中国特色农村民主协商——生成逻辑与发展路径

季丽新，段 颍,严凡伟

(山东工商学院 a.法学院；b.公共管理学院，山东 烟台 264005)

一、问题提出

1980年，协商民主概念首次出现在西方学术界[1]。随后，西方学者从公民参与、合法性等角度丰富了协商民主理论的内涵[2]。20世纪90年代后期，协商民主在西方引起广泛讨论，一些学者在多元文化[3]、全球化[4]语境下，探讨了作为决策机制[5]、民主治理形式[6]的协商民主。21世纪初，协商民主理论引起国内关注。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出，以协商民主作为推动政治协商制度改革的一个主要方式。党的十八大报告明确提出“积极开展基层民主协商”，党的十九大报告在村民自治四个民主的基础上增加了“民主协商”的提法。在党和政府的推动下，我国学者对协商民主的研究顺势增长。俞可平[7]、林尚立[8]、陈家刚[9]等最早开始结合中国国情对协商民主的基本内涵、价值理念、发展路径进行研究。还有一些学者将协商民主理论嵌入到乡村治理中进行研究，促进乡村民主制度转化为乡村治理效能[10]，有的学者直接在农村基层进行协商民主试验，证明在中国农村注入协商因素，将会更好地保障村民的基本权益，提高农村民主水平[11]。但是，相比我国城市民主协商，农村民主协商主体理性不足、政治能力贫乏[12]，容易造成共识局限、效率瓶颈、制度供给与结果执行等方面的困境[13-14]。由此，培育村民的政治参与意识和理性协商能力，是农村民主协商发展的当务之急[15]；规范民主协商机制，完善民主协商法制建设，是提高农村民主协商有效运转的重要保障[16]。 中西方协商民主理论的研究为中国农村民主协商的发展提供了重要理论支撑和经验借鉴。但是，如何避免生搬硬套西方协商民主理论，体现中国特色，并使具有中国特色的民主协商形式在农村有效运转，尚未引起学术界的深入探索。本文试图梳理中国农村民主协商的生成逻辑，采用实证分析的方法，发现中国农村民主协商存在的主要问题，提出具有针对性的发展路径，使民主协商机制镶嵌于中国农村社会现实。

二、中国特色农村民主协商的生成逻辑

与西方协商民主不同，中国特色农村民主协商有其自身的生成逻辑。它是以中国农村悠久的历史为底蕴，与中国农村发展的现实相适应，是对中国农村政治、经济和文化的关照。

(一)历史逻辑

中国农村民主协商具有自身的历史逻辑。中国传统社会的监督制度、谏官制度和朝议制度含有丰厚的协商因素，中国近代社会对民主协商进行了更深层的探索。

1.中国传统社会的协商因素。从中国传统社会来看，很多制度设置具有丰富的协商精神。如起源于尧舜时代的“言官谏诤”，是一种下监和上谏相结合的监督制度，即谏官或言官对国家管理事务向统治者建言献策。这种制度虽然是为监督王权而设，但是谏官经常可以和统治者就国家事务相互辩论，协商重大决策，提高了公共决策的合理性。晚清思想家魏源在谏官制度的基础上提出了庶民议政，他在《古徽堂集·治篇》中提到“故圣帝明王，惟恐庶民之息息相通也，故其取于臣也略，而取于民祥。”也就是说，英明的帝王不仅要听取诤谏之臣的意见，更重要的是广开言路，了解民意，听取各方意见，从而做出正确决策，有效治理国家。在秦朝得以确立的朝议制度，是传统社会普遍实行的一种决策制度，即通过廷议或集议，在国家面临重要事情或皇帝难以抉择的事情时，文武百官当庭商讨解决方案，形成共识后由皇帝做决策。

2.中国近代社会对民主协商的探索。新中国成立之前，中国共产党积极探索的农村治理模式表现出一定的民主因素。如“三三制”政权，是中国抗日战争时期的一项伟大创举。“三三制”政权听取不同党派、不同层级的声音，注重各阶级之间的协商，提高了政治决策的科学性和民主性，巩固了抗日民族统一战线。新中国成立后，最为有效的农村治理方式是人民公社运动。人民公社运动贯彻民主理念，发动广大村民参与进来，对于社内重大问题集体商讨达成一致意见。而且，人民公社各级的规模是由社员根据具体情况民主商议决定，决定必须有利于团结，有利于生产和经营，方便群众对社员议事形式进行监督，具有典型的协商精神和内涵。

(二)现实逻辑

随着农村社会的转型，村民自治需要进一步拓展和深化。农村民主协商形式应运而生，并初步取得一定的成效。

1.农村村民自治面临的现实困境。村民自治制度作为乡村治理的新兴事物，其规则和程序设计经历了由简单粗糙到精细具体的转变。随着农村社会形势的转变，农民需求多元化，村民自治制度不断面临新的挑战。在民主选举过程中，受黑恶势力和宗族势力的影响，导致选举结果不公平；在民主决策过程中，经常被村干部操纵，形成“一言堂”的局面；在民主管理过程中，由于管理不当，村民的基本权益无法得到有效保障，导致一些暴力行为和群体性事件的发生。农村市场经济的发展和农村文化、社会条件的成熟，在农村民主自治模式基础上建设农村民主协商模式，适逢其时。

2.新世纪农村民主协商形式的创新。为了让广大村民能够在重大事务决策前进行深入的交流沟通、协商对话，一些地方积极发展民主协商形式。2000年，浙江省温岭市市委为缓和党群与干群的紧张关系，开始在温岭市各地开展各种形式的协商活动，其中开展的农村民主“恳谈”，引起了社会各界的关注和研究。何包钢更是直接深入泽国镇进行协商民主试验，以专业的学术理论与方法指导扁屿村民主协商的进程。何包钢表示：我们在设计上试图通过一定的制度性机制去充分体现公正、公开、公平的代表性和平等协商民主的基本要求，使民主恳谈会朝着协商民主的方向发展[11]。民主恳谈引入西方协商民主理论，在实践中不断完善与深化，从初期的对话恳谈逐渐发展到群众参与决策，成为我国典型的基层民主协商形式。

(三)政治逻辑

中国农村民主协商与中国共产党的群众路线异曲同工。新中国成立后，政治协商制度是中国民主政治发展的潮流。进入新时代，以习近平总书记为核心的党中央出台一系列政策，民主协商在基层治理层面发挥着越来越重要的作用。

1.中国共产党的群众路线与中国农村民主协商相辅相成。毛泽东基于统一战线方略提出建立联合政府方案时明确表达：“只有人民群众才是创造世界历史的动力，人民群众是智慧之源、力量之源[17]。”党的群众路线强调磋商和听取群众的声音，将群众路线作为工作原则、决策模式，为民主协商的运行提供充分的体制与机制基础。比如周恩来总理在建立广西壮族自治区上，强调必须广泛发动广西各族人民群众进行讨论，他认为采用投票表决的方式容易引起内部对立，影响民族团结，通过协商对话的方式可以为领导与执政向民主协商发展提供可能，民主协商的运行也为群众路线提供了更好发挥的平台。

2.政治协商是中国特色民主协商的重要表现形式。民主协商在我国得以全面发展的现实基础是政治协商，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度实际上就是领导、合作和协商三者的有机统一，既强调党的领导，又注重社会主义民主的发展。基于多党合作和人民政协的政治协商制度是针对国家重大问题而展开的协商，是民主协商在国家治理层面的重要体现。而且，政治协商体现出的领导与合作、团结与民主的政治精神和原则，能够从中央贯穿到地方，为民主协商在农村的发展提供了政治合法性基础。

3.习近平治国理政思想是中国农村民主协商的价值导向。党的“十八大”以来，习近平总书记围绕协商民主发表了一系列重要讲话，“协商民主是社会主义民主政治的特有形式”[18]，对于推动社会主义民主政治发展具有重要作用，阐释了协商民主在我国的地位功能。党的十九届五中全会强调“中国已经开启基本实现国家治理体系和治理能力新征程”。实现国家治理现代化水平，首先要发展我国社会主义民主政治，农村基层民主是社会主义民主政治的重要组成部分。近些年来，在党和国家的政策支持下，农村社会在选举民主的基础上进一步推动协商民主，以期实现两种民主形式的有机结合和良性互动。

(四)经济逻辑

在市场经济背景下，农村利益格局多元化，农民利益纠纷频发。民主协商是解决现实农村经济问题的有效手段。

1.市场经济与民主协商的关系。随着现代市场经济因素侵入农村社会生活的方方面面，农村的利益格局、生产生活方式日益多元化，由社会变迁引发的利益纠纷逐渐显露。这种纠纷掺杂了现代性和传统性因素，以往单一的农村管理模式面对愈发复杂的经济现实问题略显粗糙，不仅不利于问题的解决，甚至会激化矛盾，造成不可挽回的局面。在经济契约关系中，各利益主体维护的是各自的权利，独立性增强；在商品经济条件下，各利益主体见多识广，维权意识强，平等意识高，对民主的需求越来越大。在这样的背景下，推进民主协商建设，多元利益群体能够进一步参政和协商对话，进而满足多元利益群体不同的民主需求。

2.现实农村经济问题。由于在农村治理过程中缺少多元主体共同协商，在处理土地转让、集体经济、房屋拆迁等重大问题时，容易导致决策失误，严重制约了农村经济的发展。在决策过程中注入协商因素，将村务问题及时、准确地反映给广大村民，让他们提前了解基本情况后进行协商交流，可以有效减少决策失误，促进农村经济的发展。例如浙江象山县的“村务会商制度”，是以村党组织书记主持，村委会主任提出会办意见，各方利益代表和村民代表集体讨论的一种村级组织和谐理事新模式。通过这种协商模式，防止决策的随意性，提高决策的合法性。而且，通过“村务会商制度”，引进了关于土地流转、厂房租赁、高校农业等发展项目，壮大了农村集体经济。

(五)文化逻辑

和合思想与中庸思想贯穿我国传统文化、革命文化和改革文化，蕴含有丰富的协商因素，有利于稳固中国特色农村民主协商的深层结构。

1.中国传统和合文化中体现的协商因素。中华和合文化源远流长，和合中包含不同事物的差异，强调和而不同。民主协商是在尊重不同利益主体诉求基础上达成共识，这正与求同存异的和合文化理念相契合。儒家学派创始人孔子以和作为人文精神的核心，强调“君子和而不同”，其弟子曰：“礼之用，和为贵”。而且儒家经典《中庸》指出：“和也者，天下之达道也”。孟子强调“天时不如地利，地利不如人和”。荀子说“万物各得其和以生”。康有为《大同书》中具体描写了“大同之世，天下为公，”表现出民主主义的平等精神。民国时期宣扬“五族共和、五族大同”。梁漱溟把中国文化分为三种模式，即意欲自为、调和、持中。总之，“和合文化”是中华民族特有的思想，蕴含丰富的协商因子，为农村民主协商的可持续发展提供了良好的文化背景。

2.中国传统中庸思想中体现的协商因素。中庸思想是中华民族独有的智慧，强调适中之道。民主协商是采取平和的方式协调各利益主体或公共事务的矛盾，在参与主体之间找取一个平衡点、一个适中的领域，这正与中庸思想适度的行为准则相契合。孔子在《论语·雍也》中明确提出“中庸之为德也，其至矣乎”，强调做事要有不偏不倚的品德。到了宋、明时代，学者们从理学角度阐释中庸，朱熹在《尚书·大禹谟》中提到“允执厥中”，明清时期王夫之强调“以实求之：中者体也，庸者用也”，把中庸之道付诸实践。总之，中庸之道中蕴含的适度、妥协思想为我国民主协商的发展提供了重要的思想启发。

一言以蔽之，中国农村民主协商不是对西方协商民主内涵的简单引入，而是有其自身的历史逻辑、现实逻辑、政治逻辑、经济逻辑和文化逻辑，是在中国共产党的领导下，具有广泛的包容性，强调权利与义务并行。因此，用“民主协商”的提法来区别于西方的“协商民主”，彰显中国特色。

三、中国特色农村民主协商存在的问题

为了进一步了解和掌握农村民主协商运行状况，本人走访了山西省X村。山西省X村是典型的以农业为主要产业的村庄，是该市民主协商的示范村。全村共219户，807口人，耕地面积200亩。2008年以来，山西省X村认真贯彻国家、省村民自治的法律法规和政策，积极推进民主治村，经过几年的实践，按照《村民委员会组织法》规定，为扩大基层民主，该村从2011年开始实行每户一名村民代表，即由219户每户推选一名村民户代表，坚持每月25号实行户代表会议制度，就该村的发展规划、财务管理制度、红白理事会制度、集体资产处置、征地拆迁安置方案等重大事务公开协商、讨论。实现了由“村民代表会议制度”向“村民户代表会议制度”的发展。总之，实行户代表会议制度，村中事务都由村民协商办理，扩大了群众参与集体议事的渠道，推进了基层民主的发展。但是，由于部分村民外出做生意，外出户代表的参与率不高，每户派出的代表主要是60岁以上的老年人，户代表参与主体素质普遍较低，在会议中只有极少数的村民代表能清楚表达自己的观点，大部分代表无法为了整体利益实现偏好转换，最后还是由村干部做决策。另外，由于监督机制不完善，村干部在工作落实上不够认真。

在案例中发现，农村民主协商形式在一定程度上提高了农村治理成效。但农村民主协商机制尚处于发展的初期阶段，依然存在很多问题，主要表现如下。

(一)农村民主协商主体缺乏协商理性和能力

梁漱溟主张通过发展农民的沟通理性来建设新乡村。从一般意义上来讲，我国农村的政治、经济、文化已经符合民主协商的要求，但从民主协商的参与主体来讲，广大村民的协商理性和能力显著不足。随着城镇化的发展，农村逐渐呈“空心化”样态，具有一定文化水平的村民大多外出务工或在外求学发展，留守在农村的村民文化素养明显较低。农村人口老龄化必然面临思想观念保守，现代政治文化意识缺乏等问题。就村民来讲，大部分村民受文化限制，表达能力和分析能力不足，面对别人的利益诉求盲目顺从，被动默认。山西省X村的村民户代表制，每户派出代表大部分是60岁以上的老人，受文化水平限制，多数户代表在协商过程中无法准确表达自己的立场和观点，对一些问题缺乏理性思考，容易形成盲从心理，最后可能依然是村庄精英们协商的结果，对民主协商的发展产生一定的负面影响。就村干部来讲，官本位思想和等级观念根深蒂固，在协商过程中经常“一人说了算”，无法顾及利益相关者的意见。而且，在新时代背景下，大部分村干部一时间很难适应中国现代性诉求的发展，导致工作落实不到位。

(二)农村民主协商的制度供给不足

农村民主协商的有效运行需要完善、科学、具有法律效应的制度支撑。目前，全国大部分农村民主协商制度的现状像案例中那样，一是缺乏有关协商会议程序、结果实施的具体规定，民主协商无序进行，村民态度散漫、敷衍了事，民主协商最终流于形式；二是没有科学的法律制度。在民主协商过程中，村中事务如何民主决策，村民的权利如何救济，村民的权益如何保障，对乡村干部的工作如何监督，“两委”之间的关系如何明晰等问题，各个村庄自主创制，有的甚至照搬照抄，如何根据农村实际情况，建立全国范围内统一的民主协商法律法规，是我们今后努力的目标和方向。

(三)农村民主协商治理主体单一

农村民主协商是在党的领导下，多元主体共同参与的协商。但是，当前我国很多农村协商治理主体单一，基层党组织、“村两委”、农村精英掌握农村政治权力，很难更好的维护村民利益。“如果没有一个愿意并且能够为我们所重视的价值和观念发声的社会组织，除非我们很富有或很有名，否则，我们就很难让更多人清楚自己的观点，也很难影响政治决策”[19]。农村民主协商形成的民间组织主要代表农民的利益，在多元治理格局中发挥着越来越重要的作用。而在农村民主协商实践中，很少有村庄建立新型农民组织，村中弱势群体在协商过程中孤立无助，上级领导执政压力大，容易导致工作落实不到位、不及时。

四、中国特色农村民主协商的发展路径

民主协商制度在推动农村民主政治的发展，完善乡村治理体系发挥了不可替代的作用，克服民主协商在农村实施的困境，成为健全民主协商制度的当务之急。为此，我们要培育农村民主协商文化，完善民主协商制度化和法制化建设，培养农村民主协商主体。

(一)培育农村民主协商文化

农村民主协商制度可持续发展的最大动力来自群众。只有开明的领导，没有公众的参与，农村民主协商的发展就会成为问题。首先，培养村民的政治参与意识与协商能力。托克维尔认为[20]：“对付政府滥施权力的最好保障就是公共教育”。当农民具有明确的利益意识和权利观念并试图影响农村集体决策时，农村才会有真正的民主协商。因此，要定期进行集体学习，培养村民的自主意识、理性思维和语言表达能力，培养村民的灵活思维，具有批判态度、现实的态度、不害怕犯错误的民主心理条件[21]，这是农民参与民主协商的内在动力。其次，将民主协商培养为一种习惯。例如烟台市牟平区，自2009年开始在农村推行“集中议事日”，即每月25日，各村就村中事务进行集中议事。如果领导没有召开，村民就会发问，为什么议会还没有召开？只有当民主协商成为村民的生活方式，形成一种政治协商文化，民主协商制度才能扎根。

(二)加强农村民主协商制度化和法制化建设

健全的制度体系和完善的法律规章是民主协商有效运行的保障。首先，要加强农村民主协商的制度建设。在民主协商实践中，大部分村庄在民主协商过程中都没有规范的制度要求，一是在国家层面，要注重“从协商的酝酿到协商完成所遵循的一系列步骤[22]，”就协商的主题、内容、会议的开展，制定一整套的规章制度。二是在农村基层层面，村干部因地制宜制定详细的规则章程，在具体的协商环节加以规范，确保村民在协商过程中有序参与，自由平等的表达自己的意见。如江苏省沛县胡楼村的协商议事会突出平台建设标准、议事规范流程，按照村级民主管理“1+5”工作法，规范协商民主议事的具体执行程序，不断细化协商规则。其次，要尽快在全国各地尤其是农村进行立法，制定专门针对民主协商的法律法规，确立民主协商的权威性，以有效指导民主协商实践。在法制建设过程中，要积极借鉴《村民自治章程》和《村规民约》等基层法律性文件，充分考虑广大村民的根本利益，发挥村民的主动性和创造性，吸纳村民意见，以此增强立法的民主性。

(三)培养农村民主协商主体

农村民主协商强调多元治理。在党的领导下，致力于在村委会、农村民间组织和社会组织之间形成合力，建立共商共赢的关系。村党支部帮助、支持、指导、协助村委会，明确总揽全局的地位，规范开展民主协商工作。村委会注重听取村民意见，整合村民意愿，积极引导农民参与公共决策，增加农民对农村公共事务的影响力，与村党支部各自分工，维护农民基本权利。亨廷顿指出:“组织是政治稳定的基础[23]。”农村民间组织是村民参加民主协商的重要场域，通过农村民间组织，可以更好地传达民意，满足农民需求。而且，社会组织具有自治性、志愿性和非政府性，是沟通村民和党支部、村委会的重要桥梁，在面对协商过程中非理性的行为时，社会组织可以解决村民个体无序参与，引导村民正确表达，与村领导共同解决矛盾，调和民主协商过程的气氛，保证协商的公平性。