全球150 个国家电子政务发展及其对我国的启示：指数变动、阶段划分与对标分析

（电子科技大学公共管理学院，四川成都 611731）

1 研究背景

以计算机为代表的电子处理工具出现，有力提升了政府信息处理效率，推动了政府文件管理向政府信息资源管理转变；以互联网为代表的信息传输工具高速发展，全面改变了政府与公众的沟通方式，社交媒体的快速普及进一步推动了政府与公众的互动向实时化、多元化发展。经过几十年的发展，特别是21 世纪前20 年的全力推进，全球很多国家的电子政务建设取得显著成效。一方面，建设了大量政务信息系统，包括政府网站、政务社交媒体、政务业务管理和监管平台等，这些系统不仅改变了政府的管理和服务模式，而且沉淀了大量数据并且在不断产生新数据，这些数据能够应用于进一步优化和改进政府管理和服务模式；另一方面，以大数据、人工智能为代表的新一代信息技术方兴未艾，电子政务正朝着更加智能化、智慧化的方向发展。在上述背景下并结合当前时间节点，针对我国电子政务建设的当前水平到底如何、未来又该如何发力等问题，就需要开展更加深入研究。

为了探究电子政务的发展方向，学术界很早就对电子政务发展阶段进行理论探讨，并对发展阶段理论不断优化。2001 年，Layne 等［1］将电子政务发展划分为文献编目、交易事务处理、政务垂直整合、政务水平整合等4 个阶段；2013 年，赵玎等［2］从公共服务范式转变的角度，提出电子政务在经历了移动政务范式之后，目前正向智慧政务范式转变；2015 年，Janowski［3］从技术在政府中的应用场景出发，将电子政务分为数字化（digital）、转型（transformation）、参与（engagement）、情境化（contextualization）等4 个阶段。不同的国家电子政务发展不尽相同，很多学者从单一国家出发探讨电子发展历程，例如Jin［4］将韩国电子政务发展划分为官僚型、信息管理型、参与型以及治理型4 个阶段。针对我国电子政务发展阶段，也有较多学者进行总结，例如，翟云［5］将我国改革开放40 年来电子政务发展划分为萌芽孕育、开始起步、全面建设、创新发展4 个阶段；王伟玲［6］认为自20 世纪80 年代以来，我国电子政务有4 次嬗变：从萌芽到办公自动化、从“三金工程”到政府上网、从单向应用到全面发展、从各种为政到统筹推进；张锐昕等［7］提出自1999 年政府上网以来，我国政府上网经历了3 个阶段：初步探索的“+互联网”阶段、积极探索的互联网化阶段以及追求普惠的“互联网+”阶段。电子政务正全面渗透国家治理的各个领域和层面。

为了向领先国家借鉴经验，我国学者还对美国、澳大利亚、英国、加拿大等国家的电子政务建设经验进行了整体性总结。例如姚水琼等［8］对美国电子政务建设的实践和经验进行了总结；刘芮等［9］基于数据对智慧政务的驱动，对澳大利亚的数据治理体系进行分析并总结出值得借鉴的经验；林梦瑶等［10］则对英国数字政府建设的战略、工具和结构进行了研究。还有学者对领先国家特定领域电子政务建设经验进行专题性总结，例如刘建徽等［11］总结了英国、澳大利亚、新西兰等发达国家的电子税务局建设经验。遗憾的是，目前对全球电子政务发展阶段的提炼主要是从理论角度展开，缺少数据支撑，即使是对单一国家电子政务发展阶段的提炼也较少基于数据；对领先国家的经验总结较多，但是缺少具体数据的对标分析，难以对我国电子政务发展的现状给出准确判断。因此，本研究拟基于数据分析探析全球电子政务发展态势，包括发展阶段和发展趋势，并且基于具体的指标数据对比分析我国电子政务建设与领先国家之间的差距。

2 研究设计

2.1 数据来源

本研究的数据来源是联合国历年的电子政务调查报告。选取该报告有以下原因：一是报告连续性强，自2001 年以来已经发布10 次；二是报告覆盖面广，几乎覆盖了全球所有国家；三是评价指标相对固定，每年都是以电子政务发展指数（E-Government Development Index，EGDI）进行测评，EGDI 都是由在线服务指数（Online Service Index，OSI）、电信基础设施指数（Telecommunication Infrastructure Index，TII）、人力资本指数（Human Capital Index，HCI）3 个子指数构成。由于2001 年报告的具体数据点和与测度方法与后面9 次报告存在较大差异，本研究最终选择2003—2018 年《联合国电子政务调查报告》（以下简称《报告》）作为数据源。在对这9 次报告数据整理之后发现，一共有150 个国家在9 次报告中都是存在的，150 个国家中有41 个国家来自欧洲、30 个来自美洲、40 个来自亚洲、32 个来自非洲、7 个来自大洋洲，这150 个国家覆盖了电子政务发展较好的全部国家，因此选取这150 个国家具有很强代表性。另一方面，9 次报告所覆盖的时间基本覆盖到了21 世纪前20 年，在时间上能够满足全球电子政务发展历程的要求。

2.2 分析方法

本研究采用的分析方法主要包括以下3 个方面：

（1）指数变动分析法。对150 个国家EGDI 在9 次报告中的变动状况进行分析，观测每个国家的指数变动进而总结变动的基本规律，探析全球电子政务发展的基本态势。

（2）交叉表分析法。指数变动分析和发展阶段提炼都需要分析相应指标在时间序列上的变化，而交叉表分析能够较好完成这一任务。一方面，通过交叉表分析OSI、TII、HCI 在时间序列上变动；另一方面，基于交叉表分析，综合EGDI、OSI、TII、HCI 指数变化及2010—2014 年OSI 指数的具体构成变化，提炼全球电子政务发展阶段。

（3）对标分析方法。选取电子政务发展全球领先的国家作为标杆，针对每一个指数及其构成指标，全面对比分析我国电子政务建设与领先国家之间的差距。在对标分析过程中，重点观察近两次报告的数据，这样得出的结论更具有时效性和借鉴性。

3 指数变动：全球电子政务发展态势

3.1 EGDI 等级变动

依据EGDI 数值，《报告》将电子政务发展水平划分为“非常高”“高”“中”“低”4 个等级，对应的EGDI 值分别为高于0.75、0.50～0.75 之间、0.25～0.50 之间以及0.25 以下。2003—2018 年间，150 个国家的EGDI 等级变动情况如表1 所示，有36个国家的EGDI等级未发生变动，其中一直维持在“非常高”等级的有6 个国家，分别为美国、澳大利亚、英国、加拿大、丹麦和挪威；113 个国家的EGDI 等级有所提升，其中104 个国家的EGDI 提升一个等级；8 个国家的EGDI 提升了两个等级；1 个国家提升了3 个等级，即列支敦士登；仅有一个国家的EGDI 等级出现了下滑，即所罗门群岛。在统计EGDI 等级变动时，有的国家EGDI 会出现波动，例如从“中”到“高”，再回到“中”又提升到“高”，本研究主要考察总体趋势，将上述状况确定为提升一个等级，即从“中”到“高”。

表1 2003—2018 年全球150 个国家EGDI 等级变动状况

113 个国家EGDI 等级提升的具体状况如表2 所示。EGDI 从“高”提升到“非常高”的国家有27 个，从“中”提升到“高”的有52 个，从“低”提升到“中”的有25 个。在提升两个等级的8 个国家中，有4 个国家从“中”提升到“高”再到“非常高”，即阿联酋、塞浦路斯、俄罗斯联邦和白俄罗斯；有2 个国家从“低”提升到“中”再到“高”，即黑山共和国和埃及；有2 个国家直接从“低”提升到“高”，即墨西哥和安道尔。总体而言，全球电子政务发展一直处于提升态势，大多数国家在稳步提升，即提升1 个等级。其中，我国的EGDI 在2003 年和2004年是“中等”，在2005 年和2008 年是“中高”，2010 年又回到“中等”，2012、2014、2016、2018年都是高等，总体上也是提升了1 个等级，即从“中”提升到“高”。

表2 2003—2018 年全球150 个国家EGDI 等级提升状况

表2 （续）

3.2 OSI、TII 与HCI 变动状况

2003—2018 年《报告》的OSI、TII、HCI 的交叉表分析结果如表3 所示。其中，2010 年3 项指数都出现了较大的下滑，这是由于2010 年《报告》“在金融和经济危机时期扩充电子政务”为主题，考察内容相对要窄一些［12］，因此，2010 年数据仅仅作为参考，后面做类似处理。对于OSI 而言，2012 年有24 个国家的等级为“非常高”，40 个国家为“高”，与之前的数据有较大提升，到2016 年等级为“非常高”和“高”的国家已经有81 个，2018 年更是达到103 个。对于TII 而言，2008 年等级为“非常高”和“高”的国家仅有26 个，2012、2014、2016、2018年分别有46、54、55 和68 个。除了2010 年，其他年份都有120 个以上的国家HCI 等级为“非常高”或“高”，在较多年份甚至有100 个左右国家为“非常高”，可见HCI 的分布相对固定。

由于电子政务发展指数是OSI、TII、HCI 的算术平均值，而HCI 的数值相对固定而提升又是一个相对较长的过程，HCI 等级较低会较大影响EGDI 的最终结果，因此从电子政务建设角度而言，应更加关注OSI 和TII 的变动。从OSI 和TII 的变动来看，分别在2012 年前后和2016 年前后出现过一次较大变动。2018 年的数据表明，全球电子政务发展总体上已经迈入较高等级的发展阶段。2018 年，我国的OSI 指数为0.861 1，进入“非常高”水平；TII 指数为0.473 5，属“中等”水平。可见，我国在线政务服务建设成效明显。

4 阶段划分：全球电子政务发展历程

为了进一步探析2010—2018 年全球电子政务发展的变化，本研究进一步分析2010、2012、2014 年《报告》的OIS 构成，从这3 年报告中OSI 满足电子政务4 个发展阶段的百分比进行测评：（1）信息服务起步阶段，即政府网站提供关于公共政策、管理、法律、法规、政府服务的相关记录及类型的信息，注重单向的信息提供服务；（2）信息服务提升阶段，即政府网站完善政府和公众之间的单向或简单的双向电子交流；（3）政务处理阶段，即政府网站开展与公众之间的双向服务；（4）整体政务阶段，即电子服务和电子解决方案以无缝的方式穿梭于部门和部委之间，信息、数据和知识通过集成应用流动于政府机构之间［13］。参考EGDI、OSI 等级划分，本研究将每个国家在4 个发展阶段上的满足状况划分为“非常高”“高”“中”“低”4 个等级，对应满足比例依次为高于75%、50%～75%之间、25%～50%之间以及25%以下。据此，对3 年《报告》的4 个阶段进行交叉表分析，结果如表4 所示。综合OIS、TII 指数变动以及表4 的交叉表分析结果，将全球电子政务发展划分为3 个阶段。

表4 《联合国电子政务调查报告》四阶段交叉表分析单位：个

4.1 在线信息服务为重心阶段

从全球范围看，2012 年各国的的OSI、TII 指数有第一次较大改善。表4 表明，在2012 年达到信息起步阶段“非常高”等级的国家已经有122 个，达到信息提升服务阶段“非常高”和“高”等级的国家有95 个。可见，在这之前在线信息服务是各国电子政务建设的重点。由于报告数据采集时间要早1年，2012 年数据实际反映的是2011 年初的状况，因此，在线信息服务为重心阶段大致在2010 年及以前。在该阶段，各国电子政务建设主要是通过政府网站提供单向的信息服务，并且开始提供简单的双向信息服务；尽管有一些国家尝试提供了较为复杂的双向服务甚至整体性服务，但是总体上并不多。

4.2 在线交互服务为重心阶段

由表3 可知，2016 年各国的OSI、TII 指数已经有了较大幅度提升，特别是OSI 指数；表4 中2014年政务处理阶段的等级分布状况与2012 年的等级分布状况并没有显著改变。将2016 年《报告》数据采集年份作为分割点，将2011—2015 年作为在线交互服务为重心阶段，2015 年及以后作为线上线下服务一体化阶段。需要指出的是，表4 的数据表明，在线交互服务建设取得的进展没有在线信息服务建设明显。2014 年，政务处理阶段达到“非常高”和“高”两个等级的国家仅有24 个，甚至比2012 年要少。当然这可能与问卷设计有关，但从现实发展看，在2011—2015 年期间，由于社交媒体的迅速发展，许多国家纷纷采用社交媒体提供交互式政务服务，政务在线交互服务应取得了较大进展。另外，高质量互动服务提供与整体性服务提供关联较为密切，二者的提供需要线上线下一体化。

4.3 线上线下服务一体化阶段

从表4 的数据看，2015 年及以后很多国家的电子政务水平已经迈入较高层次，如何运用电子政务全面促进经济社会发展成为新课题。2016 年《报告》的主题是“电子政务促进可持续发展”，实现可持续发展的具体方法是构建整体政府，即多个公共部门能够跨越机构界限共同解决某一具体问题［14］。整体政府与“连接”“合作”“协同”“联动”等观念紧密相连，依托电子化平台将解决某一具体问题的公共部门连接在一起，通过信息共享、人员协同、资源集成，科学、专业、高效地解决问题。2018 年《报告》以“发展电子政务，支持可持续和弹性社会转型”为题，进一步强调整合政府的构建，包括3 个方面：一是横向整合，即跨部门或结构的；二是垂直整合，即让国家政府与地方政府的行动保持一致；三是政府与社会的整合，即呼吁全部利益攸关方积极参与实现共同目标［16］。而要推动这3 个层面的整合，不仅需要线上服务的集成，更加需要线上服务和线下服务的一体化集成；同时，这些集成是由场景应用驱动的，针对不同的场景连接不同的机构、人员、数据、信息和资源，创造性地解决问题。因此，本研究将该阶段概括为线上线下一体化服务阶段，其建设的核心是面向场景应用的电子化连接和大数据分析。

5 对标分析：与领先国家之间的差距

在综合国家生产总值（GDP）、人口、面积等因素的基础上，本研究选取2003—2018 年电子政务发展指数均在“非常高”等级的4 个国家作为对标分析对象，这4 个国家分别为美国、澳大利亚、英国、加拿大。4 个国家和中国2013—2018 年的EDGI 数值如图1 所示。尽管中国的EGDI 总体处于提升趋势（2018 年为0.681 1），与4 个国家的差距也一直在缩小，但是与4 个标杆国家相比，中国EGDI 依然有较大的提升空间。为了识别出差距到底在哪，本研究将对OSI、TII、HCI 这3 个指标及其构成进行深入对比。对标分析的数据选择2016 年和2018年的《报告》数据，一方面是由于这两年的数据是最新数据，识别出的差距会更接近现状；另一方面采用两年的数据更具有可靠性，同时这两年也刚好是全球电子政务发展进入第三阶段。

图1 美国、澳大利亚、英国、加拿大、中国EGDI 对标分析

5.1 OSI 对标分析

从图2 看，中国OSI 与其他4 个国家的差距并没有EGDI 的差距大，也是OSI、TII、HCI 这3 个指数中差距最小的。中国在线服务水平已经比较接近于领先国家。2018 年，中国的OSI 更是达到0.861 1。可见，得益于中国对政府网站建设要求越来越规范，对政务微博、政务微信、移动政务的投入越来越大，特别是通过“互联网+政务服务”建设有力提升了政务服务的标准化和一体化程度。2016 年和2018 年的《报告》对OSI 的测量在多个领域选取了较多的数据点，力图从更广泛范围考察每个国家的线上服务水平。例如，2018 年《报告》的OSI 调查问卷由140 个问题构成，不仅从国家门户、电子服务门户采集数据，而且从教育、劳动、社会服务、健康、金融、环境等部门网站采集数据［15］。由于OSI 调查问卷构成复杂，这两年的报告并没有公布具体问题的数据项，无法进行更为深入的对标分析，但可以预见的是，未来《报告》对在线服务的测评标准将会越来越高、要求越来越严，中国要保持非常高的OSI、缩小与其他4 个国家的差距，需要更加重视整体服务提供。

图2 美国、澳大利亚、英国、加拿大、中国OSI 对标分析

5.2 TII 对标分析

从图3 看，中国的TII 与其他4 个国家的差距是比较大的，也是OSI、TII、HCI 这3 个指数中差距最大的。2016 年，中国的TII 仅有0.367 3，2018年也只有0.473 5；而在其他4 个国家中，英国的TII是最高的，2016 和2018 年分别是0.817 7 和0.800 4。为了找到具体的差距，针对TII 的构成指标进行更深入的对标分析。

图3 美国、澳大利亚、英国、加拿大、中国TII 对标分析

2016 年和2018 年的《报告》中，TII 由5 个子指标构成：个人使用网络百分比、每百人中的固定电话用户数、每百人中的移动电话用户数、每百人中的有线宽带用户数以及每百人中的无线宽带用户数，5 个国家的详细数据如表5 所示。由表5 可知，中国与其他4 个国家相比，个人使用网络的百分比还比较低，2018 年才达到53.20%，而最高的英国在当年的数据是94.78%；使用移动电话方面，中国的比例非常高，2018 年每百人中的移动电话用户数是97.25，而固定电话用户只有14.72；有线宽带使用方面，中国使用无线宽带的用户也要多一些，2018 年

每百人中使用有线宽带的用户仅有22.99，而使用无线宽带的有69.37。其他4 个国家也有类似的趋势，但并没有中国的明显，因此中国的TII 得分会比其他4 个国家要低很多。从长远看，TII 测量很可能会发生变化。中国在电信基础设施上的建设策略不可能是鼓励用户再转头使用固定电话，也不需要鼓励用户更多选择使用有线宽带，但是应该看到，我国还需要持续提升个人使用网络的百分比，为更多人创造使用互联网的条件，特别是偏远地区的公众以及老年人。

表5 美国、澳大利亚、英国、加拿大、中国TII 构成指标对标分析

表5 （续）

5.3 HCI 对标分析

从图4 看，中国的HCI 与其他4 个国家相比还是有一定差距。2016 年和2018 年澳大利亚的HCI是1.000 0，表明是拥有全球最好的人力资本；英国和美国的HCI 也在0.9 左右；而中国的HCI 在2016年只有0.680 0，2018 年也只有0.708 8。

图4 美国、澳大利亚、英国、加拿大、中国HCI 对标分析

在2016 和2018 年的《报告》中，HCI 由4 个子指标构成：成人识字率、毛入学率、预计受教育年限、平均受教育年限，5 个国家的详细数据如表6所示。由于中国普及中小学义务教育、大力推进高等教育，在成人识字率、预计受教育年限方面有了较大改善，与其他4 个国家的差距在缩小，但是在毛入学率和平均受教育年限方面，特别是平均受教育年限上还有差距。伴随现代化教育强国建设，中国在HCI 各构成指标的数据将会越来越好。

表6 美国、澳大利亚、英国、加拿大、中国HCI 构成指标对标分析

6 结论启示：我国电子政务发展建议

通过全面分析全球150 个国家电子政务发展指数及其子指数、构成指标变动，本研究将21 世纪以来的全球电子政务发展划分为在线信息服务为重心阶段、在线互动服务为重心阶段及线上线下服务一体化阶段。具体而言应，OSI、HCI 已经发展到较高水平，TII 还有较大提升空间。目前，很多国家正在全力推进在线服务的整合程度，而线上服务的整合离不开线上和线下服务的整合，整合的基本方法是构建整体政府。与领先国家相比，我国的OSI 还有一定提升空间而且“不进则退”，TII 也需要较大提升，HCI 尽管需要提升但是短期内有较大改善不现实。对于中国而言，应在改善电信基础设施，特别是互联网使用率的基础上，通过推进跨层级、跨部门及政府与社会整合，全面提升线上线下服务一体化程度。具体而言：

（1）进一步加强政策整合，完善顶层设计并促进地方创新。目前，我国电子政务方面的政策工具还比较分散，国家层面的顶层设计与地方层面的制度建设还没有全力配合［16］。在未来建设过程中，首先应从政策层面加强整合力度，让国家层面的顶层设计能够在地方层面高度执行，而地方层面的制度创新也能够快速反馈到国家层面并完善到新一轮的顶层设计当中，形成各层级间的良性政策互动。在各层级政策供给中，还需要注意横向之间的政策整合。

（2）进一步加强机构协同，重构更加联动高效的治理体系。在政府运行过程中，最大的难题是机构之间的协调。机构协同是网络通、数据通、业务通的基础性条件［17］。加强机构协同应以规则体系制定为前提，包括科学合理的决策制定体系、一体化网络化的服务体系、全程留痕的监督管理体系等方面［18］。

（3）进一步加强价值导向，构建更加完善、精细的场景框架。目前，全球电子政务建设的基本思路是面向具体的场景，通过充分资源整合实现最多的公共价值创造。场景细分不仅需要考虑各领域的业务需求和公众诉求，而且要充分考虑不同区域的经济社会发展状况以及地理空间特点［19］。例如，同样是社区网格化管理，城市和农村存在很大差异，不同城市间也存在差异。因此，场景框架的构建应充分考虑不同层级、不同地方的服务管理实际状况。

（4）进一步加强技术研发，打造更加多元智能的支撑平台。电子政务整合最终是通过数据整合、分析和利用实现的，但是目前我国数据平台建设存在数据中心结构性过剩、数据资源存储过于分散、大数据分析的巨大潜能还有待释放等问题［20］。从全球电子政务发展态势看，未来大数据分析的应用将会越来越多，我国应以一体化在线政务服务平台建设为契机，将各领域已有的政务服务管理信息系统连通起来，通过加强大数据、人工智能等领域技术研发力度，在各领域、各层级打造更加智能的支撑平台，促进我国线上线下服务更加一体化。