政策执行为何难以因地制宜——基于G省W市农村危房改造实践的反思

韦彩玲，蓝飞行，陈柳云

(1.广西大学 公共管理学院，南宁 530004； 2.广东海洋大学 管理学院，广东 湛江 524088)

提要：在精准扶贫攻坚期，农村危房改造政策变通执行的空间在压缩，循规蹈矩执行政策风险更小、更安全，但是僵化执行农村危房改造政策容易偏离地方实际，并在很大程度上会制约农村危房改造达到扶贫的预期目标。通过研究G省W市的农村危房改造政策实施情况，发现在政策赋权与责任不匹配、指标化考核造成对实际治理目标的忽视以及政策衔接具有模糊性的现实困境下，危房改造政策在执行过程出现了无房贫困户未被纳为补助对象、危房改造贫困户权益易受侵害、政策协同推进乏力等亟须解决的问题，在一定程度上削减了农村危房改造政策实施的效果，有碍于实现农村危房改造减贫。需要从对基层政府赋权容错、建立弹性化的考核和反馈机制、完善制度系统化等方面优化政策，以实现政策的预期效果。

一、问题的提出

2013年11月，“精准扶贫”首次提出，我国步入精准扶贫阶段，农村危房改造进入精准改造期。2016年我国各地有序开展“两不愁、三保障”中“住房安全有保障”的精准扶贫攻坚任务。2018年9月，在《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》的指引下，各地区深入落实乡村振兴战略，加快推进农村危房改造精准扶贫工作，同年12月《农村危房改造脱贫攻坚三年行动方案》进一步指出，解决建档立卡贫困户住房不安全的问题，探索建立农村危房改造扶贫的长效机制。精准扶贫方略下的农村危房改造政策凸显“精准”扶贫住房，是面向现实多元贫困情境下，通过多维瞄准，力求解决因住房致贫、返贫的保障制度，不同于以往粗放的“经济刺激型”农村危房改造政策。现行的农村危房改造制度已逐渐向“社会救助为基础，经济刺激拉动”方向转变，政策执行过程中执行主体的自由裁量权逐渐在减小，政策执行利益“寻租”空间也在被不断压缩，政策执行中凸显的问题也逐渐从因“揽政”而出现的“乱作为”转变为因“懒政”而出现的“慢作为”和“不作为”[1]。如果说以往危房改造政策执行中因积极“揽政揽权”导致比较敏感“主动作为”，如滥用职权、办事不公，确定不符合条件的危房改造扶贫对象；又如弄虚作假，验收时“以桃代李”，骗取农村危房改造资金等问题，现如今的危房改造政策执行的主要问题则更多地表现为消极的“被动”作为。相比“过度行政”可能需要承担的代价及成本，“少做”“不做”的“懒政”行为可能反而更安全，于是，循规蹈矩的“教条式”的政策执行应运而生。在G省W市的农村危房改造项目实施过程中，基层政府虽然看上去是“严格”执行农村危房改造政策，但还是不同程度的存在政策执行结果与地方实际发生偏差的现象，在很大程度上影响了农村危房改造的扶贫效果，这亦是“懒作为”下我国农村危房改造政策执行可能遇到的最大瓶颈。

二、文献回顾及分析框架

(一)文献回顾

公共政策执行过程是一项复杂的、涉及多因素的、充满不确定性的社会实践活动过程[2]，政策执行的有效与否事关政策的成败。“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，其余90%取决于有效的政策执行。”[3]政策制定与执行的不一致即为公共政策执行的偏差，政策执行偏差在学术界已经有了较充分的讨论，诸多研究表明公共政策执行偏差的现象普遍存在。公共政策目标的最初形态一般体现为文本体系或政府的话语体系，在将其转化成现实形态的政策目标的过程中往往会经历中央到地方各级政府的细化或再规划，在这一系列层级传递的过程中不可避免地会出现信息扭曲[4]，或者由于社会基础的缘故公共政策在实践过程出现偏移[5]，抑或出于政策执行者对自身利益的追求[6]导致公共政策执行出现偏差。公共政策执行偏差一方面被视为政策执行灵活性的表现，通过利用“政策变通”来因地制宜地执行政策，缓解上级政府政策刚性与地方执行特殊性之间的冲突[7]；另一方面，公共政策执行时在内容甚至形式上偏离了原政策，造成“政策失灵”[8]或“政策执行规避”[9]的不良结果。为消解政策执行偏差造成的消极后果，从政策本身来看，政策的制定要具有科学性和合理性，避免政策在基层难以施行[10]，还要构建立体、无障碍的信息沟通系统，保证信息交流的准确性、及时性和完整性[11]；从政策执行主体的角度而言，要提高政策执行能力和水平[12]，把政策执行评估、监控与政策执行责任追究制度有机结合起来[13]，防止、避免和及时纠正政策执行中的偏差现象。

国内研究农村危房改造的文献大多为个案，调研结合相关理论分析农村危房改造项目的实施情况。我国的农村危房改造政策是一项具有中国特色的农村住房保障政策，中央对此投入巨大，但农村危房改造政策落地实施也出现了一些问题。对于农村危房改造政策执行出现偏差的问题，学术界给出了一些解释。从危房改造政策设计本身来看：一方面是农村危房改造政策目标定位不清晰[14]，在政策执行中危房改造究竟是底线民生还是引导改造的争论导致补助对象偏离了最优政策目标[15]；另一方面，一些政策规定不适应地方实际情况、缺乏具体的政策操作指引与技术指导力量[16]、第三方监管机制缺失等[17]，导致危房改造政策实施出现偏差效果不理想。从政策执行主体来看：一方面是补助对象的确定是一大难题，部分地区政府对危改户的信息掌握不全，更有一些村干部在分配农村危房改造指标上“优亲厚友”[18]，最终使得危房改造补助对象未能精准识别；另一方面，由于危房改造补助标准信息公开性不够，出现了擅自降低农村危改补助标准、虚假冒领补助资金、改变补助资金用途等[19]行为，补助资金使用效果不佳[20]。从政策执行的目标群体来看：农户参与冷漠、权衡算计[21]等问题也是导致政策执行偏差的重要因素。

整体而言，农村危房改造的研究成果还存在一些不足。一是大多文献集中在农村危房改造实施中产生的具体问题、影响因素及对策的分析方面，针对危房改造的研究只是将危房改造作为个案散落在公共政策执行偏差的研究中，尚未从政策角度出发探究危房改造政策执行偏差是如何产生和形成从而影响政策效果；二是农村危房改造政策是精准扶贫的重要举措，事关贫困户的切身利益、事关脱贫攻坚大局，但从政策执行偏差切入结合精准扶贫战略对农村危房改造政策执行的研究鲜有报道，不利于全面客观地认识农村危房改造精准扶贫政策的执行偏差困境。本文从公共政策角度将农村危房改造实践置于精准扶贫的战略背景下进行分析，通过对G省W市农村危房改造政策实践过程进行深入挖掘，剖析农村危房改造政策执行偏差的表现及其背后的深层原因。

(二)分析框架

中国特色的公共政策执行机制呈现“高位推动”的特点，由中央进行政策大方向的把握与政策内容的制定，再由地方政府进行政策的具体执行[22]，为确保政策目标在落地后能最大化地达到预期效果，在政策的制定和执行中都要充分考虑地方的实际情况，政策制定者要科学合理地制定政策，避免政策存在缺陷，以致在基层难以施行，而乡镇政策应该做到准确理解上级政府政策意图并根据地方实际情况进行合理化调整。

在农村危房改造政策执行中，一方面乡镇政府直接面向广大群众，是政策执行的“神经末梢”，是解决“政策落地农村最后一公里”的真正执行者；另一方面政策执行是否符合地方实际情况成为评价政策执行效果的关键因素。因而本文将导致政策执行偏差后果的变量定为“乡镇政府执行上级政策”和“乡镇政府执行政策是否符合地方实际”两方面，构建出政策执行实际过程中的6种类型[23]。如图1所示，乡镇政府“执行上级政策”主要有“正确执行”“僵化执行”“变通执行”这三种策略，而“政策执行是否符合地方实际”主要有“符合”和“偏离”地方实际两种可能。政策执行偏差实际有4种类型：(1)变通执行政策但符合地方实际；(2)正确执行政策但偏离地方实际；(3)僵化执行政策且偏离地方实际；(4)变通执行政策同时偏离地方实际。政策执行偏差中的“变通执行”在学术界已经有了较多的讨论，而对于引入“政策执行是否符合地方实际”变量后出现的“正确执行政策但偏离地方实际”、“僵化执行政策且偏离地方实际”两种新的政策执行偏差类型的关注较少。本文旨在对“僵化执行政策且偏离地方实际”这一类型的政策执行偏差进行深入研究。

在精准扶贫和监察体系日益完善的大环境下，农村危房改造政策执行的“变通寻租”空间在缩减，乡镇政府为“明哲保身”，降低执行“风险”，相对以往更倾向于照搬政策，教条式执行，不能有效考虑精准扶贫过程中多种因素的综合影响，致使政策执行与实际产生脱节，导致政策执行偏差。在政策执行过程中，虽然从表面上看政策执行好像是严格遵循了上级政策文件精神和各项规定，但实际却是在执行中教条式、机械化照搬政策，政策落地未能因地制宜而是偏离了地方实际情况，在实际结果中导致执行偏差甚至是执行失败。这正是上文提到的政策执行偏差类型中的“僵化执行政策且偏离地方实际”，也是本文的研究重点。

图1 政策执行偏离地方实际的4种形式

三、精准扶贫下危房改造政策执行偏差考察：现实问题

W市是G省最早开始实行农村危房改造项目也是改造任务较重的地级市。W市探索解决农村贫困群体危房问题开启于2003年的农村困难群众安居工程建设，2009年按照国家政策实行农村危房改造项目，2016年正式启动为期3年的精准扶贫行动，W市的农村危房改造项目与精准扶贫项目相互衔接着推进。本文研究数据及资料主要来源于W市农村危房改造相关政策、湛江市住房城乡建设局农村危房改造报表、全国扩大农村危房改造农户试点档案信息系统、市委巡查组反馈意见及个人调查走访等收集的资料。根据中央政策要求，W市是G省精准扶贫下的危房改造政策在执行时主要由对危房改造对象进行精准识别、危房改造精准帮扶、危房改造精准监管3方面内容组成。不可否认，G省W市的农村危房改造实践取得了显著的成效，但同时也面临着政策弹性与地方执行能力失衡的问题，政策执行出现偏差，在一定程度上消减了农村危房改造政策实施效果。

一是危房改造过程中无房贫困户问题亟须解决。2016年始，W市识别的农村危房改造扶助对象，逐渐明确为精准扶贫建档立卡贫困户，按照政策规定，农村危房改造户的识别是在扶贫办经过多次复核提供的贫困户名单里，再对农村住房贫困农户的住房情况调查，辨认、审核，明确符合农村危房改造的补助对象。在精准识别中，基层政府更趋于“严格”执行识别的标准从而规避执行的政治风险，导致无房贫困户问题突出。当前G省及W市的精准扶贫农村危房改造文件中没有明确把无房户纳入解决农村危房问题，G省农村危房改造方案只是提及“历史无房户，但不含原居住房屋因受自然灾害或其他不可抗力因素而致房屋灭失的无房户”[24]不在农村危房改造扶助范围，而在实际执行中，该条款被严格执行，即使无房户现在遭遇比有房户更需要住房救济的状况，无房户因缺少政策制度支持，基层政府在执行时不敢贸然推行农村无房户危房改造。例如，2017年仅就W市P区建档立卡的贫困户中无住房户就有132户，共175人，因为没有相关的政策支持，所以无法享受危房政策资金补贴去改善住房。基层政府照搬政策，“严格”执行识别的标准确定农村危房改造户，导致政策执行僵化，继而产生了政策执行偏差。

二是危房改造贫困户权益保障问题凸显。一方面表现为贫困户主动申报程序烦琐，自下而上的诉求渠道不畅通。政策规定要严格执行村民会议或村民代表会议民主评议，在实践操作程序中，是否被认定为农村危房农户，首先来自村干部和村委会的“发现、挖掘及认定”，须由村委会上报，基层政府才会入户调查并审核。这意味着在危房改造申请程序中，村委会确认会成为“前置条件”。乡镇政府如果只“严格”执行这一前置程序，很可能导致需要危房改造的农户失去机会。如若该村缺少民主评议程序或受到村委会的干预和阻止，就很可能导致漏报。另一方面是危房改造房屋产权审批手续极其烦琐，部门执行联动机制不畅，大部分的危房改造农户或嫌手续烦琐或无能力最终没有办理建房报批，导致建好的房子没有产权证，这样危房改造户的新建房屋普遍缺少法律意义上的房屋所有权，不利于切实保障危房改造户的权益。此外，由于资金缺乏、基层技术人员人手不足，帮助贫困户建房的工人一般是村里缺乏建筑知识和技术的村民，加上有的地方乡镇部门验收标准过低，程序不规范，而上级住建部门由于可支配人员数量有限无法遍访危房改造户进行现场核实、验收，容易造成验收上的疏漏，一些改造后的住房质量堪忧。据农户反映，2017年T村统建的农村危房改造项目中一些新建住房已开始漏水。

三是危房改造与农村土地利用政策协同推进乏力。W市农村危房改造方案中要求危房改造要有科学的规划和指引，节约土地资源。危房整体改造要落实“进门是新房、出门是新村”的改造理念。然而实践中危房改造的科学规划执行难度非常大。因为农村的宅基地及住房在早期建立之时几乎毫无规划，现如今借危房改造之机进行整体规划是一项极其复杂的工程，加之基层政府也没有足够的财力支持，导致基层政府在农村危房改造中的科学规划只能象征性地执行，无力在危房改造中有效整合资源，农户也无法享受村庄生态环境和配套设施的改善。政策规定农村危房改造的建房面积人均不低于13平方米，建筑面积宜控制在60平方米，但是农村的现实情况是许多农户考虑到堆放谷物、农具或小孩结婚等问题，实际建造面积通常较大，许多都在80～120平方米。按照政策规定，建房面积超标是不能通过验收的，验收不通过，就不能拨付危房改造补助款。万般无奈之下，基层验收只能避重就轻应对上述问题，只要房子质量达到入住条件，符合危房改造农户发展需求，面积“超标”得不太离谱，验收时通常都会“放行”。

四、政策执行为何难以因地制宜：基层政府面临的现实困境

理想的政策执行过程是基层政府在充分理解政策意图的前提下，结合地方实际情况运用专门知识因地制宜执行政策，而这需要基层政府进行大量的学习探索，通过试验、试错等方式增加基层政府的地方知识和专业知识。但现阶段的精准扶贫工作对于基层政府来说是一项具有时间紧迫性的、压力繁重的政治任务，这给基层政府带来了现实困境，政策难以通过试验、试错等方式执行。

(一)基层政府政策赋权与责任不匹配

精准扶贫下的危房改造政策是一项由上到下的政策，由上级政府领导部门进行总体规划后，再由基层政府负责具体执行工作。一般来说，基层政府部门的人员(乡镇干部和村干部)不仅是政策的执行者，也是政策执行后果的直接承担者。W市从制度上界定了精准扶贫农村危房改造工作部门的职责分工、责任人，自上而下地组建农村危房改造帮扶队伍，但从该市的农村危房改造责任分工执行情况来看，全程由住房建设部门主导，所涉及扶贫、财政、民政、残联及其他对口帮扶部门及人员分工职责存在交叉，自上而下相关部门配备的负责人员只有一名。基层政府住建部门一名负责人需要全程负责一线农村危房改造工作，基层驻村帮扶及挂点帮扶队伍仅对农村危房改造农户复核及档案的真实性和准确性负责。该市农村危房改造帮扶队伍看似力量大，但作为极少数的基层政府一线执行者肩负着大量的农村危房改造帮扶工作。基层组织所处公共运行权力末梢，与其责任重要性相对称的确定性权能非常有限，在“命令—控制”功能强化语境下，出于规避风险避免自己承担责任加上工作任务繁重，基层政策执行者易倾向于严格遵照政策内容执行，对于复杂多变的贫困状况进行动态调整积极性不高。

(二)指标化任务考核的急迫性

在精准扶贫任务自上而下举国推行的环境下，县乡两级政府面临巨大的脱贫压力。精准扶贫下的危房改造工作被层层分解，由中央政府下达任务数，再由地方政府在不同的阶段下达阶段性任务指标，基层政府面临巨大的任务压力，将其作为一项政治任务来完成。中央对于精准扶贫下的危房改造有三方面要求：改善农村困难群众居住条件、保障人民群众生命财产安全以及推动农村生态环境综合整治。而从G省的分解任务安排表中来看，只是对改造任务数下派具体任务，通过危房改造任务数的完成程度来对改善农村困难群众的居住条件这一要求进行量化考核。对于难以操作且没有明确考核任务的后两者则被忽略。随着任务和指标表同时下发到乡镇政府的还有绩效考核表，绩效表现优异的基层政府官员会有额外的奖励，相反，那些考核较差的基层政府官员可能会遭受问责和批评，甚至可能会被约谈，对于没有完成政策目标的单位或个人，还会在年中考核时实行“一票否决”制，因而对于直接执行政策、面对广大贫困户的乡镇政府来说，在时间紧任务重的情况下，他们首先要完成的必定是那些最能够操作化考核的、急迫的任务。因而在危房改造政策实施过程中，基层政府倾向于以“考核指标为本”来执行政策，即使改造房质量未达到标准、改造房面积超标、改造房未严格按照规划建设，但只要完成中央下达的改造任务数，就算已经完成政策目标，至于在政策实施的过程中贫困农户的权益是否得到保障就没人关心了。

(三)政策衔接之间具有模糊性

危房改造必然涉及宅基地的使用，中央政策要求在进行危房改造的过程中“注重建设规划、逐步配套完善公共服务和基础设施，严格执行宅基地使用相关规定”，将精准扶贫危房改造工作与宅基地管理制度相衔接。上述文件虽然指出两项制度协同的基本路径，但是并未清晰阐释如何建构两项制度协同路径，特别是如何构建所涉及部门之间的协同机制。两项制度虽然都致力于在农民创造一个良好的生活环境，但是危房改造聚焦“贫困农户生活得到基本保障”而宅基地管理制度则侧重于在前者的基础上“给农户创造一个更好生活环境”。在具有差异化的政策目标下，这两项政策在执行时存在着技术冲突性，加之政策衔接之间具有模糊性，能力有限任务繁杂的基层政府无奈只能象征性或者有选择性地执行政策。具体表现为基层政府为了按时完成上级部门的危房改造任务，在改造宅基地审批程序和建成验收方面采取“模糊化”的标准，只要贫困户的房屋能够修建好，其当下的居住条件能够得到明显改善，就算顺利完成上级部门规定的改造数目。

五、农村危房改造政策执行因地制宜的对策建议

农村危房改造政策执行僵化及偏差反映了当前情境下中国公共政策执行主要问题从“乱作为”到“不作为”“不敢为”“懒作为”的转变，也折射出精准扶贫中“全能型政府”的执行困境。当前，亟须优化农村危房改造政策执行，纠正执行僵化行为，营造“敢作为”“能作为”“想作为”的政治环境和氛围，使政策落地能够因地制宜。

第一，赋权容错。从当前各地的农村危房改造政策来看，国家、省、市政策一脉相承，许多省市政策几乎雷同，但各地政策实施时针对的目标农户情况、执行条件、内外部环境等均有所不同，危房改造项目中必须满足特定要求方能实施的刚性规定使得政策存在地方执行适应性差等问题，基层为了避免被决策机构问责，降低考核压力，在执行政策时“不愿为”“不能为”或“不敢为”是导致政策执行无法因地制宜的重要因素。对此，亟须在赋权与容错环节做出相应的制度调整。在赋权方面，应对基层政策执行人员进行适度的扶贫治理权能下放，给予其一定的自由裁量权。例如，在危房改造补助对象识别方面，可按当地实情况，允许在规则内进行适当的变更，将最需要解决住房问题的无房建档立卡贫困户扩充至帮扶对象中。这样一来，才能真正实现扶贫政策实施要达到的帮助贫困人口脱贫的目标。在容错方面，首先应承认受制于教育水平、生活环境、工作条件等原因，一些基层工作人员确实存在某种不足，但这并不代表他们没有足够的能力在非关键工作环节做出因“事”制宜的处置来让政策执行更符合地方实际。此外，还需要对非原则性错误多持宽容态度对待，在完成总体政策目标的前提下保持人员身心健康。值得一提的是，赋予基层干部更多的自由裁量权是为了在复杂的贫困治理情况下让政策执行能因地制宜，更好地完成政策目标，而不是让扶贫效果打折扣。

第二，建立弹性化的考核和反馈机制。随着精准扶贫和危房改造工作的不断深入推进，不少地方已经建立起了完善的绩效考核机制。但国家层面和G省出台的危房改造考核档案对于数据的内容、格式都有非常严格的要求，有些要求缺乏弹性和灵活性。此外，绩效考核的内容偏重于那些更易于操作和量化的政策目标，而对那些同样具有重要性但又无法直接进行量化操作的政策目标很少设置严格的、具体的考核规定，为了完成上级安排的指标任务，基层只能将几乎所有资源都优先用于完成那些需要被考核的任务，而无法顾及危房改造任务数的完成和贫困农户权益保护之间的协调关系，难以依据地方实际因地制宜执行政策。因此，上级政府部门应该允许基层政府因地制宜制定适合当地行政生态的考核办法，考核的标准应随时间、地域的变化做相应的调适，同时将上级考核、部门考核、村民评议等多种考核方式有机结合起来，形成多层次、全方位的考核机制。此外，还要注重考核的反馈，总结实践过程中的经验教训，根据考核结果相应调整政策执行，对于能够因地制宜地落地政策具有非常重要的意义。

第三，系统化完善制度。建立健全相关制度，以制度“清除”执行障碍。在W市农村危房改造实践中，要保证政策的“上行下通”，在完善上层政策指导的同时，亦要立足实际完善地方性农村危房改造政策及配套制度，提高政策有效执行的合法性和合理性。一是整合国家、省级层面颁布的扶贫保障、惠农支农、乡村振兴等方面的政策资源，健全农村危房改造制度保障体系，建立健全执行主体和执行对象利益保障机制，加快健全农村危房改造的准入退出机制、管理监督机制和协调联动合作机制，优化危房改造的程序设计，完善动态管理机制和督查、考核制度，进一步完善考核指标体系，避免监管流于形式，促使农村危房改造工程更合理可行。二是在广泛调研和征询民意的基础上，加快建立满足地方多元需求的农村危房保障制度，制定更多具有可操作性的农村危房改造配套制度。例如针对农村无房户住房问题，应及时完善制度规定，加快解决深度无房户的住房贫困。又如在农村危房改造规划管理中，应注重农村科学规划与当前土地改革、乡村振兴发展联系起来，探索“多规合一”优化规划引领。通过制度机制创新和改革，促使政府在能作为、可作为的地方能够发挥重要作用，积极完善具有中国特色的农村住房制度保障体系。三是构建多元化参与制度。政府主导下的农村危房改造财力、人员投入不足，也是导致基层干部执行僵化的重要因素。公共治理理论主张政府放权，构建多元化网络结构，鼓励多元主体参与政策执行，能激发非政府组织及社会公众的参与热情，协调政策利益相关群体间的利益冲突，改进政策执行效果，避免政策执行偏离，以实现政策利益最大化[25]。鼓励支持金融组织、社会组织、个人等有序参与，构建多元化结构，适应不断发展、多元、复杂的格局，减轻政府负担，也能释放政府的能量，有利于推动农村住房保障事业的长远发展。