府）可以招募督导员对生活垃圾分类投放情况进行检查；劝阻违反垃圾分类规定的单位和个人依规投放垃圾；对不听劝阻的，报告城市管理行政执法部门。同时，《福州市条例》第十五条也有生活垃圾分类投放督导员相关规定。然而，在实践当中，垃圾投放督导员并未发挥其应有的监督作用。笔者以调查问卷形式了解到了位于福州市辖的鼓楼区、台江区、晋安区、仓山区的39处小区的生活垃圾分类粗况。据调查，已有74.36%的小区实行了垃圾分类，其余未实行垃圾分类的小区主要是一些老旧且无物业管理的小区。在已实行垃圾分类的小区中，仍有55.17%没有分派督导员在投放时间监督居民投放垃圾，即便有看见分类督导员，其只是指导性的告知投放者垃圾应该扔在哪个颜色的垃圾桶里，再对关于分类的问题做一些解答，而对垃圾袋里装的究竟是什么垃圾，并未详细询问，也没有对可回收垃圾和有毒垃圾做分类要求，使可回收垃圾桶和有毒垃圾桶长期处于闲置状态；有的督导员甚至会在垃圾分类处理点玩手机或是帮前来完成学校垃圾分类作业的小学生盖章，并未尽职尽责地检查市民们投放的垃圾是否符合分类标准。究其原因，主要在于城市生活垃圾分类督导员目前主要由志愿者担任，工作环境差、垃圾投放高峰期的工作量过于庞大等因素加大了招募志愿者的难度，能够长期坚持提供志愿服务的督导员不多，人员流动性大，管理上存在一定难度，导致督导员知识水平和责任心参差不齐。城市里垃圾桶有成千上万个，如果无法有效发挥分类督导员的监督职能，会大大降低垃圾分类的质量。

2.4 处罚措施不够细致

首先，我国地方垃圾分类立法当中有关行政处罚的自由裁量弹性较大，涉及的经济处罚标的区间一般在五倍左右，多者可达十倍，给行政执法自由裁量留下了空间。如《厦门特区办法》第四十四规定，个人不按照规定的时间和地点随意投放生活垃圾的，处以五十元至二百元罚款；拒不改正的，处以一千元罚款；第四十五条规定，不按规定分类投放生活垃圾且拒不改正的，对个人处以五十元至五百元罚款。其个人处罚上限是下限的四至五倍，拒不改正的处罚上限为下限的二十倍。除了针对个人的经济处罚，针对企业的处罚数额更大，弹性也随之拓展，上限可达下限的五至十倍。《厦门特区办法》第四十四条规定，单位没有依照规定分类投放生活垃圾且拒不改正的，对其处以一万元至五万元罚款；《福建省条例》第六十五条要求餐饮服务、食品生产加工、集体供餐等单位不得将易腐垃圾直接排入公共水域、厕所、市政管道或是混入其他类型生活垃圾，否则将被责令改正并处以五千元至五万元罚款。此外，北京、上海、宁波等其他20个已经出台地方生活垃圾分类立法的城市对单位或个人的经济处罚自由裁量所涉及的罚金区间也多为五倍到十倍。由于地方行政处罚罚金区间弹性较大，加之执法人员执法水平不一，必然给自由裁量留下空间，大大增加执法人员行政处罚的随意性，遇到熟人不罚或少罚，遇到不听话、不顺眼的就多罚，想罚多少就多少，从而导致同一种违法行为在不同地区所承担的违法结果不同，甚至同一个行政人员对同一种违法行为作出的行政处罚也不同，无法确保执法的公正性，使得行政处罚很难起到应有的效果。[4]

此外，在现有的地方生活垃圾分类立法当中，还未见有对生产者和销售者过度包装行为规定具体违法后果的情形。《福建省条例》第十九条和《厦门特区办法》第三十一条都要求生产者和销售者要控制过度包装，但对于违反相关规定却未设定相应的法律责任，从而无论是对于生产者或是销售者都不具备实质性的强制约束力，不利于源头垃圾减量目标的实现。

3 优化地方生活垃圾分类立法构想

3.1 加强地方生活垃圾分类立法的顶层设计

为了实现地方生活垃圾分类治理的体系化、法治化与规范化，笔者认为，应当在省级层面对生活垃圾分类管理做出统一的规范，通过立法对生活垃圾分类制度相关规定做进一步整合，对适用范围、责任主体、生活垃圾分类细则、管理部门职责、源头减量、无害化处置和资源化利用、奖惩机制等做详细的规定，以便为省域范围内除试点城市之外的其他地区生活垃圾分类管理提供立法依据，同时，也要鼓励各市县因地制宜结合地区的实际情况做出更加严格且具有可操作性的规范性文件和分类标准，提升城市生活垃圾的治理实效。当然，从长远来看，应当总结现有城市生活垃圾分类立法的经验，加快出台国家层面的城市生活垃圾分类管理法律法规，为城市生活垃圾分类活动的有序展开提供法治支撑。

3.2 确保垃圾分类标准统一

生活垃圾分类标准作为一种衡量尺度从客观上反映了我国的垃圾结构特征，因此，我国城市生活垃圾分类要想步入正轨并快速向前发展，统一生活垃圾分类标准至关重要，其是实现生活垃圾分类规范化的必由之路。与此同时，如能利用发达地区经济、技术优势，赋予其在统一的类别标准下进一步将垃圾精细化分类的权利，有助于实现生活垃圾分类的严格化、细致化，形成完整、统一的城市生活垃圾分类标准制度。[3]为此，在以后颁布的国家层面的《城乡生活垃圾分类管理条例》中，应当统一生活垃圾基本类别标准，以避免前述地方垃圾分类标准四分法中提到的“厨余垃圾”和“易腐垃圾”分类标准不统一的现象。当然，也应当允许各地区根据自身条件因地制宜地进行生活垃圾分类再类型化，以发挥生活垃圾分类领跑地区的经验优势和示范效应。

3.3 引入社会力量提高垃圾分类投放督导的效率

为了提高垃圾投放督导的效率和管理的规范性，可考虑将生活垃圾分类督导工作委托社会组织进行，为此，笔者建议，生活垃圾分类处理主管部门可以改变现有零星招募垃圾分类督导志愿者的方式，将垃圾分类投放督导工作分成若干区块，通过政府购买服务招投标方式，委托符合要求的社会组织开展垃圾分类投放督导工作。社会组织设置岗位招募生活垃圾分类督导员，负责一定区域内的垃圾分类督导和检查，并针对该区域生活垃圾分类的具体情况进行个性化分析，制定相应的垃圾分类投放督导方案，同时定期将生活垃圾分类投放督导工作情况向主管部门汇报。主管部门根据委托服务合同所列要求对社会组织的垃圾分类投放督导工作进行定期考核，并根据考核结果决定社会组织的去留。引入社会力量参与垃圾分类投放督导工作不仅节省了行政资源，也为社会提供了一定的就业机会。此外，可以结合高科技手段，通过 “刷卡(卡为实名制)－出条码－贴条码到垃圾袋的途径，提高居民垃圾分类的可追溯性[5]，既能节省先前靠垃圾分类投放督导员监督居民垃圾投放行为所需的大量劳动，又能避免垃圾投放督导员当场制止投放未按规定分类垃圾可能引发的不必要冲突。

3.4 进一步细化罚责

针对违反垃圾分类法规行政处罚金额弹性较大的问题，笔者认为，现有罚责不仅要规定罚多少，还要规定怎么罚，制定具体的行政处罚裁量基准。单位和个人违反垃圾分类规定处置垃圾的，应该视情节设置不同的处罚幅度。考虑到个人财力及在短时间内难以养成垃圾分类习惯等因素，对其处罚过急过猛极有可能增加居民的抵触情绪，可以将对居民个人的经济处罚细化为首次被发现、第二次被发现及第三次及以上被发现的三个幅度档位，以实现从教育到处罚的平稳过渡。至于投放垃圾的单位和处理垃圾的单位，从其产生垃圾的巨大体量或是处理垃圾的重要职责角度考虑，对其处罚力度应大于个人，故只需设置首次被发现和第二次及以上被发现两个经济处罚幅度档位。对管理责任人未按照要求设置收集容器、设施的处罚，应按容器缺失的程度设置不同的处罚幅度档位。对于同时具有两种以上违法情形的，如违法情形属于不同阶次，取较重阶次的处罚幅度进行综合裁量；如违法情形属于同一阶次的，在该阶次的处罚幅度进行综合裁量。与此同时，可借鉴《上海市生活垃圾分类违法行为查处规定》的相关内容，对拒不改正和逾期拒不改正的情形予以规定。拒不改正包括以下几种情形：（1）拒绝、阻挠行政执法部门现场调查取证的；（2）拒不签收《责令改正通知书》的；（3）当场拒绝改正违反生活垃圾分类投放规定行为的；（4）30日内被发现同一违法行为3次以上的；逾期不改正包括以下几种情形:（1）拒不签收《责令改正通知书》的；（2）拒绝、阻挠城管执法部门实施复查的；（3）行政执法部门复查发现仍有违反分类投放、收集、运输、处置规定行为的。

此外，为了从源头上控制生活垃圾的数量，应当明确生产者过度包装等违反生产者责任延伸制度行为的处罚措施。在罚款幅度方面，可考虑以产品数量为标准计算罚款额，并且不设罚款数额上限。