可持续生计下精准扶贫与乡村振兴的有效衔接研究

胡秀丽，陈起风

（铜陵学院 财税与公共管理学院，安徽 铜陵 244000）

我国政府历来高度重视农村的反贫困问题，反贫困工作逐步推进，取得重大成效。特别是十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终贯彻以人民为核心的发展思想，作出一系列重大部署和安排，全面打响脱贫攻坚战。2013年11月，习近平总书记在湘西考察扶贫工作时，首次提出精准扶贫。2017年10月，习近平总书记在十九大报告中又提出乡村振兴战略，以巩固扶贫成效，构建扶贫的长效机制。从精准扶贫到乡村振兴，是我国反贫困工作的深化，也是反贫困理论和实践的发展和更新。

1 问题的提出

2018年6月颁布的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》明确提出要统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴，2019年政府工作报告和中央一号文件都强调，做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，及早谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成后的战略思路。2020年尽管受到新冠肺炎疫情的冲击，我国剩余未摘帽贫困县还是全部实现脱贫出列，圆满打赢脱贫攻坚战。十九届五中全会明确了“十四五”时期，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进的目标。从精准扶贫到乡村振兴存在一个过渡时期，这一时期两种战略依然并存和交汇，为实现精准扶贫与乡村振兴的有效衔接，学界进行了多角度的分析和研究。综合这些研究，可以将其归纳为三个类别。

第一类是在乡村振兴的背景下以精准扶贫为重点的研究。这类研究主要以精准扶贫为研究重点，在乡村振兴的背景下重新审视精准扶贫。又可以将其分为三种研究类型，第一种研究是强调精准扶贫对乡村振兴战略的重大意义，指出现行精准扶贫存在的现实性困境并提出工作建议。比如孙皖江、陈芳洁以及潘澍。第二种是引入理论进行研究。比如陈小燕[1]将耦合理论引入乡村振兴语境下的扶贫开发研究，强调乡村振兴下的脱贫攻坚耦合系统是一个包含人才耦合、产业耦合、治理耦合、环境耦合、脱贫耦合等在内的多元耦合系统，并从这五个方面促进脱贫攻坚效果的提升，以对乡村振兴起到积极的促进作用。第三种是以实地脱贫攻坚案例来进行分析。比如杨雪英[2]在准确把握乡村振兴与脱贫攻坚内在逻辑关系的基础上，结合江苏省精准脱贫实践，分析当前江苏省精准脱贫面临的形势与任务，从乡村振兴的角度提出实施精准脱贫的选择路径。

第二类是以乡村振兴和精准扶贫的关系为研究重点的研究。以乡村振兴和精准扶贫的关系为研究重点的研究，主要有三种不同的侧重点。第一，强调精准扶贫对乡村振兴的作用。如孙宁波、段瑞娟[3]认为，摆脱贫困是乡村振兴的前提，要求坚持精准扶贫。第二，强调乡村振兴对精准扶贫的作用。文丰安[4]认为乡村振兴战略的实施对精准扶贫的落实具有促进作用，主要表现在为精准扶贫提供政策支持，为精准扶贫创造良好的人才环境以及推进精准扶贫政策的落实。第三，强调乡村振兴和精准扶贫的互动作用，相辅相成，相互配合。 杨世伟[5]、刘鹏[6]、章文光[7]等都认为精准脱贫攻坚是实现乡村振兴的必要前提，杨世伟、章文光都认为，乡村振兴是巩固脱贫成果、提升脱贫质量的有效手段，刘鹏认为，乡村振兴对精准扶贫的方向有引领作用。

第三类是以乡村振兴和精准扶贫的衔接现状与对策为研究重点的研究。这类问题与对策研究，先描述乡村振兴和精准扶贫的衔接现状，并分析存在的薄弱环节和问题，再提出针对性的有机衔接对策。李春仙[8]认为，乡村振兴与精准扶贫衔接中面临的障碍，主要包括乡村振兴与精准扶贫体制机制衔接不畅、精准扶贫中建立的产业很难升级换代以及缺乏发展的内生动力，可以从完善乡村振兴的体制机制、产业发展多元化和培育农民的主人翁意识等方面来进行努力。杨世伟[9]结合深度贫困地区的特点对两者实现有机衔接的路径进行了研究，提出抓好衔接的产业和人才“两个重点”，解决衔接的农村发展性基础设施薄弱和农民精神贫困“两块短板”，设计衔接的制度保障和利益联结“两类机制”等建议。

以上这些研究成果，为本文提供了较好的借鉴基础，但从总体上看，仍然存在一些不足之处，如研究缺乏微观的实证分析，忽视了从政策的视角来分析，说服力有限等。本文深入剖析精准扶贫与乡村振兴的关系，引入可持续性生计维持框架，为促进精准扶贫与乡村振兴有效衔接、可持续性农村生计提出可行性路径设计。

2 精准扶贫与乡村振兴的逻辑关系

2.1 内涵逻辑上的微观与综合

精准扶贫精准脱贫是习近平总书记关于扶贫工作重要论述的主要组成部分，就具体的扶贫措施，习近平总书记提出要按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施好“五个一批”工程，即：发展生产脱贫一批；易地搬迁脱贫一批；生态补偿脱贫一批；发展教育脱贫一批；社会保障兜底一批。十九大报告提出，实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

精准扶贫聚焦于实现扶贫开发目标，消除社会中的贫困问题，具体可操作性强，乡村振兴则聚焦于实现农业农村现代化，描绘的是一副农村发展的全方位画卷。从具体措施来看，精准扶贫和乡村振兴有重合，如发展产业、注重农村生态建设、社会保障体系建设和激发贫困人口内生动力等，精准扶贫的措施紧密联系实际，相对微观，而乡村振兴的战略部署是一项长期的、综合的工程；从政策对象上来看，精准扶贫面向的主要是贫困农户，而乡村振兴面向的是农村中的整体人口，有效推进农业农村农民工作；从目标上，精准扶贫着力解决物质贫困，而乡村振兴着力解决物质和精神贫困，提高农民的可持续发展能力。

2.2 进程逻辑上的基础与深化

精准扶贫、乡村振兴都是我国反贫困战略的发展，乡村振兴更是反贫困战略的深化。精准扶贫侧重于绝对贫困问题本身、致贫原因和针对性减贫措施，而乡村振兴是对农业农村农民问题进行系统分析，并在此基础上提出长远的农村发展的思路以解决。乡村振兴是建立在精准扶贫取得实效，绝对贫困人口大量减少的条件之上，引导精准扶贫工作的走向，以发展来减少贫困，巩固成效。

精准扶贫战略实施以来，随着国家政策和资源的不断注入，社会安全网已经构筑，农村贫困人口的生活水平显著提高，农村基础设施等方面建设日益加强，产业发展也逐渐吸引人才，这些都为乡村振兴战略奠定了坚实的基础。但是仍然存在三方面困境，一是政策、资源的注入不是源源不断的，贫困人口的发展能力还未被激活；二是随着绝对贫困问题的解决，人们对于医疗、教育、生产生活等方面的社会需求提高；三是贫困问题产生的原因是复杂的，涉及政治、经济、环境等多层面因素的相互作用。在此困境之下，乡村振兴战略作为整体性发展型社会政策就应运而生。

2.3 理念逻辑上的治疗与发展

从理念逻辑上来说，精准扶贫着眼于当前，是发挥其治疗功能，乡村振兴着眼于未来，是发挥其发展功能。精准扶贫是对绝对贫困这一社会问题的回应，用靶向治疗的手段，针对处于绝对贫困的农村人口采取措施，消除绝对贫困的“病根”。精准扶贫是对处于绝对贫困的农村人口直接服务，以使其摆脱绝对贫困的状态，恢复受创的社会功能。

乡村振兴战略是为新时代走中国特色社会主义乡村振兴道路制订的规划，涵盖乡村社会的经济建设、生态文明建设、文化建设、政治建设和社会建设的诸多方面。乡村振兴的理念是发挥其发展功能，指向农村人口和农村内部能力的成长，增强发展的主动性，满足可持续发展的长远需求。农村人口的成长是取之不尽的内生动力。治疗的目的是为了促进发展，而发展又可以起到积极有效预防的效果，达到治疗的目的。

3 可持续生计下精准扶贫与乡村振兴的有效衔接路径

从西方社会政策的实践可以看出，其经常性所采取的方式有可持续生计。可持续生计框架，是一个动态的机制，在一个相互作用的过程中涉及了一系列变量。制约民众生计维持活动的力量是很复杂的，民众不仅仅追求高额的收入，同时还追求改善健康水平，增加接受教育的机会，减少脆弱性并且力图规避风险。加强生计维持系统是发展计划的一项基本目标，并通过针对不同的特定情境而作出特定的干预措施以满足不同的特定人群的不同生计需求。[10]生计思路最核心的原则是，聚焦于民众，采取整体主义的思路，强调宏观与微观的联系。[11]

我国反贫困工作从精准扶贫、精准脱贫走向乡村振兴，体现了反贫困工作的渐进性，精准扶贫和乡村振兴的有机衔接要做好过程规划，方能实现向乡村振兴的顺利过渡。发展型社会政策和“可持续性生计”，对于我国当前解决农村贫困问题、促进农村发展，特别是处于精准扶贫和乡村振兴的有机衔接过渡时期，提供了一种具有整合性的思路，具有重要的借鉴意义。

3.1 积极的农村发展理念

在现代化以及工业化、城镇化、全球化的大背景下，传统农业、传统农村显现出弱势的状态，由此出现乡村社会价值被低估的趋势，甚至还有“乡村终结”的论调。[12]农业的发展可以为农村经济增添活力，减少贫困，给整个经济发展带来贡献，可以说，农村和农业的持续投入在促进乡村经济和社会发展进程中起到不可或缺的重要作用。

在精准扶贫和乡村振兴的有机衔接过渡时期，要秉持积极的农村发展理念，以增进农村整体人口的福祉，满足他们的需求。一方面要做到对农村价值的再认识。农村是我国社会的重要组成部分，留得住青山绿水，记得住乡愁是习总书记对农村环境建设的总指示。农村发展并不是将农村变为城市，也并非与城镇化相互排斥，要让农村社会获得均衡的、充分的发展机会，发挥农业发展的潜力，这关系到农民的切身福祉。另一方面，要将农村群体融入并整合进主流社会。农村群体的发展长期得不到重视，被边缘化，但实际上小农生产者是整个国民经济运行的一个持久的关键部分，他们的生产性人力资本对国民生产总值、生计维持和国家的食品保障有直接贡献。[13]积极的农村发展理念下，注重农村群体的成长和发展，去除弱势和被歧视的标签。

3.2 聚焦于民众

精准扶贫到乡村振兴的有机衔接，需要时刻聚焦于农村群体。首先，规划及政策的制订，农村群体的利益要置于优先考虑的位置。总结以前出台的一些社会政策，如社会保障、劳动就业、人口计划生育和医疗卫生改革等，在执行效果中很多方面都不尽如人意，这在某种程度上与广大群众被排除在社会政策的制定、执行和评估之外有关。[14]如果社会政策缺少农村群体的视角，政策效果将与预期的目标相偏离。其次，给农村群体赋权。含义是指使农村群体有能力对发展过程的产出积极施加决定性影响，从而增进自身利益。发展型社会政策强调，农村群体并非同质群体，也并非永远处于弱势地位，其实有自己的长处和能力，可以被动员起来积极参与发展的过程。我国广大的农村群体，拥有丰富的农业生产经验和知识，具有实现农村发展的强大期望，发展潜力巨大，所以在精准扶贫到乡村振兴的过渡时期，要将他们视为为农村发展提供解决方案的人。最后，促进农村群体的有效参与。农村群体是农村发展的直接受益者，社会政策运行的主体，更是政策行动的参与者，强化农村群体的人力、自然、财政、物质和社会资本的投入，促进他们的能力建设，从而提高参与能力。增强精准扶贫到乡村振兴战略建设中农村群体的主人翁意识和社会责任，营造有付出才有收获的氛围，就像习近平总书记多次强调的那样，“幸福都是奋斗出来的”，增强农村群体的参与主动性。

3.3 一种整体性的思路

精准扶贫到乡村振兴的有效衔接要有整体性的视角，对于问题的分析以及政策处方，采取整体主义的思路，以及将多机构、参与式和多重行动考虑在内。在实际有效衔接的过程中，不能将希望寄托于单一的机构，而需要多方合力，打造多元主体同步推进的局面。

不同的行动者主体所起的作用不同，各类主体实现功能互补，从而可使政策衔接行动事半功倍、有序推进。政府在其中首先要充分发挥主体作用，做好精准扶贫到乡村振兴的顶层设计，调动各部门资源和多方合力的积极性，联系相关各个部门提高不同制度的协同性，为政策衔接提供基础性制度保障。其次要转变政府职能，促进公民社会的成长。可以以购买服务的方式，培育民间社会组织的力量，引导社会组织发挥作用。最后，要对其他行动主体进行监管，在前期合作中，各主体摸索过程中，可能出现无所谓甚至敌对的态度，政府要引导他们发挥各自作用并逐渐走向合作和互惠。

非政府组织有其得天独厚的优势，即天生的草根性，容易与政策的受众打成一片，建立互信关系。首先，非政府组织可以向广大民众宣传从精准扶贫到乡村振兴的过渡性，提高他们对政策的了解度和接受度。其次，非政府组织很多时候都比其他机构更能深入到最基层的民众中，更能了解他们的真实想法，可以通过开展调研等方式，了解政策实践到基层民众的实际效果以及基层民众的需求和对政策的态度、看法等，搭建政府与基层民众的桥梁，起到政策咨询的作用。最后，非政府组织可以涉足弱势群体的服务供给领域，逐渐满足弱势群体的各项需求，帮助基层民众与政府之间建立互信的关系。

农村社区在精准扶贫中的参与式作用得到较大发挥，一些地方探索开展社区主导型的扶贫项目。通常农村社区在促进精准扶贫到乡村振兴的有效衔接中的作用反而受到忽视。其实，农村社区经常性拥有的地方性知识，对于政策衔接具有重要作用。农村社区首先是对农村实际的生态环境、自然资源和区位优势等情况洞悉清楚，其次是对农村居民的社会资本和人力资本等条件了然于胸，可以通过发挥农村社区的作用，将农村地域和人力优势调动起来，以实现符合农村实际情况的衔接目标。

3.4 强调宏观与微观的联系

实现从精准扶贫到乡村振兴的衔接与过渡，是贯彻农村发展理念，树立长期政策目标的应有之义。农村的贫困问题，是多方面因素共同作用的结果。消除贫困等社会问题产生的条件，不能头疼医头脚疼医脚，而要放到更宽阔的背景来进行审视，才能符合农村贫困人群的现实需要和长远发展需要。农村实际脱贫取得较大成效，但从宏观角度来看，目前减贫主要依赖于政策的扶持和农村进城务工的收入，农村产业发展仍然缓慢，贫困群体的可持续性生计依然不明显，在缺乏产业支撑和充足的内生动力情况下，农村面貌并未得到根本性改变。

首先要促进农业产业的发展。农业是国民经济的基础，是社会安定的基础，其重要性不言而喻，但是在农村，主要劳动力都选择进城务工，大量农田荒废，从事农业产业的几乎都是年纪较大的农民。农业从农村最重要的产业，逐渐成为不被看好、年轻人不愿从事的产业。因而要改变农业面临的这一窘境，不断深化农业供给侧结构性改革，促进农业生产力的提高，加快发展现代农业，发展生态农业，加快农业与其他产业的融合，让农业成为有干头的产业。

其次是注重非农产业的发展。在农村人多地少和农业现代化的发展趋势之下，要发展农村经济，就需要发展非农产业，调整农村产业结构，增加就业机会，从而促进收入结构优化和收入水平提高。善于挖掘本地资源，因地制宜发展非农产业，促进农村资源的优化利用，转化为农村贫困人群亟需的稀缺资源。

最后是完善农村的社会保障体系。个人因社会、自然、经济、个人生理和心理上的原因而引起的生存风险，通过建立社会救助制度，以使其摆脱生存困境。目前农村已经建立起农村低保、五保为基础，专项救助为支撑，临时救助为辅助，项目多样、功能整合的农村社会救助制度框架。在农村社会救助的实践过程中，仍然需要结合实际情况不断完善，避免依赖和剥夺等问题的发生，这样才既可以在短期内降低生存发展风险，消除不安全感，也有助于长期内加强可持续的生计，减少脆弱性。